基于生態(tài)文明建設的鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間格局優(yōu)化探討

楊露茜，姚 建，徐 瑞，王 然

(四川大學建筑與環(huán)境學院，成都 610065)

隨著我國經(jīng)濟發(fā)展步入新常態(tài)，推進生態(tài)文明建設成為大勢所趨，生態(tài)文明建設的相關研究也引起越來越多的關注。國土是生態(tài)文明建設的實施空間，合理的空間開發(fā)格局為產(chǎn)生良好的經(jīng)濟效益奠定基礎，同時形成穩(wěn)定的生態(tài)安全格局保障生產(chǎn)力持續(xù)發(fā)展，促使生態(tài)環(huán)境保護與經(jīng)濟建設相互協(xié)調、互為支撐。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是我國基本的地域單元，與城市比較其經(jīng)濟實力、公共基礎設施相對落后，同時面臨污染嚴重，生態(tài)破壞的困境。如何通過國土空間開發(fā)格局優(yōu)化促進經(jīng)濟優(yōu)化發(fā)展，改善人居環(huán)境，同時扭轉過度開發(fā)的態(tài)勢，關系到鄉(xiāng)鎮(zhèn)及整個區(qū)域生態(tài)文明建設的成效，對于提高生態(tài)文明建設的可實施性有很重要的現(xiàn)實意義。

1 生態(tài)文明建設需要進行國土空間格局優(yōu)化

生態(tài)文明的實質是在尊重自然、順應自然、保護自然的基礎上，協(xié)調人與自然的關系，轉變生產(chǎn)方式、生活方式和消費模式，節(jié)約和合理利用自然資源，保護和改善自然環(huán)境，修復和建設生態(tài)系統(tǒng)，為可持續(xù)發(fā)展保留和創(chuàng)造堅實的物質基礎［1］。

國土空間格局優(yōu)化是生態(tài)文明建設的首要途徑。將生態(tài)文明理念貫穿于國土空間開發(fā)與保護，就是繼續(xù)強調協(xié)調人與自然的關系，有節(jié)制地開發(fā)空間資源，規(guī)范開發(fā)秩序，形成可持續(xù)的國土空間開發(fā)格局。結合生態(tài)文明建設的目標，國土空間格局優(yōu)化以生產(chǎn)空間高效集約促進經(jīng)濟優(yōu)化增長，以生活空間宜居適度促進人居環(huán)境改善，以生態(tài)空間山清水秀促進生態(tài)環(huán)境保護，為生態(tài)文明建設打下良好基礎。其具體目標是:

生產(chǎn)空間高效集約。國土空間開發(fā)和產(chǎn)業(yè)布局，要與國土空間利用的最佳綜合效益相匹配，資源環(huán)境承載能力較高的區(qū)域重點開發(fā)，以集聚開發(fā)促進人口集聚和產(chǎn)業(yè)集群，形成高效運行的空間組織體系。通過轉變經(jīng)濟發(fā)展方式，合理調整三次產(chǎn)業(yè)及其內部空間結構，控制用地規(guī)模、提高資源利用效率、第三產(chǎn)業(yè)占比等。同時防止工業(yè)和服務業(yè)隨意擠占農(nóng)業(yè)發(fā)展空間，也盡可能減少乃至最終停止生產(chǎn)空間對生活空間和生態(tài)空間的侵蝕。

生活空間宜居適度。通過提高城市化水平和空間利用率，使生活空間更緊湊，改善生活環(huán)境和生活方式，使生活舒適感有所提升。完善公共服務設施建設，縮小先發(fā)與落后地區(qū)間差異，縮短城鄉(xiāng)差距，使不同地區(qū)的居民生活水平趨于相同［2］，公眾對環(huán)境質量的滿意度有所提升。

生態(tài)空間山清水秀。保護森林、濕地、草原、水域等生態(tài)用地，保護基本農(nóng)田不受侵占，保障生態(tài)用地占國土面積比例。將對生態(tài)資源的保護落實在面上，增強環(huán)境自凈能力、生物多樣性、水源涵養(yǎng)、凈化大氣等生態(tài)系統(tǒng)服務功能，為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展構筑生態(tài)屏障。

2 鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間開發(fā)存在的問題

2.1 土地利用方式粗放造成土地資源浪費和生態(tài)破壞

受地形、地質災害和生態(tài)脆弱等因素的影響，我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)適宜建設開發(fā)的國土空間有限，而土地利用方式粗放。建設用地、宅基地擴張占用大量耕地、生態(tài)用地，一是使土地利用效率低，造成土地資源的浪費和建設用地結構的不合理［3］;二是造成生態(tài)環(huán)境的破壞，耕地面積減少。據(jù)《中國國土資源公報》統(tǒng)計［4］，全國耕地面積2003年為18.51億畝，2006年為18.27億畝，2008年下降至18.26億畝，近年來依然逐年下降，耕地保護形勢嚴峻。如果不規(guī)范國土空間開發(fā)秩序，保證糧食安全的耕地面積就很難保證。而從景觀生態(tài)的角度上看，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然自然環(huán)境優(yōu)良，但往往是以分散的居民點為中心，林地和耕地環(huán)繞分布的景觀布局。這種自然形成的村落景觀格局較為松散，強烈的人類活動易增強生態(tài)脆弱性。以西部某山區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)景觀格局分析為例，基于GIS技術，運用Fragstats軟件對林地、農(nóng)田、水域、建設用地四種斑塊類型重點研究 (表1)。

表1 景觀斑塊類型及其基本屬性Tab.1 Landscape patch types and its basic attributes

通過分析計算得出，景觀豐度值PR為7個，景觀豐都值較高說明景觀系統(tǒng)中土地利用類型豐富，景觀組分較多。香農(nóng)多樣性指數(shù)為1.25，景觀系統(tǒng)內異質性程度較高，表明內部生境多樣化程度高。據(jù)調查，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)為山地地貌和亞熱帶濕潤區(qū)季風氣候，良好的自然條件適合動植物生長，因而形成了類型多樣、穩(wěn)定的生態(tài)系統(tǒng)。景觀破碎度為0.02，景觀破碎化程度較高，這是景觀多樣性喪失的原因之一。據(jù)調查，這是由于當?shù)剞r(nóng)戶多分散居住，聚集度低，耕地開發(fā)無序，人類活動作用強烈造成的?？梢姡撪l(xiāng)鎮(zhèn)雖然生態(tài)系統(tǒng)類型多樣，景觀組分較多，自然條件良好，但人類活動強烈作用，已影響景觀生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，破碎化程度高，不利于景觀功能的整體發(fā)揮。

2.2 產(chǎn)業(yè)低端且重點不突出，生產(chǎn)空間效益較低

當前，大部分以農(nóng)業(yè)為主的鄉(xiāng)鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)低端使效益普遍不足，且生產(chǎn)同質化并缺乏特色。一是不少地區(qū)農(nóng)產(chǎn)品種植呈散狀分布，特別是山地、丘陵地帶，受限于地形和土地適宜性，布局分散，并且缺乏集約化規(guī)?；?jīng)營，產(chǎn)業(yè)化水平低，不成氣候。二是沒有因地制宜的優(yōu)質農(nóng)產(chǎn)品，種植業(yè)多存在盲目跟風的隨意性，趨同發(fā)展讓有特色的重點產(chǎn)業(yè)不突出。以西南地區(qū)某典型鄉(xiāng)鎮(zhèn)為例，該鄉(xiāng)是縣域重要的農(nóng)產(chǎn)品的主產(chǎn)區(qū)，有茶葉、高山蔬菜、脆紅李、山地雞等四大特色農(nóng)副產(chǎn)品。2012年該鄉(xiāng)鎮(zhèn)各類農(nóng)產(chǎn)品種植面積和產(chǎn)值所占比例的統(tǒng)計表明，重點產(chǎn)品的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢并不突出。其中，特色農(nóng)產(chǎn)品種植占農(nóng)業(yè)用地面積的比例為脆紅李9.3%，蔬菜0.2%，茶葉19.0%(圖1)，畜禽養(yǎng)殖也多為散戶養(yǎng)殖，在規(guī)模上不具優(yōu)勢。特色農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值所占比例中，茶葉較高為41.9%，而脆紅李16.3%，蔬菜0.2%(圖2)，都頗為不足。經(jīng)實際調查，該鄉(xiāng)鎮(zhèn)下轄六個行政村中各類農(nóng)產(chǎn)品種植均有分布，各村趨同發(fā)展，沒能充分利用該鄉(xiāng)鎮(zhèn)地勢為西南部由高山向河谷壩區(qū)直下、中部丘陵、東北部河谷淺丘，水資源分布北部相對豐富的特點，限制了土地和資源的集約和高效利用，使得重點產(chǎn)業(yè)未呈氣候。

此外，很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)二產(chǎn)業(yè)薄弱，基本無農(nóng)產(chǎn)品加工型工業(yè)企業(yè)，或者農(nóng)產(chǎn)品加工鏈條短，附加值低，造成資源利用效率低，生產(chǎn)效益不足。并且由于交通區(qū)位、經(jīng)濟落后等原因，較為豐富的生態(tài)資源尚未適當兼顧生產(chǎn)功能，休閑度假產(chǎn)品的適當開發(fā)是第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要解決的問題。

圖1 2012年某鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品種植面積比例Fig.1 Scale drawing of agricultural products plantation areas of a small town

圖2 2012年某鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)值比例圖Fig.2 Scale drawing of agricultural production of a small town in 2012

2.3 建成區(qū)的建設水平較低，集聚程度不足

目前我國許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)建成區(qū)的建設水平較低，功能區(qū)域分劃不明確，空間利用率低，公共設施落后，使得經(jīng)濟與人口的集聚程度不足，對周圍農(nóng)村地區(qū)的輻射帶動能力不夠。

一是缺乏規(guī)劃，各功能區(qū)域分劃不明確，交錯混雜，商業(yè)交通居民區(qū)混合交差，商貿服務和第三產(chǎn)業(yè)集中地市場混亂。二是空間利用率低，建筑形象落后，民居風貌不統(tǒng)一。此外，因經(jīng)濟發(fā)展水平落后，在基礎公共設施服務上投入不足，城鄉(xiāng)之間在公共設施、義務教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會保障、公共就業(yè)服務等方面存在顯著差異［5］。根據(jù)2013年分地區(qū)市政公用設施水平的統(tǒng)計［6］，選擇代表性的省份對城市、建制鎮(zhèn)和鄉(xiāng)的供水普及率、燃氣普及率和人均公園綠地面積做比較 (表2)，可見鄉(xiāng)鎮(zhèn)和建制鎮(zhèn)的市政公用設施水平較城市有一定差距。

功能分區(qū)不明、空間利用率低、形象落后、基礎設施不完善，限制了居民物質生活水平和精神文化需求的提升，使得中心區(qū)域對周圍農(nóng)村居民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)缺乏吸引力，因此聚集經(jīng)濟效應不明顯，土地增值潛力不足［7］，影響范圍有限。

2.4 生態(tài)空間缺乏保護，受到嚴重干擾

鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生態(tài)資源相對豐富，但一方面隨意的開發(fā)國土空間，使生態(tài)空間受到人類活動干擾，生態(tài)系統(tǒng)的服務價值難以體現(xiàn)，另一方面環(huán)保設施配置不完善，造成環(huán)境污染、生態(tài)破壞。

缺乏統(tǒng)籌規(guī)劃和開發(fā)秩序的約束，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生產(chǎn)空間和生活空間開發(fā)侵占了生態(tài)空間，如小水電影響河流生態(tài)、耕地開發(fā)破壞森林和濕地、宅基地擴張侵占耕地等，導致森林破壞、濕地萎縮、草原退化、優(yōu)質耕地的得不到充分利用，生態(tài)系統(tǒng)的生物多樣性、水源涵養(yǎng)能力等服務功能持續(xù)下降。

表2 2013年分地區(qū)市政公用設施水平表Tab.2 Level of regional municipal faclities in 2013

由于經(jīng)濟落后，環(huán)保意識薄弱，農(nóng)村居民點布局分散等原因，環(huán)保設施配置不完善，環(huán)境污染嚴重。我國農(nóng)村居民點大多數(shù)以分散形式布局，不僅使人均用地面積偏高，造成土地資源的浪費，還造成污水集中處置，垃圾集中收集處理，清潔能源普及等環(huán)保公共服務難以實施。從西部某鄉(xiāng)鎮(zhèn)的2012年環(huán)境統(tǒng)計情況來看，場鎮(zhèn)有集中式生活污水處理站1座，覆蓋全鄉(xiāng)1/5人口;分散式處理設施方面，全鄉(xiāng)共建人工濕地池161口，沼氣池732口，而全鄉(xiāng)共有農(nóng)戶2662戶，生活污水處理率僅為30%。農(nóng)村地區(qū)環(huán)保設施數(shù)量少，覆蓋范圍小，生活污水、畜禽糞便未經(jīng)處理直接排放，垃圾清運率低，落后能源使用等，使得環(huán)境污染，生態(tài)系統(tǒng)退化問題凸顯。

3 優(yōu)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間格局的路徑

3.1 集約發(fā)展提高產(chǎn)出效益

集約開發(fā)提升產(chǎn)出效益，不僅保障優(yōu)質農(nóng)產(chǎn)品生產(chǎn)供應，更對保證國家糧食安全，構建農(nóng)業(yè)戰(zhàn)略格局意義重大。一是通過整理農(nóng)業(yè)用地形成成片的規(guī)?；N植，劃定耕地保護紅線，保護基本農(nóng)田和優(yōu)質耕地資源。二是打破各村趨同發(fā)展，同質競爭的局面，實施“一村一品”發(fā)展戰(zhàn)略，因地制宜地錯位發(fā)展，形成以重點農(nóng)產(chǎn)品為特色的產(chǎn)業(yè)鏈。三是以土地集約利用促進農(nóng)業(yè)合作社向規(guī)模型，專業(yè)型轉變，以“公司+基地+農(nóng)戶”和“合作社+農(nóng)戶”等模式擴大規(guī)模經(jīng)營，集聚產(chǎn)業(yè)和勞動力，發(fā)揮產(chǎn)業(yè)集聚效益和規(guī)模效益。同時適度培育第二產(chǎn)業(yè)，扶持一批資源利用率高、污染排放量少、環(huán)境影響小、產(chǎn)出效益高的農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)企業(yè)，推廣品牌，打開銷路，提高投入產(chǎn)出效益。

為促進經(jīng)濟結構優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)梯度轉移，還要依靠本土特色鼓勵引導發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，發(fā)揮特色產(chǎn)業(yè)對新農(nóng)村建設的支撐帶動作用。

比如，建立以蓄林、營林為主的珍惜林木苗圃示范園，既形成良好的林業(yè)生態(tài)系統(tǒng)，又增加經(jīng)濟收益;依托特色林果業(yè)修建生態(tài)果園體驗園區(qū)，修建農(nóng)家樂，發(fā)揮休閑旅游的潛力，發(fā)展生態(tài)旅游經(jīng)濟;對旅游資源片區(qū)進行開發(fā)，保護性開發(fā)建設鄉(xiāng)村建筑中的歷史文化古跡，形成人文觀光景點等，使鄉(xiāng)村休閑旅游反哺地方經(jīng)濟。

3.2 點式開發(fā)加強集聚程度

鄉(xiāng)鎮(zhèn)宜采取點式開發(fā)的方式［8］:建成區(qū)是對外交流的窗口，承接城市主要農(nóng)產(chǎn)品供應基地、休閑旅游服務等功能，同時輻射周邊區(qū)域帶動整個鎮(zhèn)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展，必須重點開發(fā)，通過基礎設施向周圍區(qū)域輻射其影響力，促進農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)集中;同時農(nóng)村地區(qū)建設聚居地，提高建筑容積率，使生活空間更緊湊。

一是要改善場鎮(zhèn)風貌，合理進行空間布局，建立公共服務區(qū)，商業(yè)區(qū)，衛(wèi)生教育機構，依托公共核心發(fā)展的居住區(qū)，加大基本公共服務供給力度，引導人口和產(chǎn)業(yè)向基礎設施完善的區(qū)域聚集。二是農(nóng)村地區(qū)采取“大分散，小集中”的原則，將分散的農(nóng)村居民點相對集中形成一定規(guī)模的聚居地，改善人居環(huán)境，提高生活的舒適度。在公共服務設施條件較好的中心村和交通干道附近建設農(nóng)村聚居點，推動閑置用地、低效用地再開發(fā)，來調整人均居住用地，提高生活空間利用效率。同時配置文化體育中心、培訓中心、農(nóng)家購物中心、醫(yī)療衛(wèi)生站、環(huán)保設施等，促進基本公共服務均等化［9］，使之享有與城鎮(zhèn)基本相同水平的生活服務設施，其中要重點完善環(huán)保設施配置，整治農(nóng)村環(huán)境質量。

3.3 面上保護提升資源環(huán)境承載能力

健康的生態(tài)環(huán)境是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的保障，必須突出生態(tài)空間的全面重點保護，來提升資源環(huán)境承載力，避免開發(fā)強度超載，秩序失衡。對自然生態(tài)空間的保護要落實在面上，與生產(chǎn)、生活區(qū)域的重點開發(fā)相協(xié)調。結合敏感性和生態(tài)功能性，將生態(tài)用地分保護、維護、修復分別管控［10］:生態(tài)保護區(qū)主要為轄區(qū)內飲用水源地、自然保護區(qū)、風景名勝區(qū)、濕地、森林、公益林地等，劃定生態(tài)保護紅線重點，分級管控:一級管控區(qū)內嚴禁一切形式的開發(fā)建設活動，二級管控區(qū)內嚴禁實施影響管控區(qū)主導生態(tài)功能的開發(fā)建設活動。生態(tài)協(xié)調區(qū)主要是農(nóng)業(yè)用地的維持和保護，實行基本農(nóng)田保護制度，建設高標準基本農(nóng)田，廢棄建設用地和荒地可恢復為耕地，嚴格控制耕地轉為非耕地，條件好的地區(qū)適度發(fā)展農(nóng)業(yè)旅游觀光。生態(tài)修復區(qū)包括生態(tài)功能脆弱區(qū)、地質災害頻發(fā)區(qū)域、礦產(chǎn)資源集中開發(fā)區(qū)等，有重點地推進國土綜合整治，修復國土功能，增強國土可持續(xù)發(fā)展能力。

建成區(qū)也要盡可能兼顧生態(tài)功能，注重景觀綠地系統(tǒng)的配置，適度擴大綠地面積。在街頭廣場建設一定規(guī)模的園林景觀和有當?shù)靥厣木G點，道路適當配置綠地景觀，改善建成區(qū)的內部環(huán)境。鄉(xiāng)鎮(zhèn)與城市、縣城相連的交通干道，中心鎮(zhèn)與村相連的道路兩側，保留林木、林盤、農(nóng)田，作為連接斑塊間的生態(tài)廊道，使鄉(xiāng)村景觀的多樣化得以保持并加強其特征;轄區(qū)內水系除了保護和涵養(yǎng)水源，也可作為廊道以加強城鎮(zhèn)區(qū)與各生態(tài)功能區(qū)的生態(tài)聯(lián)系。從而由生態(tài)區(qū)配合城鎮(zhèn)綠地，通過生態(tài)廊道連接，形成區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)的網(wǎng)絡，鞏固鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)資源的優(yōu)勢。

3.4 強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間開發(fā)管理制度建設

為科學有效地推動國土空間開發(fā)與保護，形成良性空間格局［11］，必須建立健全鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土開發(fā)、整治的標準、規(guī)范和制度。建議在鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)文明規(guī)劃編制中納入國土空間格局優(yōu)化方案，在規(guī)劃中制定生態(tài)標準體系與考核辦法，將生態(tài)經(jīng)濟、生態(tài)人居、生態(tài)效益指標全面納入國土空間開發(fā)利用的考核評價體系，引導開發(fā)區(qū)域集約化建設。并且，嚴格按照地方和區(qū)域國土規(guī)劃，統(tǒng)籌國土資源開發(fā)、保護和整治，減少國土空間開發(fā)的隨意性和盲目性［12］。同時，有效協(xié)作主體功能區(qū)劃、生態(tài)功能區(qū)劃等不同空間管理規(guī)劃，在同一框架下各部門各司其職，形成系統(tǒng)化管理體系［13］。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門應嚴格土地用途管制，實行基本農(nóng)田保護制度、占用耕地補償制度，明確耕地保護的責權;劃定飲用水源保護重點區(qū)域，嚴格施行水資源管理制度。并且完善土地資源調控政策，堅持最嚴格的節(jié)約集約用地制度，積極推進城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤試點等，嚴格禁止方向有誤、強度不當?shù)膰灵_發(fā)活動。同時要加強監(jiān)督、嚴格獎懲，實施領導干部自然資源資產(chǎn)離任審計方案，建立生態(tài)環(huán)境損害責任終身追究制。建立動態(tài)評估機制，對資金投入、制度完善、管理績效等展開評價和考核，鼓勵支持和科學指導國土整治的各項有益行動。

4 結論

鄉(xiāng)鎮(zhèn)是連接大中城市和廣大農(nóng)村地區(qū)的紐帶，生態(tài)資源豐富但經(jīng)濟相對落后，人居環(huán)境較差，農(nóng)村環(huán)境污染嚴重。本文經(jīng)調查研究表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間開發(fā)存在的主要問題有:土地利用方式粗放造成土地資源的浪費和生態(tài)破壞;農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化水平低，且有特色的重點產(chǎn)業(yè)不突出，造成生產(chǎn)空間效益不足;建成區(qū)的功能區(qū)域分劃不明確，空間利用率低，風貌落后，公共基礎設施落后，使得集聚程度不足，輻射帶動能力不強，影響范圍有限;生態(tài)空間受到干擾而服務能力下降，環(huán)保設施不完善造成污染和生態(tài)破壞。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)文明建設中，亟需改變國土空間無序開發(fā)的方式:從農(nóng)業(yè)用地、經(jīng)營的規(guī)?；纬商厣a(chǎn)品產(chǎn)業(yè)鏈來提高產(chǎn)出效益;采取點式開發(fā)的方式加強建成區(qū)的輻射帶動能力，提升人居環(huán)境質量促進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化;以生態(tài)用地的面上保護配合城鎮(zhèn)綠地，再以廊道連接形成區(qū)域生態(tài)網(wǎng)絡來提升資源環(huán)境承載力;并加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間開發(fā)與保護的管理制度建設。采取以上措施使國土空間的生產(chǎn)、生活、生態(tài)功能發(fā)揮協(xié)同效應，以集約集聚開發(fā)促進人口和產(chǎn)業(yè)集中，提升經(jīng)濟發(fā)展質量，改善人居環(huán)境，同時應保護生態(tài)資源，為可持續(xù)發(fā)展提供支撐，推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)生態(tài)文明建設的實施。

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