水利水電工程“封庫(kù)令”對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響分析

王詩(shī)景

(中國(guó)電建集團(tuán)華東勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，浙江杭州310014)

水利水電工程“封庫(kù)令”對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響分析

王詩(shī)景

(中國(guó)電建集團(tuán)華東勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院有限公司，浙江杭州310014)

大中型水利水電工程建設(shè)周期長(zhǎng)，因“封庫(kù)令”的影響，庫(kù)區(qū)移民和地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展受到了一定程度的影響。為此，從“封庫(kù)令”的內(nèi)容和期限、移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)、公建設(shè)施配置及維護(hù)等角度進(jìn)行相關(guān)問(wèn)題的分析和說(shuō)明，并提出維護(hù)法律的權(quán)威性和嚴(yán)肅性、加快項(xiàng)目核準(zhǔn)進(jìn)度、協(xié)商以補(bǔ)助形式予以解決等有關(guān)對(duì)策建議。

封庫(kù)令；影響；地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展；水利水電工程

1 “封庫(kù)令”對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

我國(guó)目前擬建或在建的大中型水利水電工程，尤其是大型水電工程主要位于西南內(nèi)地省份，當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)主要是依靠投資拉動(dòng)。而一般大型水電工程項(xiàng)目前期規(guī)劃和建設(shè)周期均較長(zhǎng)，如雅礱江兩河口水電站，自2008年四川省人民政府下達(dá)“封庫(kù)令”，直到2014年國(guó)家發(fā)改委正式核準(zhǔn)建設(shè)，長(zhǎng)達(dá)6年時(shí)間；金沙江向家壩水電站自2003年四川、云南兩省人民政府同時(shí)下達(dá)“封庫(kù)令”，到2006年國(guó)家發(fā)改委正式核準(zhǔn)建設(shè)，至2013年蓄水發(fā)電，長(zhǎng)達(dá)10年時(shí)間。一般來(lái)說(shuō)，西南地區(qū)大型水電站的水庫(kù)淹沒(méi)區(qū)多為當(dāng)?shù)刈匀?、?jīng)濟(jì)、交通、設(shè)施、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件相對(duì)較好的河谷、壩子或平原地區(qū)；但“封庫(kù)令”下達(dá)后，庫(kù)區(qū)的外來(lái)投資在較長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)受到限制，導(dǎo)致 “封庫(kù)”時(shí)期庫(kù)區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和群眾生活水平受到一定影響。主要表現(xiàn)為：

(1)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對(duì)滯后。因“封庫(kù)令”的影響，庫(kù)區(qū)交通、水利、通信、電力等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)長(zhǎng)期處于停滯、維持狀態(tài)，新建、改建項(xiàng)目無(wú)法落地，基礎(chǔ)設(shè)施新建項(xiàng)目難以立項(xiàng)，外來(lái)投資對(duì)庫(kù)區(qū)也繞道而行，導(dǎo)致整個(gè)庫(kù)區(qū)對(duì)經(jīng)濟(jì)要素的集聚輻射能力和對(duì)資源的配置能力減弱，對(duì)外出行和城集鎮(zhèn)建設(shè)落后，招商引資工作進(jìn)展緩慢，產(chǎn)業(yè)發(fā)展和社會(huì)進(jìn)步的機(jī)會(huì)減弱。

(2)與移民相關(guān)的社會(huì)事業(yè)建設(shè)滯后。由于庫(kù)區(qū)淹沒(méi)的原因，政府更愿意將資金轉(zhuǎn)移至不受“封庫(kù)”影響的其他地區(qū)，導(dǎo)致庫(kù)區(qū)社會(huì)事業(yè)方面與其他地區(qū)的相對(duì)差距拉大，移民群眾享受社會(huì)福利的標(biāo)準(zhǔn)相對(duì)其他地區(qū)低。如處于西南某省擬建的特大型水電站庫(kù)區(qū)的某國(guó)家級(jí)貧困縣，財(cái)政資金較為緊張，除上級(jí)政府給予的配套資金外，難以投入更多財(cái)力用以發(fā)展民眾文教衛(wèi)等事業(yè)。

(3)移民心理失落。因電站建設(shè)，移民被迫離開(kāi)故土；又由于電站建設(shè)周期較長(zhǎng)，移民等待搬遷時(shí)間較長(zhǎng)，在這段時(shí)間內(nèi)，移民將不能新建、擴(kuò)建、改建項(xiàng)目，不得開(kāi)發(fā)土地和新建房屋及其他設(shè)施，不得新栽各種多年生經(jīng)濟(jì)作物和林木。這在很大程度上限制了移民的生產(chǎn)生活及其發(fā)展，如與產(chǎn)業(yè)發(fā)展密切相關(guān)的經(jīng)濟(jì)果木不得栽種，生產(chǎn)性用房(如蠶房、烤煙房)等無(wú)法建設(shè)。更重要的是，長(zhǎng)時(shí)間的“封庫(kù)”，對(duì)于移民的心理產(chǎn)生較大的影響，一方面既想發(fā)展經(jīng)濟(jì)改變貧窮落后的面貌；另一方面，又擔(dān)心將至的搬遷而不敢投資和發(fā)展，在等待中錯(cuò)失大好時(shí)機(jī)，與其他地區(qū)的差距也越拉越大。

2 相關(guān)問(wèn)題分析說(shuō)明

(1)關(guān)于“封庫(kù)令”的內(nèi)容和期限。大中型水利水電工程的“封庫(kù)令”一般由工程所在地省級(jí)人民政府發(fā)布，為避免重復(fù)建設(shè)，明令禁止新增建設(shè)項(xiàng)目和遷入人口，要求不得新建、擴(kuò)建、改建項(xiàng)目，不得開(kāi)發(fā)土地和新建房屋及其他設(shè)施，不得新栽各種多年生經(jīng)濟(jì)作物和林木。人口自然增長(zhǎng)按計(jì)劃生育政策執(zhí)行，人口機(jī)械增長(zhǎng)除按規(guī)定正常調(diào)動(dòng)、婚嫁、復(fù)轉(zhuǎn)軍人、國(guó)家機(jī)關(guān)及事業(yè)單位公告招聘干部、大中專(zhuān)畢業(yè)生回原籍、勞改勞教期滿(mǎn)回原籍等人口外，禁止遷入人口。對(duì)于大型水電工程建設(shè)周期較長(zhǎng)，長(zhǎng)時(shí)期的“封庫(kù)”所產(chǎn)生的一系列問(wèn)題，部分省份已出臺(tái)一些指導(dǎo)意見(jiàn)。如，《四川省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)四川省大中型水利水電工程建設(shè)征地范圍內(nèi)禁止新增建設(shè)項(xiàng)目和遷入人口通告管理辦法的通知》(川辦發(fā)[2014]13號(hào))中，對(duì)于“封庫(kù)令”的有效期進(jìn)行了明確：“有效期包括工程項(xiàng)目建設(shè)征地移民規(guī)劃期和實(shí)施期，規(guī)劃期為《停建通告》發(fā)布之日起至移民安置規(guī)劃批準(zhǔn)之日止，中型水庫(kù)為1年，其中移民人口1 000人以上的中型工程為2年；大型工程為2年，其中移民人口1萬(wàn)以上的大型工程為3年；實(shí)施期為移民安置規(guī)劃批準(zhǔn)之日起至工程建設(shè)竣工驗(yàn)收止。在規(guī)定期限內(nèi)未能批準(zhǔn)移民安置規(guī)劃的，經(jīng)省人民政府批準(zhǔn)后可適當(dāng)延期1年”。同時(shí)，對(duì)于“封庫(kù)令”的失效和撤銷(xiāo)也予以了明確：“對(duì)于規(guī)劃期滿(mǎn)或延長(zhǎng)期滿(mǎn)仍未批準(zhǔn)移民安置規(guī)劃的，《停建通告》自動(dòng)失效?！锻＝ㄍǜ妗肥Щ虺蜂N(xiāo)后，項(xiàng)目法人或項(xiàng)目主管部門(mén)應(yīng)對(duì)受停建影響造成的損失給予適當(dāng)補(bǔ)償”。

(2)移民安置規(guī)劃中適當(dāng)考慮增長(zhǎng)因素。在進(jìn)行移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)和補(bǔ)償費(fèi)用概算時(shí)，設(shè)計(jì)單位根據(jù)庫(kù)區(qū)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，考慮了一定指標(biāo)的增長(zhǎng)率，其中農(nóng)村部分主要考慮自然增長(zhǎng)，城市和集鎮(zhèn)部分在考慮自然增長(zhǎng)的同時(shí)還考慮了一定的機(jī)械增長(zhǎng)，此部分增量指標(biāo)已進(jìn)入工程概算，且補(bǔ)償費(fèi)用單價(jià)的制定是按照移民安置規(guī)劃批準(zhǔn)當(dāng)年當(dāng)?shù)貎r(jià)格水平下測(cè)算出的重置價(jià)進(jìn)行確定。因此，“封庫(kù)令”并不是一味的強(qiáng)調(diào)“封”；而是在避免突發(fā)性惡意性搶建搶種的同時(shí)，在安置規(guī)劃和補(bǔ)償概算中一定程度地考慮移民正常生產(chǎn)生活條件下的利益因素。

(3)復(fù)建公建設(shè)施按不低于行業(yè)規(guī)定的最低標(biāo)準(zhǔn)配置。一般情況下，庫(kù)區(qū)現(xiàn)有的基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)都比較低，移民外出交通、安全飲水、通電保障等方面均存在一定程度上的欠缺。根據(jù)移民專(zhuān)業(yè)規(guī)范有關(guān)內(nèi)容，在進(jìn)行專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目遷復(fù)建規(guī)劃和移民集中居民點(diǎn)規(guī)劃時(shí)，選擇的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)不應(yīng)低于國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)下限。也就意味著，不論庫(kù)區(qū)淹沒(méi)前現(xiàn)狀如何(不論有無(wú)，不論標(biāo)準(zhǔn)等級(jí)好差)，在移民搬遷后其所享受到的專(zhuān)業(yè)項(xiàng)目和安置點(diǎn)基礎(chǔ)設(shè)施、教育衛(wèi)生設(shè)施等均配置齊全并至少達(dá)到國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)的下限。同時(shí)，應(yīng)正確理解水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償政策，移民安置補(bǔ)償概算是以調(diào)查的實(shí)物指標(biāo)為基礎(chǔ)的，結(jié)合移民安置規(guī)劃成果合理選用相關(guān)定額、取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，真實(shí)反映設(shè)計(jì)的實(shí)物量、工程量，完整確定建設(shè)征地移民安置補(bǔ)償費(fèi)用。

(4)“封庫(kù)”期間的基礎(chǔ)設(shè)施的正常維護(hù)。社會(huì)公益性基礎(chǔ)設(shè)施的立項(xiàng)、規(guī)劃、建設(shè)、運(yùn)行、維護(hù)、保養(yǎng)應(yīng)為各級(jí)人民政府的職責(zé)所在，對(duì)于“封庫(kù)”期間的庫(kù)區(qū)而言也概莫能外，不應(yīng)因電站即將淹沒(méi)而放棄對(duì)該地區(qū)的有效投入；而應(yīng)本著實(shí)事求是、力求節(jié)約的原則，對(duì)社會(huì)公益性基礎(chǔ)設(shè)施進(jìn)行正常性的維護(hù)，杜絕盲目建設(shè)，且不能突破相關(guān)行業(yè)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)，不能非正常超出原項(xiàng)目的規(guī)模和功能。

3 對(duì)策意見(jiàn)與建議

(1)維護(hù)“封庫(kù)令”的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。大中型水利水電工程的“封庫(kù)令”由工程所在地的省級(jí)人民政府發(fā)布，只要尚在有效期范圍之內(nèi)，就具有較強(qiáng)的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。因此，在實(shí)際工作中，各級(jí)人民政府應(yīng)對(duì)庫(kù)區(qū)滋生的負(fù)面情緒進(jìn)行正面的宣傳教育，堅(jiān)決制止和杜絕非正常自然增長(zhǎng)的人口遷入和房建工程；同時(shí)，業(yè)主單位和各級(jí)人民政府應(yīng)關(guān)注“封庫(kù)令”的有效期限，注意對(duì)相關(guān)延續(xù)手續(xù)的辦理，并及時(shí)組織開(kāi)展實(shí)物指標(biāo)的復(fù)核工作。

(2)加快項(xiàng)目核準(zhǔn)進(jìn)度是根本。“封庫(kù)令”對(duì)于庫(kù)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響問(wèn)題，從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)是社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題，解決問(wèn)題的辦法歸根到底就是加快項(xiàng)目核準(zhǔn)進(jìn)度。因此，參建各方應(yīng)齊心協(xié)力盡快推動(dòng)項(xiàng)目的核準(zhǔn)進(jìn)度，促成項(xiàng)目建設(shè)和投產(chǎn)運(yùn)行，使移民群眾早日享受電站建設(shè)的實(shí)惠，地方經(jīng)濟(jì)早日得到電站建設(shè)的強(qiáng)力推動(dòng)，讓發(fā)展中出現(xiàn)的問(wèn)題在進(jìn)一步的發(fā)展中解決。

(3)協(xié)商以補(bǔ)助形式予以解決。關(guān)于在“封庫(kù)”期間確實(shí)對(duì)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生的部分不利影響，建議有關(guān)各方(業(yè)主單位、各級(jí)人民政府及其移民機(jī)構(gòu)、設(shè)計(jì)單位、綜合監(jiān)理單位、獨(dú)立評(píng)估單位等)在國(guó)家政策、行業(yè)規(guī)范等范疇內(nèi)，以業(yè)主單位“建設(shè)一座電站、帶動(dòng)一方經(jīng)濟(jì)、改善一片環(huán)境、造福一方

移民”的社會(huì)責(zé)任意識(shí)，通過(guò)適當(dāng)補(bǔ)助形式共同協(xié)商予以解決。

[1]國(guó)務(wù)院令第471號(hào) 大中型水利水電工程建設(shè)征地補(bǔ)償和移民安置條例[S].

[2]張晨敏. 水庫(kù)移民補(bǔ)償政策問(wèn)題研究 [D]. 北京： 華北電力大學(xué)， 2011．

[3]趙勇. 水電工程建設(shè)征地移民有關(guān)問(wèn)題的思考 [C]. 聯(lián)合國(guó)水電與可持續(xù)發(fā)展研討會(huì)文集. 北京： 中國(guó)水利水電科學(xué)研究院， 2004．

[4]朱益軍， 沈小鵬. 淺談水電站籌建期的征地移民工作 [J]. 四川水力發(fā)電， 2012， 31(2)： 138-139．

[5]楊瑞璟， 楊貴平. 關(guān)于水電工程征地移民頂層設(shè)計(jì)問(wèn)題的思考 [J]. 水力發(fā)電， 2015， (41)5: 21-25．

[6]孔令強(qiáng)， 施國(guó)慶， 李天華. 水電工程移民共享經(jīng)濟(jì)效益的機(jī)理與機(jī)制研究 [J]. 水力發(fā)電， 2008， 34(1)： 5-8.

(責(zé)任編輯 陳 萍)

Analyses on the Impacts of Stop-construction Notice on Local Economic Development

WANG Shijing

(PowerChina Huadong Engineering Corporation Limited, Hangzhou 310014, Zhejiang, China)

As the long construction period of large and medium-sized water resources and hydropower projects, the Stop-construction Notice will cause certain impacts on reservoir resettlement and local economic development. The related problems are analyzed and explained from the aspects of the content of Stop-construction Notice, the planning and design of resettlement, the arrangement and maintenance of public structures, and some suggestions to solve these problems are also presented, which include maintaining the authority and seriousness of law, accelerating the progress of project approval and consulting and providing certain subsidies．

Stop-construction Notice; impact; local economic development; water resources and hydropower project

2015-07-08

王詩(shī)景(1986—)，男，安徽合肥人，工程師，碩士，主要從事水利水電工程建設(shè)征地移民安置規(guī)劃設(shè)計(jì)工作.

TV62

A

0559-9342(2015)09-0029-02