檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置改革問題研究

孔璋++程相鵬

摘 要：檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)，近十多年來一直是檢察改革的研究熱點。研究內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革，應(yīng)從歸納設(shè)置現(xiàn)狀，分析其存在的問題入手，評析當(dāng)下各種改革方案之優(yōu)劣，通過探討檢察職權(quán)在檢察機關(guān)內(nèi)部的二次分解，研究設(shè)置應(yīng)當(dāng)遵循的六個原則。借鑒域外法治經(jīng)驗，按照內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置三分模式改革，對于領(lǐng)導(dǎo)決策機構(gòu)，重點是完善檢察委員會的決策機制；對于綜合管理機構(gòu)，建議參考國家行政機關(guān)大部制改革模式，大幅壓縮機構(gòu)數(shù)量；對于業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)，根據(jù)檢察權(quán)分解，科學(xué)界定部門權(quán)限，按照訴訟規(guī)律適度整合職能，精簡機構(gòu)。

關(guān)鍵詞：檢察機關(guān)；法律監(jiān)督；內(nèi)設(shè)機構(gòu)；設(shè)置；改革

中圖分類號：DF83文獻標(biāo)識碼：A DOI：10.3969/j.issn.1008-4355.2014.06.11

在關(guān)于檢察體制改革的研究中，檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的改革問題是近十年來法學(xué)理論界一直比較關(guān)注的熱點問題之一，相關(guān)論著比較多。但是具體如何改革檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置，學(xué)術(shù)界并未達成共識，可以說觀點紛呈。檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)是檢察權(quán)運行的組織載體，也是檢察機關(guān)的基本組成單元。理論上來講，內(nèi)設(shè)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)包括派駐監(jiān)所檢察室和派駐鄉(xiāng)鎮(zhèn)的基層檢察室，由于派駐檢察室的規(guī)范建設(shè)問題可以作為一個專題探討，所以本文研究的內(nèi)設(shè)機構(gòu)就不包括派駐檢察室，僅指檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)的各廳（處、科）、局、部、室、隊。

一、檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置現(xiàn)狀及存在的問題（一）設(shè)置現(xiàn)狀

新中國成立六十多年來，檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置在不同的歷史時期也有一個歷史變遷。大致經(jīng)歷了四個發(fā)展階段：“建國初期的初建、1978年檢察機關(guān)恢復(fù)重建至1983年內(nèi)設(shè)機構(gòu)進一步發(fā)展和規(guī)范、1983年至2000年內(nèi)設(shè)機構(gòu)調(diào)整，以及2000年至2003年檢察機關(guān)集中改革完善內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置。從規(guī)范方面看，1979年強調(diào)上下相對一致，1983年則突出靈活性，2000年始進行綜合調(diào)整?！盵1]從歷史沿革看，自1949年《中央人民政府最高人民檢察署試行組織條例》施行以來，我國檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)就一直分為三大類，即領(lǐng)導(dǎo)決策機構(gòu)、業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)和綜合管理機構(gòu)。

目前的內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀是2000年至2003年中央和地方檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的結(jié)果。近兩年來隨著新一輪檢察改革的推進，在此基礎(chǔ)上又設(shè)置了案件管理部門、未成年人刑事檢察部門等。檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)領(lǐng)導(dǎo)決策機構(gòu)無論是最高檢察機關(guān)，還是地方檢察機關(guān)設(shè)置都是一致的：檢察長和檢察委員會。內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)和綜合管理機構(gòu)的設(shè)置根據(jù)層級的不同則有不同，最高人民檢察院設(shè)置了偵查監(jiān)督廳、公訴廳、反貪污賄賂總局、瀆職侵權(quán)檢察廳、監(jiān)所檢察廳、民事行政檢察廳、控告檢察廳、刑事申訴檢察廳、鐵路運輸檢察廳、職務(wù)犯罪預(yù)防檢察廳、法律政策研究室、案件管理辦公室、死刑復(fù)核檢察廳13個業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)，辦公廳、政治部、監(jiān)察局、國際局、計劃財務(wù)裝備局、機關(guān)黨委、離退休干部局、司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室8個綜合管理機構(gòu)。不包括領(lǐng)導(dǎo)決策機構(gòu)，內(nèi)設(shè)機構(gòu)有21個。省級檢察院大體上同最高人民檢察院的內(nèi)設(shè)機構(gòu)相對應(yīng)，業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)方面不設(shè)鐵路運輸檢察部門、死刑復(fù)核檢察部門，控告與刑事申訴檢察部門一般不分設(shè)，但是現(xiàn)在公訴部門一般分設(shè)2至3個：公訴一處、二處、三處，設(shè)置未成年人刑事檢察處；綜合管理機構(gòu)方面不設(shè)置國際外事部門和司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，但是設(shè)置警務(wù)處（法警總隊）、檢務(wù)督查處。統(tǒng)算起來，不包括領(lǐng)導(dǎo)決策機構(gòu)，一般有20個左右。市級檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)一般與省級檢察院大致對應(yīng)設(shè)置，公訴部門一般分設(shè)一處、二處，不如省級檢察院多，一般不設(shè)置離退休干部處、檢務(wù)督察處，內(nèi)設(shè)機構(gòu)大概有18個左右?？h級檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)相對較少，但也是“麻雀雖小，五臟俱全”，不包括領(lǐng)導(dǎo)決策機構(gòu)，一般也有10-15個左右。近年來，個別省份探索改革，實行大部制整合，打破上下級對應(yīng)機構(gòu)設(shè)置模式，將縣級檢察院批捕起訴合一、職務(wù)犯罪偵查預(yù)防合一、訴訟監(jiān)督合一，案件管理部門統(tǒng)合控申、內(nèi)部監(jiān)督、法警和人民監(jiān)督員工作，以綜合管理部門統(tǒng)合辦公室、政治處、紀(jì)檢監(jiān)察室、行政裝備科、研究室和技術(shù)科，內(nèi)設(shè)機構(gòu)大概為5個左右[2]。

（二）存在的問題

客觀地講，檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)分為領(lǐng)導(dǎo)決策機構(gòu)、業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)和綜合管理機構(gòu)三大類，是比較科學(xué)合理的，符合管理學(xué)要求，內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革應(yīng)當(dāng)堅持這種三分法設(shè)置模式。但是具體到每一類內(nèi)設(shè)機構(gòu)內(nèi)部以及三大類內(nèi)設(shè)機構(gòu)之間，幾十年的運行實踐以及機構(gòu)變遷表明也是存在很多問題的，主要問題表現(xiàn)在以下幾個方面。

西南政法大學(xué)學(xué)報孔 璋，程相鵬：檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置改革問題研究其一，內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置行政化。檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)在設(shè)置上的行政化主要體現(xiàn)在業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)名稱上?！度嗣駲z察院組織法》第20條規(guī)定：最高人民檢察院根據(jù)需要，設(shè)立若干檢察廳和其他業(yè)務(wù)機構(gòu)。地方各級人民檢察院可以分別設(shè)立相應(yīng)的檢察處、科和其他業(yè)務(wù)機構(gòu)。在司法運行中，從中央到地方各級人民檢察院設(shè)立的業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)全部采用了廳、處、科、局、室等稱謂，如公訴廳（處、科）、反貪污賄賂局、案件管理辦公室等，這些稱謂與國家行政機關(guān)及其內(nèi)設(shè)機構(gòu)的稱謂沒有什么區(qū)分，純粹是一種行政性的設(shè)置。其內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)主要負(fù)責(zé)人職務(wù)也是廳（處、科、局）長或者主任，對應(yīng)相應(yīng)的行政級別和待遇，與行政機關(guān)首長也沒有什么兩樣。檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)的綜合管理機構(gòu)也是如此。但是我們認(rèn)為，綜合管理機構(gòu)完全可以采取行政化設(shè)置模式，因為綜合管理機構(gòu)本質(zhì)上就是行政機構(gòu)，負(fù)責(zé)檢察機關(guān)行政管理事務(wù)，行政化設(shè)置沒有什么不妥，這也符合檢察人員分類管理要求?？墒菢I(yè)務(wù)辦理機構(gòu)也按照行政化設(shè)置，則抹殺了檢察機關(guān)的司法機關(guān)性質(zhì)，體現(xiàn)不出其應(yīng)有的司法屬性，違背了憲法精神。

其二，內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置不規(guī)范。就全國范圍而言，檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)在設(shè)置上缺乏規(guī)范性，比較混亂。一是設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一。目前檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)特別是業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，有的以刑事訴訟程序階段為設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，如公訴部門、控告申訴部門等；有的以案件管轄性質(zhì)為設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，如反貪污賄賂部門、反瀆職侵權(quán)部門等；還有的以法律監(jiān)督職能為設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，如偵查監(jiān)督部門、監(jiān)所檢察部門等。二是機構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一。有的檢察院將反瀆職侵權(quán)部門與反貪污賄賂部門合一成立職務(wù)犯罪偵查局，而絕大部分檢察院則是將二者分設(shè)；一些檢察院設(shè)置案件管理部門，而一些檢察院不設(shè)置案件管理部門；有一些檢察院設(shè)置未成年人刑事檢察部門，全面負(fù)責(zé)未成年人犯罪的批捕、起訴、監(jiān)督、預(yù)防工作，一些檢察院不設(shè)置，把對未成年人犯罪的刑事檢察職能分散設(shè)置在偵查監(jiān)督部門、公訴部門；有一些檢察院設(shè)置法律政策研究室，一些檢察院將其合并在辦公室；有的檢察院專門設(shè)置刑事訴訟監(jiān)督部門，更多的檢察院則是不設(shè)置刑事訴訟監(jiān)督部門。機構(gòu)設(shè)置的不統(tǒng)一也造成了不同的檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)的數(shù)量不一致，即使是同一級別的檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)的數(shù)量也不一致。三是機構(gòu)級別不統(tǒng)一。作為同一個檢察院的內(nèi)設(shè)機構(gòu)的行政級別也不統(tǒng)一，各地檢察院一般將反貪污賄賂部門、反瀆職侵權(quán)部門、政治部門行政級別高于一般的業(yè)務(wù)部門；有的檢察院反貪污賄賂部門、反瀆職侵權(quán)部門級別不高于一般業(yè)務(wù)部門，但是對主要負(fù)責(zé)人實行行政級別高配；也有的檢察院將反瀆職侵權(quán)部門和其他一般業(yè)務(wù)部門行政級別一致，但是比反貪污賄賂部門低半級。這種將自偵部門高規(guī)格設(shè)置的狀況雖然提升了檢察機關(guān)在我國反腐敗斗爭中的地位和作用，但從檢察機關(guān)法律監(jiān)督憲法定位的角度來看，作為法律監(jiān)督權(quán)派生的偵查權(quán)的行使機構(gòu)，其規(guī)格和級別高于其他法律監(jiān)督機構(gòu)是缺乏科學(xué)性和合理性的。[3]

其三，內(nèi)設(shè)機構(gòu)名稱不統(tǒng)一。一是不同檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)的名稱不統(tǒng)一。對于同一職能基本相同的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，從理論上分析，作為檢察機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)應(yīng)該是同一個機構(gòu)名稱。但是實踐中卻是在不同的檢察院有不同的名稱，如對反瀆職侵權(quán)部門，有的檢察院稱為反瀆職侵權(quán)局，有的檢察院則稱瀆職侵權(quán)檢察局；對于檢察教育宣傳部門，有的檢察院稱為宣傳處，有的稱為宣傳教育處，有的稱為組織宣傳處等。二是同一檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)的名稱不統(tǒng)一。如以地市級檢察院為例，有的稱為某某處，有的稱為某某局，有的稱為某某室，有的稱為某某支隊，有的稱為某某部；有的含有檢察二字，如監(jiān)所檢察部門、民事行政檢察部門等，有的則不含，如偵查監(jiān)督部門、公訴部門等。其他級別的檢察院也是如此。

其四，內(nèi)設(shè)機構(gòu)結(jié)構(gòu)不合理。一是內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)和綜合管理機構(gòu)之間的結(jié)構(gòu)不合理。綜合管理機構(gòu)設(shè)置過多，在整個內(nèi)設(shè)機構(gòu)中所占比例過大。以最高人民檢察院為例，除領(lǐng)導(dǎo)決策機構(gòu)外，內(nèi)設(shè)機構(gòu)21個，其中綜合管理機構(gòu)8個，占比38%。省、市、縣三級檢察院也大致占比30%-40%之間。如此設(shè)置，大量的檢察人員配置到了綜合管理部門，嚴(yán)重影響了檢察業(yè)務(wù)開展，導(dǎo)致案多人少的矛盾遲遲不能有效解決。二是內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)之間的結(jié)構(gòu)不合理?！睹袷略V訟法》、《行政訴訟法》與《刑事訴訟法》并列我國三大訴訟法，三大訴訟法均規(guī)定人民檢察院依法對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟進行法律監(jiān)督。在檢察機關(guān)內(nèi)部也都設(shè)置了業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)負(fù)責(zé)法律監(jiān)督職責(zé)，但是在內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)之間，監(jiān)督三大訴訟法的內(nèi)設(shè)機構(gòu)結(jié)構(gòu)卻嚴(yán)重失衡，對刑事訴訟監(jiān)督的內(nèi)設(shè)機構(gòu)明顯占比過大，對民事訴訟、行政訴訟監(jiān)督的內(nèi)設(shè)機構(gòu)基本上設(shè)置1個部門——民事行政檢察部門，其余業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)基本上都與刑事訴訟有關(guān)。如此設(shè)置，極不利于民事行政檢察業(yè)務(wù)發(fā)展。三是內(nèi)設(shè)機構(gòu)級別不一，結(jié)構(gòu)失調(diào)。反貪污賄賂部門甚至包括反瀆職侵權(quán)部門高于其他業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)半級的設(shè)置格局的長期存在，影響了內(nèi)設(shè)機構(gòu)的“生態(tài)平衡”，不利于檢察機關(guān)法律監(jiān)督機構(gòu)之間的平等協(xié)作和相互制約，甚至影響了檢察人員工作積極性的發(fā)揮。

其五，內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量與人員編制不協(xié)調(diào)。目前，從全國各地情況看，檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的數(shù)量除了個別地區(qū)實行大部制改革以外基本差別不大，但是各地各級檢察機關(guān)的人員編制并不完全一致，在檢察人員編制數(shù)量比較少的檢察院特別是基層檢察院，出現(xiàn)了大量的“一人科室”、“二人科室”現(xiàn)象，例如，同一級別的基層檢察院，有的檢察編制100余人，有的50余人，但是內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量基本相等，50余人編制的小院設(shè)置10多個內(nèi)設(shè)機構(gòu)，除院領(lǐng)導(dǎo)外，很多內(nèi)設(shè)機構(gòu)都是“一人科室”、“二人科室”，這些“一人科室”、“二人科室”乃至“三人科室”開展工作的難度可想而知，甚至達不到執(zhí)法的最基本要求：調(diào)查取證、詢問訊問等檢察業(yè)務(wù)工作均需要2名以上檢察人員才能一起執(zhí)法，嚴(yán)重制約了檢察工作發(fā)展。之所以造成這種現(xiàn)象，原因之一就是內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量與人員編制規(guī)模之間缺乏科學(xué)的測算，也沒有一定的科學(xué)的測算標(biāo)準(zhǔn)，內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置過多，但人員編制規(guī)模并沒有相應(yīng)增加，二者之間發(fā)展就顯得不協(xié)調(diào)。

另外，也存在著不同層級檢察機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)的功能定位體現(xiàn)不明顯、內(nèi)設(shè)領(lǐng)導(dǎo)決策機構(gòu)特別是檢察委員會決策機制不完善等問題。

二、關(guān)于當(dāng)下檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的幾種學(xué)術(shù)觀點評析關(guān)于檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置改革，近十多年來，學(xué)術(shù)界有很多種改革觀點，其中比較有代表性的觀點主要有以下幾種：

第一種觀點主張：各級檢察院的業(yè)務(wù)機構(gòu)統(tǒng)一稱為“廳”，內(nèi)部綜合管理機構(gòu)的名稱統(tǒng)一改為“局”、“部”和“室”，縣一級檢察院業(yè)務(wù)機構(gòu)設(shè)置分為三個類型：第一種類型為簡化型業(yè)務(wù)機構(gòu)，如同國外檢察長加檢察官模式，業(yè)務(wù)機構(gòu)僅設(shè)若干檢察官并配置若干名助理，這種模式可適用于西部偏遠、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的檢察院；第二種類型為普通型業(yè)務(wù)機構(gòu)，按檢察職能設(shè)公訴廳、訴訟監(jiān)督廳和職務(wù)犯罪偵查廳等業(yè)務(wù)機構(gòu)，也可考慮按照案件性質(zhì)，分別設(shè)置刑事檢察廳、民事行政檢察廳和職務(wù)犯罪偵查廳，這種模式可適用于大部分檢察院；第三種類型為復(fù)雜性業(yè)務(wù)機構(gòu)，可以按照省一級檢察院的業(yè)務(wù)機構(gòu)設(shè)立相應(yīng)的業(yè)務(wù)機構(gòu)，這種類型主要適用于少數(shù)經(jīng)濟特別發(fā)達地區(qū)、案件數(shù)量特別多的地區(qū)的檢察院[4]。

第二種觀點認(rèn)為：具體設(shè)置上，堅持三分法設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)，不同層級的檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)在數(shù)量和模式上分別設(shè)置，最高人民檢察院基本不變，地縣兩級檢察機關(guān)按照“三局兩部”或者“三局兩部一辦”模式設(shè)置，即刑事檢察局、職務(wù)犯罪偵查局、訴訟監(jiān)督局、政治部、檢察事務(wù)部、檢察長辦公室，并對內(nèi)設(shè)機構(gòu)的二級機構(gòu)進行規(guī)范，建立辦案組合；重點規(guī)范刑事檢察業(yè)務(wù)機構(gòu)設(shè)置，偵查部門在最高人民檢察院層面分設(shè)，在省市縣三級檢察院合設(shè)，原則上將預(yù)防部門并入偵查部門，在最高人民檢察院、省級檢察院單獨設(shè)置刑事審判監(jiān)督職能部門，將審查逮捕部門并入訴訟監(jiān)督職能部門；民行檢察機構(gòu)實行三級設(shè)置，地市級檢察院可以設(shè)在訴訟監(jiān)督部門，基層檢察院可以在訴訟監(jiān)督部門指定專人負(fù)責(zé)接受公民、組織對民事行政裁判提出的申訴移送市級檢察院；法律政策研究室原則上實行三級設(shè)置，基層檢察院并入檢察長辦公室[6]38-41。

第三種觀點主張：把檢察機關(guān)業(yè)務(wù)機構(gòu)設(shè)置為反貪局、公訴局、訴訟監(jiān)督局三個。其中反貪局包括現(xiàn)行的反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)、職務(wù)犯罪預(yù)防、控告（舉報）等4個部門的職能。公訴局包括現(xiàn)行的偵查監(jiān)督、公訴兩個機構(gòu)的審查逮捕、審查起訴職能以及民事行政部門的民事公訴和行政公訴。訴訟監(jiān)督局是將現(xiàn)行的監(jiān)所檢察、民事行政檢察和刑事申訴檢察三個機構(gòu)予以整合。

第四種觀點主張：建議自偵部門、民行檢察、監(jiān)所檢察在基層檢察院可以不設(shè)或者采取集中管轄模式，若不設(shè)，原有的配置可上提到地市級檢察院，審查批捕與審查起訴合一，依案件類型或犯罪主體類型分設(shè)多個專業(yè)化的辦案機構(gòu)，實行捕訴合一，綜合性部門可進一步合并[5]。

第五種觀點認(rèn)為：內(nèi)部機構(gòu)改革的總體思路應(yīng)當(dāng)是進一步加強檢察委員會的機構(gòu)建設(shè)，有效精簡綜合管理機構(gòu)，重點加強和完善業(yè)務(wù)機構(gòu)的建設(shè)。重點是對業(yè)務(wù)機構(gòu)整合，將反貪污賄賂部門、瀆職侵權(quán)檢察部門、職務(wù)犯罪預(yù)防部門整合成立職務(wù)犯罪偵查局；將刑事審判監(jiān)督職能和偵查監(jiān)督職能從刑事公訴部門剝離，使刑事公訴部門專門承擔(dān)對刑事犯罪的公訴；將審查逮捕職能從偵查監(jiān)督部門剝離，成立單獨的審查逮捕部門，專司審查逮捕職能；成立刑事訴訟監(jiān)督部門，并將其按職能劃分為三個部門，稱作刑事訴訟監(jiān)督一廳（處、科）、二廳（處、科）、三廳（處、科）其中三廳（處、科）由監(jiān)所檢察部門變更而成，也可分別稱作刑事偵查監(jiān)督部門、刑事審判監(jiān)督部門、刑罰執(zhí)行監(jiān)督部門；將現(xiàn)行的民事行政檢察部門一分為二，成立民事審判監(jiān)督廳（處、科）、行政檢察廳（處、科）；保留現(xiàn)行的法律政策研究室，擴充職能，將立法建議權(quán)、法律解釋權(quán)、法律文件的提請審查權(quán)以及檢察委員會管理職能一并交由其行使；將刑事申訴與控告檢察部門合并為控告申訴檢察部門，剝離其對不服法院生效裁判的刑事申訴案件的審查職能（因為該項職能已整合到刑事訴訟監(jiān)督部門）[6]。

第六種觀點主張：統(tǒng)一內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)名稱為某某檢察廳（處、科），如偵查監(jiān)督廳改為偵查檢察廳。調(diào)整機構(gòu)，撤銷職務(wù)犯罪預(yù)防部門，分解刑事公訴檢察部門分別承擔(dān)不同類型案件的公訴職能和刑事審判監(jiān)督職能；分解民事行政檢察部門，成立民事檢察廳（處、科）和行政檢察廳（處、科）；合并刑事申訴檢察部門和控告檢察部門，成立控告申訴檢察部門；設(shè)立案件管理部門；規(guī)范派出機構(gòu)，明確哪些檢察院可以根據(jù)審批程序派出檢察院或檢察室。分級設(shè)置，刑事公訴檢察部門，最高人民檢察院和省級檢察院可以設(shè)置一至四個刑事公訴檢察廳（處），市級檢察院可以設(shè)置二個，縣級檢察院可設(shè)置一至二個；民事行政檢察部門，最高檢察院和省級檢察院應(yīng)設(shè)置民事檢察廳（處）、行政檢察廳（處），市級檢察院可以分設(shè)也可以合并，縣級檢察院一般應(yīng)合并設(shè)置；法律政策研究部門，最高人民檢察院、省級檢察院、市級檢察院應(yīng)當(dāng)設(shè)置，縣級檢察院一般設(shè)置，也可以不設(shè)置，相關(guān)工作放在辦公室。內(nèi)設(shè)非業(yè)務(wù)機構(gòu)，最高人民檢察院和省級檢察院可以保留現(xiàn)有的綜合管理部門，市縣級檢察院整合，將紀(jì)檢監(jiān)察部門與政治部門合并，財務(wù)部門、后勤裝備部門與辦公室合并[7]。

上述六種改革方案都有其合理性，但是也有其弊端。第一種與第二種、第三種觀點的核心觀點都是主張采取內(nèi)設(shè)機構(gòu)實行大部制設(shè)置模式的改革，而且內(nèi)設(shè)機構(gòu)基本一致，業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)基本上是公訴、職務(wù)犯罪偵查和訴訟監(jiān)督三大部門，稱謂上略有差異，稱“廳”或者“局”，這種改革方案參考了國家行政機關(guān)的大部制模式的改革，雖然大大減少了內(nèi)設(shè)機構(gòu)數(shù)量，實現(xiàn)了精簡、統(tǒng)一，但是我們認(rèn)為抹殺了檢察機關(guān)作為司法機關(guān)、法律監(jiān)督機關(guān)的特色，雖然去行政化是理論界與實務(wù)界關(guān)于檢察改革的理論共識，但是在實際具體的改革措施上往往又不由自主地陷入行政化的窠臼，按照行政化的軌跡設(shè)計改革方案，如參考大部制模式以及內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)名稱等，行政化似乎成為擺脫不了的魔咒。第四種改革方案主張綜合管理部門進一步合并是可取的，但是主張捕訴合一，則“損害了公訴對批捕的監(jiān)督和制約，不符合訴訟規(guī)律的內(nèi)在要求，可能導(dǎo)致權(quán)力濫用而侵犯公民人身權(quán)利的嚴(yán)重后果” [7]52；基層檢察院一般不設(shè)自偵、監(jiān)所檢察、民行檢察部門，那么這些機構(gòu)承擔(dān)的職能，基層檢察院就不能再行使了，這不符合憲法法律的規(guī)定，基層檢察院作為國家設(shè)置的四級檢察機關(guān)最基礎(chǔ)的一環(huán)，除了法律明確規(guī)定應(yīng)當(dāng)由上級檢察院行使的權(quán)力外，憲法法律賦予檢察機關(guān)的權(quán)力，基層檢察院都有權(quán)力行使。再者，基層檢察院作為執(zhí)法一線，行使自偵、監(jiān)所檢察、民行檢察權(quán)力可以節(jié)省司法成本。所以該種觀點并不可取。第五種觀點實際上是主張強化檢察業(yè)務(wù)機構(gòu)，我們深表贊同，而且改革總體思路值得肯定，但是對于建立純粹的審查逮捕、審查起訴部門，單獨設(shè)置刑事訴訟監(jiān)督部門觀點認(rèn)為值得商榷。這種觀點是“在邏輯上預(yù)設(shè)了檢察機關(guān)是視控訴為唯一立場，且高高在上并擁有可以左右裁判權(quán)的監(jiān)督者，然后通過純粹的理論推理提出上述設(shè)置主張”[7]57。檢察機關(guān)“在履行訴訟監(jiān)督職能過程中，不宜將職能等同于部門，在訴訟部門之外設(shè)立單一的訴訟監(jiān)督部門，而要在維持現(xiàn)有部門格局的基礎(chǔ)上，通過正面的激勵措施和管理上的優(yōu)化提升監(jiān)督效果”[13]20。如果將刑事訴訟監(jiān)督職能單設(shè)一個部門，集中行使刑事訴訟監(jiān)督權(quán)力，那么刑事訴訟監(jiān)督部門以何種形式介入立案偵查活動和審判活動就值得考慮，而且一旦脫離審查逮捕、審查起訴和出庭公訴的訴訟過程，立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督效果和力度就會大打折扣，甚至名存實亡。換言之，訴訟監(jiān)督與訴訟活動是“皮之不存，毛將焉附”的關(guān)系。訴訟監(jiān)督一定要嵌入訴訟活動中才能發(fā)揮應(yīng)有作用。而將二者簡單分離，客觀上或者事實上也會造成訴訟監(jiān)督與訴訟活動兩張皮的現(xiàn)象。第六種觀點總體上比較科學(xué)合理，分級設(shè)置是可取的，但是機構(gòu)調(diào)整后數(shù)量偏多，特別是刑事公訴機構(gòu)分解過多，不符合精簡原則；機構(gòu)名稱均含有“檢察”二字雖然不錯，但是有點機械，搞形式主義，例如偵查監(jiān)督部門稱為偵查檢察部門，公訴部門稱為刑事公訴檢察部門，是否有點不倫不類，而且廳、處、科的叫法依然是行政式稱謂；機構(gòu)設(shè)置與目前現(xiàn)狀基本吻合，而且機構(gòu)設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、機構(gòu)級別不統(tǒng)一也沒有改變。

三、檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革方案之確定如何科學(xué)合理的改革檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置，我們認(rèn)為，在確定改革方案之前應(yīng)當(dāng)考慮改革設(shè)置需要注意的一些問題，例如，設(shè)置前提、設(shè)置原則等。

（一）設(shè)置前提

如何改革完善檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置，首要問題是解決對檢察權(quán)進行科學(xué)分解的問題?！皺z察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置的基礎(chǔ)和根據(jù)是法律賦予檢察機關(guān)的職權(quán)在檢察機關(guān)內(nèi)部如何進行二次分配。因此要科學(xué)合理地設(shè)置檢察機關(guān)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，其前提是對檢察權(quán)進行科學(xué)的分解?！盵8]關(guān)于檢察權(quán)配置，近些年來，法學(xué)理論界探討的比較多，部分課題組成員也曾經(jīng)撰文探討[9]。我們認(rèn)為，當(dāng)下內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置改革的基礎(chǔ)和根據(jù)應(yīng)該是依據(jù)現(xiàn)行法律賦予檢察機關(guān)的職權(quán)，即是檢察權(quán)的實然狀態(tài)，而非是檢察權(quán)的應(yīng)然狀態(tài)，因為檢察權(quán)的應(yīng)然狀態(tài)究竟包括哪些職權(quán)，學(xué)術(shù)界并未完全達成共識，形成一致觀點，我們無法依據(jù)現(xiàn)實并不存在的職權(quán)設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)，但是改革設(shè)置時可以保持一定的前瞻性，預(yù)留一小部分空間，以保持改革后內(nèi)設(shè)機構(gòu)的穩(wěn)定性。

關(guān)于檢察權(quán)的分解與配置，法學(xué)理論界存在不同觀點。有的學(xué)者將檢察權(quán)分為偵查方面的檢察權(quán)、公訴方面的檢察權(quán)和訴訟活動監(jiān)督方面的檢察權(quán)三大類[10]。有的學(xué)者將檢察權(quán)分為四大類，即調(diào)查權(quán)、追訴權(quán)、建議權(quán)、法律話語權(quán)[11]。有的學(xué)者將檢察權(quán)分為五大類職權(quán)：檢察偵查權(quán)、批準(zhǔn)和決定逮捕權(quán)、公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)、其他職權(quán)（包括司法解釋權(quán)、檢察建議權(quán)、參與社會治安綜合治理和預(yù)防職務(wù)犯罪的職責(zé)）[12]；或者分為公訴權(quán)、偵查權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)、執(zhí)行監(jiān)督權(quán)[13]。有的學(xué)者將檢察權(quán)分解為六大類，職務(wù)犯罪偵查權(quán)、批準(zhǔn)和決定逮捕權(quán)、刑事公訴權(quán)、對刑事訴訟的法律監(jiān)督權(quán)、對民事審判和行政訴訟活動的法律監(jiān)督權(quán)、其他職權(quán)[14]。有的學(xué)者甚至將檢察權(quán)分解為七大類：職務(wù)犯罪偵查權(quán)、審查逮捕權(quán)、刑事公訴權(quán)、刑事訴訟監(jiān)督權(quán)、民事審判監(jiān)督權(quán)、行政公訴與行政訴訟監(jiān)督權(quán)、法律話語權(quán)。另外鄧思清研究員根據(jù)目前我國法律的規(guī)定，對檢察權(quán)進行四級逐級分解與配置，第一級分解為檢察領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、檢察業(yè)務(wù)職權(quán)、檢察非業(yè)務(wù)職權(quán)；第二級分別分解為檢察行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、檢察業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、檢察人事領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，檢察偵查權(quán)、批準(zhǔn)和決定逮捕權(quán)、刑事公訴權(quán)、訴訟監(jiān)督權(quán)、其他職權(quán)，檢察人事管理權(quán)、檢察財務(wù)管理權(quán)、檢察裝備管理權(quán)、檢察綜合管理權(quán)；第三級把業(yè)務(wù)職權(quán)進一步分解為貪污賄賂案件偵查權(quán)、瀆職侵權(quán)案件偵查權(quán)、普通案件補充偵查權(quán)，批準(zhǔn)逮捕權(quán)、決定逮捕權(quán)，起訴權(quán)、不起訴權(quán)，刑事訴訟監(jiān)督權(quán)、民事審判監(jiān)督權(quán)、行政訴訟監(jiān)督權(quán)，司法解釋權(quán)、行政執(zhí)法監(jiān)督權(quán)、立法建議權(quán)、法規(guī)提請審查權(quán)；第四級由于沒有據(jù)此設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)，所以不贅述；并且認(rèn)為應(yīng)當(dāng)依據(jù)第二級、第三級分解權(quán)力設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)[7]55。

我們認(rèn)為，上述觀點均有其合理性，但是相比較而言，鄧思清研究員的四級分解更為科學(xué)、合理，因為這種方式既有法律依據(jù)，也符合檢察權(quán)的程序性權(quán)力特征[15]。但是，對檢察權(quán)進行科學(xué)分解，似乎沒有必要對檢察領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和檢察非業(yè)務(wù)職權(quán)進行分解，因為這些所謂的權(quán)力并不能稱之為檢察權(quán)，有些法律也并沒有明確規(guī)定。檢察權(quán)是一種與審判權(quán)相對應(yīng)的法律權(quán)力。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和非業(yè)務(wù)職權(quán)是無論審判機關(guān)還是行政機關(guān)都應(yīng)當(dāng)具有的天然性權(quán)力，是一種附隨性權(quán)力。在對檢察權(quán)分解時沒有必要對此予以分解，但設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)時應(yīng)當(dāng)全面統(tǒng)籌安排。根據(jù)現(xiàn)行法律，檢察權(quán)主要是一種程序性法律權(quán)力，主要規(guī)定在三大訴訟法中，檢察機關(guān)依法對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟予以法律監(jiān)督，相應(yīng)檢察權(quán)一般應(yīng)當(dāng)分解為刑事檢察權(quán)、民事檢察權(quán)、行政檢察權(quán)，還有法律或者法律性文件賦予的司法解釋權(quán)、立法建議權(quán)、法規(guī)提請審查權(quán)等法律話語權(quán)力。鑒于我國法治發(fā)展的現(xiàn)實，對于檢察機關(guān)民事檢察權(quán)和行政檢察權(quán)，《民事訴訟法》和《行政訴訟法》規(guī)定得并不夠具體，民事檢察權(quán)基本可以分解為民事檢察建議權(quán)、民事抗訴權(quán)、其他民事訴訟監(jiān)督權(quán)，但均是民事訴訟監(jiān)督權(quán)，行政檢察權(quán)也是類似，都是行政訴訟監(jiān)督權(quán)；毋庸諱言，檢察機關(guān)的權(quán)力主要集中在《刑事訴訟法》中，所以有必要對刑事檢察權(quán)作進一步分解以作為設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)的重要參考。刑事檢察權(quán)可以分解為職務(wù)犯罪檢察權(quán)、批準(zhǔn)和決定逮捕權(quán)、刑事公訴權(quán)、刑事訴訟監(jiān)督權(quán)，其中刑事訴訟監(jiān)督權(quán)按照訴訟階段可以再次分解為立案監(jiān)督權(quán)、偵查監(jiān)督權(quán)、審判監(jiān)督權(quán)、刑事執(zhí)行監(jiān)督權(quán)以及刑事申訴檢察權(quán)。

（二）設(shè)置原則

內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)遵循一定的原則，關(guān)于檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置原則，理論界有著不同的認(rèn)識。有的論者將其歸納為三項原則：保障依法獨立行使檢察權(quán)原則，精簡、統(tǒng)一、效能原則，優(yōu)化隊伍結(jié)構(gòu)、提高人員素質(zhì)原則[5]20；或者保證檢察權(quán)全面公正高效行使原則、優(yōu)化檢察權(quán)內(nèi)部配置原則、統(tǒng)一分級設(shè)置原則[7]51-53。有的歸納為四項原則：全面履行法律監(jiān)督職能原則、保障檢察官相對獨立行使檢察權(quán)原則、依檢察院層級區(qū)別設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)原則和精簡、高效原則，優(yōu)化檢察人員結(jié)構(gòu)原則[1]38-41。有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)有五項原則：系統(tǒng)性原則、統(tǒng)一性原則、發(fā)展性原則、高效性原則和法治性原則[16]。有的學(xué)者認(rèn)為有六項原則：全面履行法律監(jiān)督職能原則、檢察一體化原則、檢察官相對獨立原則、內(nèi)部制約原則、地縣兩級檢察院內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置因地制宜原則和加強業(yè)務(wù)部門、精簡非業(yè)務(wù)機構(gòu)原則[4]43。

我們認(rèn)為，無論是三項、四項原則，還是五項、六項原則，都有其一定的合理性，可取之處，但是也存在一定的問題。例如保障依法獨立行使檢察權(quán)原則，似乎不應(yīng)當(dāng)是內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置的原則，內(nèi)設(shè)機構(gòu)是檢察權(quán)行使的組織載體，對外行使檢察權(quán)均是以檢察院名義行使，而非以內(nèi)設(shè)機構(gòu)對外。內(nèi)設(shè)機構(gòu)的設(shè)置狀況如何又怎能保障檢察權(quán)依法獨立行使，保障檢察權(quán)依法獨立行使應(yīng)當(dāng)是檢察體制在司法體制乃至中政治體制中如何改革配置要解決的問題。檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置改革的原則應(yīng)當(dāng)從內(nèi)設(shè)機構(gòu)作為檢察職權(quán)運行載體的視角出發(fā)確定，我們原則上贊成謝鵬程研究員的六項原則主張，但是認(rèn)為內(nèi)部制約原則應(yīng)改為分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約原則，取消檢察一體化原則和地縣兩級檢察院內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置因地制宜原則，增加二項統(tǒng)一分級分類設(shè)置原則和訴訟規(guī)律原則。即應(yīng)當(dāng)堅持六項原則：第一，全面履行法律監(jiān)督職能原則。該項原則很容易理解。內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置首先要確保憲法法律賦予檢察機關(guān)的各項檢察職權(quán)或者說法律監(jiān)督職能在檢察機關(guān)內(nèi)部都應(yīng)當(dāng)有專門的機構(gòu)去承擔(dān)。第二，加強業(yè)務(wù)機構(gòu)、精簡非業(yè)務(wù)機構(gòu)原則。檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督機關(guān)，內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)突出強化檢察業(yè)務(wù)，對于領(lǐng)導(dǎo)決策機構(gòu)和綜合管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)遏制其擴張，這也是強干弱枝原則，確保檢察職權(quán)高效行使，檢察人員結(jié)構(gòu)合理。第三，分工負(fù)責(zé)、相互配合、相互制約原則。該項原則是憲法法律界定公安機關(guān)、檢察機關(guān)和審判機關(guān)三者關(guān)系的基本原則。我們認(rèn)為，同樣適用于檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)之間的關(guān)系。首先，各內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)之間應(yīng)當(dāng)分工明確，職責(zé)權(quán)限界定清晰，不能相互交叉，不同的檢察職權(quán)由不同的內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)行使，各負(fù)其責(zé)，杜絕推諉扯皮。其次，各內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)之間的職責(zé)權(quán)限應(yīng)當(dāng)相互銜接，相互配合，共同完成檢察權(quán)的整體行使。最后，各內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)之間更要互相監(jiān)督和制約，這是權(quán)力制約理論在檢察機關(guān)內(nèi)部的必然要求，也是刑事訴訟規(guī)律的反映。第四，檢察官相對獨立原則。內(nèi)設(shè)機構(gòu)是檢察官的組合體，特別是業(yè)務(wù)機構(gòu)。根據(jù)檢察人員分類管理的要求，檢察官的辦案主體地位越來越突出，檢察官的專業(yè)化、職業(yè)化建設(shè)成為檢察改革的共識，在檢察一體化下應(yīng)當(dāng)捍衛(wèi)檢察官的相對獨立。設(shè)置內(nèi)設(shè)機構(gòu)必須考慮如何保證檢察官相對獨立，發(fā)展方向應(yīng)當(dāng)是內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)機構(gòu)逐漸傾向于機構(gòu)事務(wù)性管理工作。第五，統(tǒng)一分級分類設(shè)置原則。所謂“統(tǒng)一”就是要求檢察機關(guān)在內(nèi)部機構(gòu)的設(shè)置上，堅持統(tǒng)一的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一的機構(gòu)名稱、統(tǒng)一的機構(gòu)級別和統(tǒng)一的設(shè)置模式?！胺旨壴O(shè)置”就是區(qū)分不同級別的檢察院，根據(jù)其職責(zé)、管轄區(qū)域和工作量的大小，分別設(shè)置數(shù)量不同的內(nèi)設(shè)機構(gòu)[7]53。 “分類設(shè)置”是指我國地域廣大，各地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展極不平衡，人口密度分布差別巨大，大致形成了東部、中部和西部三大類地區(qū)，在對基層檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置改革時應(yīng)當(dāng)充分考慮因地制宜，分類設(shè)置。第六，訴訟規(guī)律原則。我國法律賦予檢察機關(guān)的各項職權(quán)基本上是訴訟職權(quán)，檢察機關(guān)是各種訴訟活動的主體，其依法對刑事訴訟、民事訴訟和行政訴訟進行法律監(jiān)督，其內(nèi)設(shè)機構(gòu)特別是業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)的設(shè)置改革必須要遵循訴訟規(guī)律原則。如果不遵循訴訟規(guī)律原則，任意改革設(shè)置業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)，合并或者分立，可能會因為違反訴訟規(guī)律而導(dǎo)致適得其反，損害檢察機關(guān)的憲法定位。

國外檢察機關(guān)也是隨著國家的不同，設(shè)置的內(nèi)設(shè)機構(gòu)也不同，設(shè)置模式不一。根據(jù)各國檢察機關(guān)設(shè)置內(nèi)部組織機構(gòu)所冀求達到的功能不同，設(shè)置模式大致可以分為三種類型：以追求案件事實真相為目的的機構(gòu)設(shè)置模式、以實現(xiàn)訴訟功能為目的的機構(gòu)設(shè)置模式和混合式設(shè)置模式[17]。總體上來看，國外檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置模式有兩個特點：一是內(nèi)設(shè)機構(gòu)基本上分為兩類，即業(yè)務(wù)機構(gòu)和非業(yè)務(wù)機構(gòu)，有的（如俄羅斯）還有領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)一類；二是檢察機關(guān)的職能、檢察權(quán)的性質(zhì)和特點決定內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置類型[1]37。

我們認(rèn)為，確定檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置改革方案應(yīng)當(dāng)合理吸收上述幾種代表性改革方案的科學(xué)合理之處，借鑒域外法治經(jīng)驗，遵循內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置原則，根據(jù)檢察權(quán)在檢察機關(guān)內(nèi)部的科學(xué)分解，予以通盤考慮。本文確定改革方案總體思路是：按照內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置三分模式改革，對于領(lǐng)導(dǎo)決策機構(gòu)，重點是完善檢察委員會人員組成、議決程序和辦事機構(gòu)，形成科學(xué)的決策機制[18-19]；對于綜合管理機構(gòu)，建議參考國家行政機關(guān)大部制改革模式，充分體現(xiàn)精簡原則，大幅壓縮機構(gòu)數(shù)量；對于業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)，根據(jù)檢察權(quán)分解，科學(xué)界定部門權(quán)限，根據(jù)訴訟規(guī)律適度整合職能，精簡機構(gòu)。

四、檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置改革具體設(shè)計檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)按照領(lǐng)導(dǎo)決策機構(gòu)、業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)和綜合管理機構(gòu)三分模式設(shè)置，具體改革方案也按照三分模式逐一設(shè)計。

（一）領(lǐng)導(dǎo)決策機構(gòu)設(shè)置改革設(shè)計

領(lǐng)導(dǎo)決策機構(gòu)包括檢察長和檢察委員會，檢察院實行檢察長負(fù)責(zé)制和檢察委員會集體決策制度。關(guān)于檢察長和檢察委員會的名稱沒有什么不妥，無須改變，中央、省市縣四級檢察機關(guān)統(tǒng)一設(shè)置。當(dāng)下最重要的是改革完善檢察委員會決策機制。具體可從以下幾個方面完善。

一是科學(xué)選任委員。目前流行的檢察委員會一般是由檢察長、副檢察長、其他院領(lǐng)導(dǎo)、檢察委員會專職委員、部分部門主要負(fù)責(zé)人等人員組成，屬于行政化的組成方式，并不符合司法機關(guān)的專業(yè)化職業(yè)化要求。而且部分部門主要負(fù)責(zé)人主要是業(yè)務(wù)部門的，也包括個別的綜合管理部門的主要負(fù)責(zé)人，如監(jiān)察室主任等。建議明確委員組成為檢察長、副檢察長、檢察委員會專職委員、部分業(yè)務(wù)機構(gòu)主要負(fù)責(zé)人、部分資深檢察官。其中檢察長、副檢察長、檢察委員會專職委員是當(dāng)然的檢察委員會委員，業(yè)務(wù)機構(gòu)主要負(fù)責(zé)人和資深檢察官具體應(yīng)當(dāng)是由哪些人組成？我們認(rèn)為無論是主要負(fù)責(zé)人還是資深檢察官，一般應(yīng)為大家公認(rèn)的檢察業(yè)務(wù)專家，選任程序可由全體干警直接投票表決或者提出候選人由全體干警表決。因為檢察委員會是檢察業(yè)務(wù)最高決策機構(gòu)，實行的是民主集中制決策原則，必須集思廣益，尤其是應(yīng)當(dāng)充分聽取檢察業(yè)務(wù)專家關(guān)于檢察業(yè)務(wù)特別是重大案件的意見，充分實現(xiàn)民主，體現(xiàn)尊重知識、尊重人才，有利于檢察官專業(yè)化職業(yè)化建設(shè)。人數(shù)應(yīng)當(dāng)占整個委員人數(shù)的四分之一以上，形成合理的委員結(jié)構(gòu)。

二是健全決策程序。檢察委員會實行的民主集中制也是一種司法議決形式，相當(dāng)于合議庭合議案件，各委員發(fā)表觀點，按照多數(shù)意見形成決議。為避免居于領(lǐng)導(dǎo)地位的委員意見干擾資深檢察官作出客觀獨立的判斷，發(fā)表意見順序建議應(yīng)為：資深檢察官、業(yè)務(wù)機構(gòu)主要負(fù)責(zé)人、檢察委員會專職委員、副檢察長、檢察長。如檢察長在重大問題上不同意多數(shù)人的決定，改變原來的可以報請本級人大常委會決定，建議改為可以報請上一級檢察院決定。由于檢察委員會負(fù)責(zé)討論決定重大案件和其他重大問題，這些事項具有專業(yè)性，并不適合請示權(quán)力機關(guān)決定，請示上一級檢察院可能更為合理。

三是加強辦事機構(gòu)建設(shè)。關(guān)于加強辦事機構(gòu)建設(shè)，有論者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)單獨設(shè)置檢察委員會辦事機構(gòu)，作為一個實體性的內(nèi)設(shè)機構(gòu)存在[20]。我們認(rèn)為，雖然專設(shè)辦事機構(gòu)，突出了檢察委員會的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)地位，但是無形之中又增加了內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置，檢察委員會并不是每天都在運作，只是在符合條件和程序時才召開，沒有必要單設(shè)一個機構(gòu)專門負(fù)責(zé)這項工作，多年來的運行存在的問題并不是有沒有專門機構(gòu)，主要是決策機制問題。所以本文建議不單設(shè)辦事機構(gòu)，可以將辦事機構(gòu)統(tǒng)一設(shè)在法律政策研究室或者案件管理辦公室，不管哪一個機構(gòu)但是一定全國上下四級檢察機關(guān)一致。改變目前辦事機構(gòu)設(shè)置不規(guī)范的局面，目前有的專設(shè)，有的掛靠在法律政策研究室，有的掛靠在案件管理辦公室，有的在辦公室，有的在監(jiān)察室，等等，極不規(guī)范。

（二）業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)設(shè)置改革設(shè)計

第一，統(tǒng)一設(shè)置。首先，統(tǒng)一業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)名稱。關(guān)于業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)名稱，當(dāng)下的改革建議中可以說觀點紛呈，廳、署、局、部、庭、司、室等，不一而足，但是均未達成共識。最高人民檢察院關(guān)于《人民檢察院組織法》修改的歷次草擬稿主要提出了四個方案：方案一，最高人民檢察院根據(jù)需要，設(shè)立若干檢察廳、局和其他業(yè)務(wù)機構(gòu)，省級檢察院設(shè)立相應(yīng)的檢察局和其他業(yè)務(wù)機構(gòu)，省轄市級檢察院設(shè)立相應(yīng)的檢察處、局和其他業(yè)務(wù)機構(gòu)，縣級檢察院設(shè)立相應(yīng)的檢察科、局和其他業(yè)務(wù)機構(gòu)。方案二，檢察院根據(jù)需要，在內(nèi)部設(shè)立若干檢察業(yè)務(wù)部門和其他業(yè)務(wù)機構(gòu)。各級檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)主任檢察官一人，副主任檢察官若干人。方案三，檢察院根據(jù)需要，在內(nèi)部設(shè)立若干檢察業(yè)務(wù)局和其他工作機構(gòu)。內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)局長一人，副局長若干人，局長負(fù)責(zé)召集、主持檢察官會議和處理相關(guān)行政事務(wù)，副局長協(xié)助局長工作。方案四，從最高人民檢察院到基層檢察院，分別使用廳、局、處、科的稱謂[21]。這四個方案中，其中一、二、四方案完全是一種行政化的名稱，和現(xiàn)在流行的設(shè)置方式并無多大不同，方案三回避了機構(gòu)名稱。我們認(rèn)為，內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)名稱應(yīng)當(dāng)全國上下四級檢察機關(guān)統(tǒng)一，應(yīng)當(dāng)充分體現(xiàn)檢察機關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)、特征以及承擔(dān)的職能。建議從中央到地方四級檢察機關(guān)業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)名稱統(tǒng)一為“某某檢察署”，名稱中既要含有“檢察”二字體現(xiàn)國家法律監(jiān)督機關(guān)性質(zhì)和本質(zhì)特征，又要使用“署”體現(xiàn)其司法機關(guān)屬性，去行政化稱謂。

其次，統(tǒng)一業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)行政級別。各級人民檢察院各內(nèi)設(shè)機構(gòu)包括業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)和下文論述的綜合管理機構(gòu)都應(yīng)當(dāng)設(shè)置同一個行政級別。雖然檢察機關(guān)作為司法機關(guān)要實行去行政化改革，但是作為國家機關(guān)，它必須有一個機構(gòu)規(guī)格，而這個機構(gòu)規(guī)格需要有一個標(biāo)準(zhǔn)來衡定，目前來看，還是行政級別比較容易接受，易于理解。例如，縣級檢察院目前是正科級國家機關(guān)建制，其內(nèi)設(shè)機構(gòu)應(yīng)當(dāng)為股級。雖然從發(fā)展的觀點看，隨著國家法制建設(shè)的推進，未來有可能落實憲法地位，實現(xiàn)“一府兩院”的真正平起平坐，而不是目前的實際上的相當(dāng)于政府下屬行政機關(guān)。建議當(dāng)下各級檢察院各內(nèi)設(shè)機構(gòu)統(tǒng)一設(shè)置為低于本級檢察院行政級別半格，即縣級檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)行政級別統(tǒng)一為副科級規(guī)格，市級檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)統(tǒng)一為副處級行政級別，省級檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)統(tǒng)一為副廳級行政級別，最高檢察院內(nèi)設(shè)機構(gòu)統(tǒng)一為副部級行政級別，各內(nèi)設(shè)機構(gòu)不再有級別高低之分。

第二，業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)調(diào)整。根據(jù)檢察機關(guān)依法對刑事訴訟、民事訴訟、行政訴訟實行法律監(jiān)督的一般規(guī)定，依照檢察職權(quán)的分解，遵循訴訟規(guī)律等設(shè)置原則，可以將業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)按照管轄案件的性質(zhì)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)分為三大類：刑事檢察部門、民事檢察部門和行政檢察部門。再對刑事檢察部門按照刑事訴訟程序階段的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)進行分設(shè)，具體調(diào)整如下：一是設(shè)置刑事檢察一署，將控告部門（舉報中心）、反貪污賄賂部門、反瀆職侵權(quán)部門和職務(wù)犯罪預(yù)防部門等職能及現(xiàn)有監(jiān)所檢察部門、民行檢察部門享有的職務(wù)犯罪偵查權(quán)能整合為一個業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)，全面負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪的控告、立案、偵查和預(yù)防。二是設(shè)置刑事檢察二署，將現(xiàn)有的偵查監(jiān)督部門予以更名即可，并把現(xiàn)有未成年人刑事檢察部門的批捕、立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督職能整合進來，負(fù)責(zé)審查批準(zhǔn)和決定逮捕、立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督。三是設(shè)置刑事檢察三署，將現(xiàn)有公訴部門、死刑復(fù)核檢察部門（最高人民檢察院設(shè)有）以及未成年人刑事檢察部門的公訴職能整合成一個統(tǒng)一機構(gòu)，負(fù)責(zé)刑事公訴和刑事審判監(jiān)督。四是設(shè)置刑事檢察四署，將監(jiān)所檢察部門、刑事申訴檢察部門的職能（其中監(jiān)所檢察部門的職務(wù)犯罪偵查權(quán)能、刑事申訴檢察部門的國家刑事賠償權(quán)能除外）整合為一個統(tǒng)一業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)，全面負(fù)責(zé)刑事執(zhí)行監(jiān)督、刑事申訴案件。對不服法院已生效刑事裁判申訴的案件事實上也是屬于刑事執(zhí)行的監(jiān)督范疇，故將其職能合為一個部門，從而拆解了控告申訴檢察部門，不再單設(shè)控告申訴檢察部門，將其權(quán)能根據(jù)訴訟規(guī)律、檢察職權(quán)的法律屬性和價值目標(biāo)進行歸類。五是設(shè)置民事檢察署，將現(xiàn)有的民事行政檢察部門分解為兩個機構(gòu)，民事檢察署即為其一，全面負(fù)責(zé)民事訴訟監(jiān)督。六是設(shè)置行政檢察署，從現(xiàn)有民事行政檢察部門中分解而出，全面負(fù)責(zé)行政訴訟監(jiān)督。七是設(shè)置法律政策研究室，即現(xiàn)有的法律政策研究室，全面負(fù)責(zé)司法解釋、立法建議、法規(guī)違法審查提請、法律政策調(diào)查與研究。八是設(shè)置案件管理檢察署，將現(xiàn)在案件管理部門更名為案件管理檢察署，同時將刑事申訴部門負(fù)責(zé)的國家刑事賠償職能和檢察委員會辦事機構(gòu)職能統(tǒng)一整合進來，全面負(fù)責(zé)案件管理、國家刑事賠償和檢察委員會辦事機構(gòu)工作。

第三，分級分類設(shè)置。根據(jù)《人民檢察院組織法》規(guī)定，檢察機關(guān)設(shè)置為最高檢察院、省級檢察院、市級檢察院和縣級檢察院四級。遵循分級分類設(shè)置原則，建議：最高人民檢察院設(shè)置刑事檢察一署、刑事檢察二署、刑事檢察三署、刑事檢察四署、民事檢察署、行政檢察署、案件管理檢察署、鐵路運輸檢察署和法律政策研究室等9個業(yè)務(wù)機構(gòu)。其中鐵路運輸檢察署，由目前鐵路運輸檢察廳直接更名設(shè)置，全面負(fù)責(zé)專門人民檢察院——全國各級鐵路運輸檢察院工作管理。省級檢察院設(shè)置刑事檢察一署、刑事檢察二署、刑事檢察三署、刑事檢察四署、民事檢察署、行政檢察署、案件管理檢察署和法律政策研究室等8個業(yè)務(wù)機構(gòu)。原則上與最高人民檢察院內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)相對應(yīng)設(shè)置，但是不主張設(shè)置鐵路運輸檢察署。雖然鐵路運輸檢察院目前由省級檢察院統(tǒng)一管理，但是根據(jù)《人民檢察院組織法》第10條第2款“最高人民檢察院領(lǐng)導(dǎo)地方各級人民檢察院和專門人民檢察院的工作”之規(guī)定，由于鐵路運輸檢察院是作為專門人民檢察院設(shè)置，所以主張由最高人民檢察院統(tǒng)一管理，具體職能部門鐵路運輸檢察署，全國一盤棋進行統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)。省級檢察院不予設(shè)置鐵路運輸檢察署，這樣也可以少設(shè)置一個內(nèi)設(shè)機構(gòu)。

市縣兩級檢察院，從全國來看，在分級設(shè)置基礎(chǔ)上，可以按照中東部地區(qū)和西部地區(qū)兩大類區(qū)分設(shè)置，中東部地區(qū)市縣兩級檢察院一般設(shè)置刑事檢察一署、刑事檢察二署、刑事檢察三署、刑事檢察四署、民事檢察署、行政檢察署、案件管理檢察署等7個業(yè)務(wù)機構(gòu)。關(guān)于市縣兩級檢察院，主張不單獨設(shè)置法律政策研究室，將其職能并入案件管理檢察署。因為法律政策研究室職能在市縣兩級檢察院基本上是本地域范圍內(nèi)檢察法律政策調(diào)查與研究，研究任務(wù)較少，為精簡機構(gòu)，可以將其職能并入案件管理檢察署。從廣泛意義上講，案件管理可以包含對案件等檢察業(yè)務(wù)事項適用法律政策情況進行調(diào)查研究，目前最高人民檢察院對案件管理部門的定位包括對具體業(yè)務(wù)機構(gòu)的管理、監(jiān)督和服務(wù)等功能，是一個綜合性業(yè)務(wù)部門，法律政策研究室也是定位為綜合性業(yè)務(wù)部門，完全可以合并一起。對于地處西部偏遠落后地區(qū)的市縣兩級檢察院尤其是縣級檢察院，可以將民事檢察署和行政檢察署予以合并，統(tǒng)一設(shè)置為6個業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)。

統(tǒng)算下來，業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)最多設(shè)置9個（最高人民檢察院），省級檢察院設(shè)置8個，市縣級檢察院一般設(shè)置7個，最少可能6個，總體上比現(xiàn)在流行的內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)至少減少4-5個，占比大概30%-40%，完全符合憲法規(guī)定的一切國家機關(guān)實行精簡的原則。

（三）綜合管理機構(gòu)設(shè)置改革設(shè)計

由于檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)的綜合管理機構(gòu)是一種行政后勤管理部門，是保障檢察機關(guān)行政事務(wù)正常運轉(zhuǎn)的綜合性部門，其與行政機關(guān)無異，并沒有什么司法屬性。我們建議對其實行行政機關(guān)的大部制改革模式，重新組合設(shè)置。這也與檢察人員分類管理相適應(yīng)，檢察人員將分為檢察官、檢察官輔助人員和行政管理人員，綜合管理機構(gòu)的人員就是檢察機關(guān)的行政人員，按照國家公務(wù)員的管理模式進行管理。所以建議四級檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)綜合管理機構(gòu)分別命名為“部”、“局”、“處”、“科”，體現(xiàn)行政上的隸屬性，上下級關(guān)系一目了然。

關(guān)于最高人民檢察院，建議設(shè)置4個綜合管理機構(gòu)，分別為辦公廳、政治監(jiān)察部、計劃財務(wù)裝備技術(shù)部和司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。其中辦公廳整合了現(xiàn)有的辦公廳、國際局的工作職能，政治監(jiān)察部整合了現(xiàn)有的政治部、監(jiān)察局、離退休老干部局和機關(guān)黨委的工作職能，計劃財務(wù)裝備技術(shù)部即現(xiàn)有的計劃財務(wù)裝備局和檢察技術(shù)信息中心（直屬事業(yè)單位）的工作職能整合，司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室為臨時性機構(gòu)，暫時保留。辦公廳是一個國家機關(guān)最基本的內(nèi)設(shè)機構(gòu)，國務(wù)院等機關(guān)都設(shè)置辦公廳，所以辦公廳保留原來稱謂，不稱為“部”，一般都可以接受，也不存在機構(gòu)設(shè)置不統(tǒng)一問題。單獨設(shè)置計劃財務(wù)裝備技術(shù)部門，是因為最高人民檢察院作為全國最高檢察機關(guān)，計劃財務(wù)裝備技術(shù)任務(wù)比較重，特別是為未來實現(xiàn)全國檢察機關(guān)人財物由最高人民檢察院統(tǒng)一管理留下伏筆，可謂屬于前瞻性配置。至于司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室，是因為目前司法體制改革任務(wù)比較繁重，在最高人民檢察院層面單設(shè)一個機構(gòu)專職負(fù)責(zé)司法改革任務(wù)，有利于全國統(tǒng)籌，一旦機構(gòu)改革任務(wù)完成即完成歷史使命。所以此機構(gòu)不稱為“部”，也不影響機構(gòu)統(tǒng)一設(shè)置。一般正常情況下，最高人民檢察院應(yīng)為3個內(nèi)設(shè)綜合管理機構(gòu)。

關(guān)于省級檢察院，建議與最高人民檢察院相對應(yīng)設(shè)置，內(nèi)設(shè)綜合管理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)設(shè)置4個，分別為辦公室、政治監(jiān)察局、計劃財務(wù)裝備技術(shù)局和司法警察總隊。由于省級檢察院即將展開省級以下檢察院人財物統(tǒng)一管理，所以計劃財務(wù)裝備技術(shù)局任務(wù)比較繁重，應(yīng)當(dāng)單設(shè)設(shè)置。司法警察是一個單獨的警種，屬于《人民警察法》規(guī)定的人民警察的一個警種，與其他任何機構(gòu)都無法合并，所以單獨設(shè)置，按照人民警察序列單獨管理，這也符合檢察人員分類管理的要求。

關(guān)于市縣兩級檢察院，建議設(shè)置檢務(wù)保障處、科，政治監(jiān)察處、科和司法警察支隊、大隊3個綜合管理機構(gòu)。由于市縣兩級檢察院計劃財務(wù)、裝備技術(shù)任務(wù)較輕，所以將其與辦公室合并成立檢務(wù)保障處、科，壓縮綜合管理機構(gòu)數(shù)量。

綜合管理機構(gòu)改革設(shè)置之后，最高人民檢察院設(shè)置3個，省級檢察院設(shè)置4個，市縣兩級檢察院設(shè)置3個，與目前流行的內(nèi)設(shè)綜合管理機構(gòu)相比，減少大概50%左右。通過這種改革方案設(shè)計，可以有效減少非業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)的設(shè)置，提高綜合管理機構(gòu)的綜合服務(wù)保障能力，將有限的檢察資源集中在業(yè)務(wù)辦理機構(gòu)，突出檢察辦案業(yè)務(wù)的重要性，提高檢察權(quán)的運行效率，促進檢察機關(guān)法律監(jiān)督職能的全面發(fā)展。JS

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