棚戶區(qū)改造
——誰(shuí)是贏家?

陳林琳， 許 娟

(西南民族大學(xué)城建學(xué)院，四川成都 610000)

棚戶區(qū)改造
——誰(shuí)是贏家?

陳林琳， 許 娟

(西南民族大學(xué)城建學(xué)院，四川成都 610000)

從2002年開始，成都市繼“五路一橋”工程完成后，便著力投入于棚戶區(qū)改造項(xiàng)目。力求通過舊城改造項(xiàng)目，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)作下，應(yīng)運(yùn)而生 一種具有創(chuàng)造性的、用經(jīng)營(yíng)企業(yè)的思想來經(jīng)營(yíng)城市的新的政府職能；同時(shí)，改善市民生活狀況以及生活方式來提高城市整體形象。2005年，基于我國(guó)三大民生問題(住房、醫(yī)療、求學(xué))，東北老工業(yè)區(qū)民眾收入低下，住房條件惡劣并且一直沒有得到妥善解決，國(guó)務(wù)院因此批準(zhǔn)了對(duì)東北地區(qū)、特別遼寧一帶的棚戶區(qū)改造項(xiàng)目，從而加大支持力度，最終獲得涉及面廣泛的多重功效。

棚戶區(qū); 棚戶區(qū)改造; 民生工程

1 棚戶區(qū)由來

“棚戶區(qū)”是一個(gè)與居住地區(qū)緊密相扣的社會(huì)社區(qū)群落概念，主要分布在我國(guó)城市、林區(qū)和礦區(qū)。通常這里的生活居住條件極其惡劣：房屋破損、材料老化、面積狹窄、環(huán)境骯臟。因此，絕大部分棚戶區(qū)居民都屬于低收入人群。但是它又和國(guó)外的貧民窟不同，這主要是國(guó)家制度不同造就的大背景差異。國(guó)外由于沒有嚴(yán)格的戶籍制度，所以外國(guó)政府不限制或者禁止農(nóng)民進(jìn)城。因此貧民窟這個(gè)概念主要是國(guó)外農(nóng)民進(jìn)城過程中，由于生活需要，在城市周邊自行搭建的簡(jiǎn)易住房而形成的居住群落。而我國(guó)有著嚴(yán)格的戶籍制度，禁止農(nóng)民在城市中自己搭建住宅，即便是郊區(qū)也不被允許。所以棚戶區(qū)是我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中的歷史產(chǎn)物。美國(guó)第六計(jì)劃就是和公共住宅建筑改造有關(guān)，其中最重要的目標(biāo)就是把那部分高密度聚集貧困人口衰敗落后的公共住宅建筑改造成社會(huì)收入階級(jí)不等的混合居住社區(qū)。由此看來，棚戶區(qū)改造任務(wù)義不容辭。

從帝國(guó)主義侵華進(jìn)行掠奪時(shí)搭建的勞工房到礦區(qū)遺留下來的供采掘工人居住的群落，這里不僅居住著從事我國(guó)最早產(chǎn)業(yè)的那些勞工及城市貧困者。隨著時(shí)間流逝，他們的后代也很大一部分都居住在棚戶區(qū)中。解放后，政府著力把重心放在經(jīng)濟(jì)建設(shè)，無(wú)力幫助棚戶區(qū)居民改善住宅條件，因此也只能在政策上“睜一只眼閉一只眼”，允許棚戶區(qū)居民隨著家庭和家中人口的增多，繼續(xù)在原來已經(jīng)歷風(fēng)雨的住宅上搭建新住宅。從當(dāng)時(shí)來說，這種舉措或多或少解決了一部分家庭的住房問題，但實(shí)屬無(wú)奈。

總結(jié)來看，目前我國(guó)遺留下來的棚戶區(qū)主要有兩種：第一種是解放后廠區(qū)或礦區(qū)周邊自主搭建的嚴(yán)格缺乏安全性的住宅；二是在政策上走了擦邊球自行搭建的臨時(shí)住房?？倸w，這些棚戶區(qū)主要有幾大方面的特征：首先房屋破損導(dǎo)致結(jié)構(gòu)破壞，失去穩(wěn)定性和一定承載能力，并且材料老化，缺乏集中供應(yīng)設(shè)備(如：供氣)，基本功能分區(qū)不科學(xué)，缺少獨(dú)立廚房和衛(wèi)生間，采光通風(fēng)效果差；其次，正因?yàn)榉课堇吓f帶來的結(jié)構(gòu)和材料上的破壞，所以對(duì)災(zāi)害抵抗能力差。一旦遇到如地震、洪水、火災(zāi)等問題，棚戶區(qū)房屋較其它住宅建筑而言，有突然失去效力垮塌的危險(xiǎn)；最后，棚戶區(qū)居住面積狹窄，周圍環(huán)境差，道路交通狀況惡劣，公共區(qū)域及相關(guān)配套設(shè)施缺乏，綠化率低下，對(duì)居住環(huán)境來說是及其不利的?？梢哉f棚戶區(qū)的住房狀況是較城市和鄉(xiāng)村中最差的。這也是我國(guó)開始進(jìn)行棚戶區(qū)改造的主要原因。

2 棚戶改造受益者

棚戶區(qū)改造項(xiàng)目是涉及面廣泛的一項(xiàng)民生工程，也是民心工程。既然波及范圍廣，那么要維持項(xiàng)目的順利開展，就需要平衡參與項(xiàng)目各方之間的利益，假如不能采取科學(xué)的方法和創(chuàng)新的模式來適應(yīng)以及推動(dòng)項(xiàng)目的進(jìn)行，此項(xiàng)解決住房問題的民生工程就不能得以繼續(xù)進(jìn)展或得到民眾的支持。比如長(zhǎng)沙市的“一健”、“三改”，即健全住房保障體系，改革制度、改造房屋、改善環(huán)境的思路，以住房保障制度改革為切入點(diǎn)來推進(jìn)棚戶區(qū)改造。另外，成都市又以經(jīng)營(yíng)城市的理念，政府牽頭，利用公平自由的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，將棚戶區(qū)改造看作是具有公益性也有商品性的城市基礎(chǔ)設(shè)施，從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的法則入手，實(shí)現(xiàn)多方贏利的局面。對(duì)于多方贏利，主要從以下四個(gè)方面來進(jìn)行闡述。

2.1 棚戶區(qū)居民

從住房條件的改善來說棚戶居民無(wú)疑是在改造項(xiàng)目中最大的受益者。從環(huán)境惡劣、住宅老舊、危險(xiǎn)性大的老房子遷入嶄新的安置房，這些城市低收入人群和弱勢(shì)群體也和正常居民一樣終于可以享受到具有良好的通風(fēng)采光、完善的建筑設(shè)備以及綠化和穩(wěn)定治安的新房。另外，通過國(guó)家出臺(tái)的相關(guān)優(yōu)惠政策，通過對(duì)自家的棚戶改造，這群居民也擁有了自己十多萬(wàn)的房產(chǎn)，因而多少提高了他們的社會(huì)地位。另外，像成都市曹家巷的改造項(xiàng)目中，政府充分把自主權(quán)交給群眾，從業(yè)主委托權(quán)到項(xiàng)目實(shí)施的決定權(quán)，成立居民自治改造委員會(huì)(簡(jiǎn)稱“自改委”)，全程參與項(xiàng)目從摸底調(diào)研、民意調(diào)查、政策宣講、現(xiàn)場(chǎng)勘查、規(guī)劃設(shè)計(jì)、項(xiàng)目開展到返遷入住整個(gè)過程。將原本被動(dòng)的角色，通過這種新的模式，變?yōu)橹鲃?dòng)，給處于社會(huì)邊緣的人員創(chuàng)造能夠參與社會(huì)活動(dòng)的機(jī)會(huì)，使他們從中脫去低收入者的外套，找到了新的社會(huì)價(jià)值和自尊自信，充當(dāng)能夠?qū)ι鐣?huì)做貢獻(xiàn)的一名具有新面貌、有存在感的新市民。通過這樣一種創(chuàng)新模式，使這群社會(huì)底層群眾對(duì)社會(huì)活動(dòng)有了積極性，同時(shí)社會(huì)主人的榮譽(yù)感也油然而生。并且，搬入安遷房以后，在嶄新住宅環(huán)境的烘托下，在社區(qū)或政府的適時(shí)引導(dǎo)下， 棚戶區(qū)居民的素質(zhì)以及文明程度逐漸得到提高，從愛護(hù)自己住家環(huán)境起，到周邊環(huán)境，甚至城市環(huán)境，能夠做一名文明市民，逐步提升全民素質(zhì)以及文明程度。

2.2 政府

關(guān)愛百姓是構(gòu)成社會(huì)主義和諧社會(huì)的重心，也是“我的中國(guó)夢(mèng)”得以實(shí)現(xiàn)的途徑。把百姓的疾苦當(dāng)成是自己的疾苦，對(duì)百姓充滿感情。政府從關(guān)心百姓、尊重百姓、為百姓服務(wù)的目標(biāo)出發(fā)，貫穿整個(gè)民心工程中，使棚戶區(qū)改造彰顯人文關(guān)懷，最大限度讓利于民，使黨和政府通過棚改，在群眾心中樹立高大豐碑。不僅如此，也密切了黨和群眾關(guān)系。另外，從國(guó)家發(fā)展階段的特征來看，棚改是對(duì)政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)契機(jī)，從最初生產(chǎn)建設(shè)型轉(zhuǎn)到公共服務(wù)型上，完成角色的轉(zhuǎn)變。除此之外，棚改項(xiàng)目涉及面廣，工期要求又嚴(yán)格。從調(diào)研、審批、規(guī)劃、拆遷、安置涉及到規(guī)劃部門、建委、財(cái)政、消防、設(shè)備等部門，在政府的有利支持和幫助下，爭(zhēng)分奪秒，提高效率，打破常規(guī)，集中辦理，甚至專門成立相關(guān)辦公室，如成都“北改辦”。為了讓棚改居民能早日住上新房，有些建設(shè)者放棄節(jié)假日家人團(tuán)聚的機(jī)會(huì)，有的延遲婚期，有的累倒在現(xiàn)場(chǎng)。不僅如此，棚改項(xiàng)目在各個(gè)地方都突顯出了創(chuàng)新思維，效率優(yōu)先，團(tuán)結(jié)協(xié)作的“棚改精神”。例如，撫順40天拆遷了40萬(wàn)平方米，拆遷面積等于過去10年拆遷面積的總和。這是在各部門全情參與下產(chǎn)生的“棚改精神”。這種工作熱情、效率和合作方式，也作為今后政府參與的其它項(xiàng)目的榜樣。另外，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)背景下，建設(shè)者創(chuàng)新思維的一系列能適應(yīng)當(dāng)?shù)厣鐣?huì)條件的改造模式應(yīng)運(yùn)而生。像在成都市政府牽頭下，曹家巷成立的“自改委”，無(wú)疑為今后的管理模式提出了更多的借鑒作用。

2.3 城市

改造前的棚戶區(qū)，沒有完善的設(shè)備管線鋪設(shè)，用氣難、如廁難。雨季面臨房屋及交通道路的排水問題，一路泥濘不堪。一到夏季，衛(wèi)生問題、環(huán)境問題接踵而來。缺乏科學(xué)的使用分區(qū)，垃圾堆放嚴(yán)重，沒有清運(yùn)設(shè)施，常常堆積如山。改造后，城市面貌煥然一新，市民居住環(huán)境也日益提高。棚改新區(qū)居民也普遍反映，現(xiàn)在空氣好了，河水清了，環(huán)境美了，心情也跟著舒暢了很多。同時(shí)，為了滿足拆遷安置房的需求，相關(guān)的城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也圍繞著新的片區(qū)開展。遼寧的棚改項(xiàng)目，新增道路面積197.5萬(wàn)平方公里，公交線路96公里，新建學(xué)校25所，進(jìn)一步優(yōu)化了城市功能。不僅如此，新建的安置房不僅滿足了棚戶居民的生活保障和環(huán)境，也保證了我國(guó)城市中低價(jià)位、中小戶型的供應(yīng)。穩(wěn)定了住房?jī)r(jià)格，將房地產(chǎn)調(diào)控落實(shí)到實(shí)處。另外，對(duì)那些沒有按照國(guó)家政策自行修建的野樓盤進(jìn)行收購(gòu)用作保障房，減少資源浪費(fèi)。濟(jì)南市通過收購(gòu)野樓盤，提高了廉租房的供應(yīng)量，同時(shí)也根本上打擊了這種屢禁不止的現(xiàn)象。

2.4 社會(huì)

棚改過程中，政府出臺(tái)相關(guān)優(yōu)惠政策來鼓勵(lì)改造，并且降低開發(fā)商的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，如免繳城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)、綠化補(bǔ)償費(fèi)、公共消防設(shè)施配套費(fèi)，從而來吸引國(guó)內(nèi)外有實(shí)力的開發(fā)商來進(jìn)行棚戶改造項(xiàng)目。在整個(gè)過程中創(chuàng)造更多就業(yè)機(jī)會(huì)，這包括建筑業(yè)、建材業(yè)、交通運(yùn)輸業(yè)、市政規(guī)劃業(yè)、服務(wù)性行業(yè)等。同時(shí)采取對(duì)外銷售的安置房，將社會(huì)不同等級(jí)、不同階層的人放在同一居住區(qū)，減少了城市不同區(qū)域、不同群體之間住房差距和生活差距的矛盾，縮小了社會(huì)分化，從根本上實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)?；蛘呦癖鞠?、錦州等地通過棚戶改造，將原有土地進(jìn)行拍賣，建立創(chuàng)業(yè)園區(qū)、工業(yè)園區(qū)，結(jié)合改造，改善城市發(fā)展戰(zhàn)略。

綜上，棚改項(xiàng)目這場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)還在各方的參與下步步為營(yíng)地開展著?？v觀各方，都不同程度上滿足了需求。因此，這項(xiàng)民生工程還得繼續(xù)。

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[定稿日期]2015-03-25