取消船舶簽證條件下的內(nèi)河海事安全監(jiān)管探析

重慶朝天門海事處 譚禮輝

重慶交通大學交通運輸學院 楊富華 盛進路

船舶簽證是現(xiàn)有海事監(jiān)管工作中至關(guān)重要的環(huán)節(jié)之一，內(nèi)河船舶主體為私營和個體戶，船舶進出港需要在簽證窗口辦理簽證，完成必要的審核。為了追逐自身眼前的經(jīng)濟利益，許多船舶經(jīng)營者、操作者海事安全意識淡薄，甚至相關(guān)船舶操作技能都不熟練，安全生產(chǎn)存在嚴重問題，船舶不適航、超載、逃檢等問題普遍存在。在“簡政放權(quán)”的宏觀背景下，船舶簽證迎來了改革大趨勢，即取消船舶進出港的簽證制度，這也對內(nèi)河海事安全監(jiān)管模式改革提出了新的要求。文獻[1]基于長江航運特點，分析了船舶簽證在水上安全監(jiān)管工作中的重要性，提出發(fā)揮海事監(jiān)管責任和航運企業(yè)主體責任，積極應(yīng)對監(jiān)管模式改革的思路及相關(guān)建議；文獻[2]從船舶簽證行政行為的形成，闡述了其所承載的權(quán)利及義務(wù)，并提出了船舶簽證取消后的海事監(jiān)管建議。目前船舶簽證取消后的海事安全監(jiān)管還處于探索過渡期，加強內(nèi)河海事安全監(jiān)管是對人們的生命及財產(chǎn)安全負責，探尋新的監(jiān)管模式是“以人為本”核心理念的重要體現(xiàn)，同時又是推進航運事業(yè)健康發(fā)展的重要一步。

一、取消船舶簽證所帶來的影響

隨著船舶簽證的取消，對于監(jiān)管者來說沒有了“基礎(chǔ)控制閥門”，對于海事違法者來說多了“逃逸安全保障”。這使得違法船只特別是習慣性對抗管理、不服管理、對自身安全管理認識不清的船只，在“自由”而不受約束的條件下更加大膽肆意妄為，極易滋生違法行為，為海事安全埋下隱患，給海事安全監(jiān)管帶來諸多的不便。

安全風險是由多方面的原因所造成，主要可以歸結(jié)為人-船-環(huán)境-管理體系。海事安全的主要影響因素是人為因素，主要表現(xiàn)在疲勞駕駛、船員不適任等方面；船舶因素主要包括船體結(jié)構(gòu)、船舶保養(yǎng)、貨物積載等方面，如船舶技術(shù)性能不符合船舶的船級規(guī)范要求和不具備其航程所需的裝備以及燃料、物料、淡水及給養(yǎng)物品不足；環(huán)境因素主要是指外在條件如航道條件、氣象水文等，岔河口、大彎道的地方以及濃霧等是造成船舶碰撞的高危因素；管理體系是指航運企業(yè)通過制度化文件的形式，對公司船舶的安全及防污染進行制度化管理，管理體系完善與否、人員的執(zhí)行力度等都是海事安全的影響因素。因此對于內(nèi)河海事管理應(yīng)該從以上幾方面綜合考慮，并著重海事安全監(jiān)管。

1.船舶簽證的利弊分析

較完善的船舶簽證行業(yè)規(guī)范始于由交通運輸部頒發(fā)經(jīng)修訂的《船舶簽證管理規(guī)則》，于2007年10月1日施行，首次明確了船舶簽證的多項事宜，如船舶簽證的性質(zhì)、定義等。船舶進出港簽證是最直接、最基礎(chǔ)的海事監(jiān)管手段，是對船舶的靜態(tài)管理，通過文書的形式對船舶適航性、船舶航次等信息進行把控，保障各種行政性事業(yè)收費的應(yīng)征不漏，對海事部門宣傳水上交通法律法規(guī)及安全信息通報起到了積極作用，是多項海事監(jiān)管途徑的有效載體，是對長期以來海事管理秩序的規(guī)范，同時通過分段簽證的手段可以達到控制特定河段特定時期的船舶流量的目的，對促進航運事業(yè)、從業(yè)者的生命財產(chǎn)安全及保障水域環(huán)境起到了積極的作用。但在市場經(jīng)濟的發(fā)展中，其又顯示出了多方面的不適應(yīng)、表現(xiàn)為對市場變化和管理需求的不適應(yīng)，具體體現(xiàn)在：其一，在航運事業(yè)的發(fā)展中，船舶數(shù)量不斷上升，現(xiàn)場的船舶簽證窗口是一種被動的監(jiān)管手段，船舶簽證是文書的形式，容易出現(xiàn)其造假等現(xiàn)象。其二，船舶進出港的簽證阻礙船舶正常出航時間，容易帶來經(jīng)濟上的損失。同時，在流量較大的情況下船舶滯留時間的增大，為港口、碼頭帶來了較大的擁堵，容易產(chǎn)生一系列的安全隱患，對海事安全監(jiān)管相當不利。其三，船舶進出港的時間不確定性使得簽證人員及相關(guān)管理人員需要投入大量的時間和精力，不僅耗費大量的人力資源，而且由于“誰簽證誰負責”的海事管理制度，也加大了一線工作人員的壓力。其四，在很多時候，一線執(zhí)法人員擔任簽證與費收等多個角色，容易增加廉政風險，導致監(jiān)管、檢查不到位。

總的來說，雖然船舶大都配有AIS設(shè)備，但船舶簽證并不利于海事監(jiān)管部門對船舶實際動態(tài)信息、船舶實際情況的把握，以致在船舶遇到問題時，海事管理相關(guān)部門不能及時發(fā)現(xiàn)或得到反饋，耽誤了其作出相關(guān)應(yīng)急處理的時間，加大了救援及時性、準確性的難度。另一方面，作為海事職責的重要組成部分——水上人命救助，船舶進出港簽證發(fā)揮的作用有限。船舶簽證能給海事監(jiān)管部門提供船舶的靜態(tài)信息，但不能給海事監(jiān)管部門對船舶動態(tài)信息、船舶實際情況的把握提供很多幫助，相關(guān)的動態(tài)信息需要借助其他手段獲得，而簽證所能提供的靜態(tài)信息也有其他替代途徑可以獲得。

2.簽證取消后帶來的海事監(jiān)管影響

船舶簽證的取消從發(fā)展的角度上講是機遇與挑戰(zhàn)，但同時也伴隨著許多亟待解決的問題，有利也有弊。船舶簽證的取消是一次管理結(jié)構(gòu)的改革，使得原有的現(xiàn)場簽證窗口不復(fù)存在，取而代之的將是新的水上監(jiān)管制度的建立，比如船舶報港制度，也就是在電子簽證的基礎(chǔ)上減少了審批環(huán)節(jié)，使得原有的船舶簽證申報閉環(huán)結(jié)構(gòu)發(fā)生轉(zhuǎn)變，這對海事管理具有深遠的影響。

首先，船舶簽證制度的改革是權(quán)利與義務(wù)的改變，原有的簽證制度是“誰簽證誰負責”，即強調(diào)管理的主導性。而船舶簽證的取消則賦予了船舶、船員及船公司更多的自由空間，也肩負了更多的管理責任，這意味著將更加注重市場主體性及自發(fā)規(guī)范性。通過管理部門的引導及相關(guān)強制措施的支持來逐步規(guī)范航運市場的發(fā)展秩序，這是一個過渡期，也是一次發(fā)展機遇。其次，船舶簽證的取消是對管理資源的調(diào)整，在船舶簽證模式下，消耗了大量的人力資源，即增大了管理成本；一線執(zhí)法人員通常身兼多職，又易出現(xiàn)監(jiān)管不到位。船舶簽證的取消意味著人力資源的釋放，有利于管理結(jié)構(gòu)的重塑及增強管理人員隊伍力量。將釋放的人力資源調(diào)配到各個管理部門，有利于執(zhí)法部門對水上的安全監(jiān)管。再者，對安全監(jiān)管來說是化被動為主動，對違法犯罪更具威懾作用，更加有利于航運事業(yè)的健康發(fā)展。

船舶簽證的取消所帶來的安全監(jiān)管問題主要有以下幾個[3]：其一，對船舶適航性的把控，如何檢查船舶適航、船員適任、適配等問題；其二，船舶信息提取，如何提取船舶的靜態(tài)信息及其相關(guān)情況；其三，船舶危險品申報問題；其四，權(quán)力下放后的船舶及船公司自管及其監(jiān)督問題；其五，其他的安全監(jiān)管問題，如對通航密度的監(jiān)測等。

二、海事安全監(jiān)督管理建議

1.海事安全強制手段建設(shè)

船舶簽證取消后，隨著相關(guān)權(quán)利與義務(wù)的轉(zhuǎn)變，勢必會從法律強制手段上規(guī)范航運管理秩序，建議完善現(xiàn)有法規(guī)。其一，在現(xiàn)有法律法規(guī)的基礎(chǔ)上，由各個地區(qū)海事管理機構(gòu)根據(jù)實際情況明確船舶及船公司的相關(guān)義務(wù)與責任以及明確相關(guān)管理人員的權(quán)利和義務(wù)，監(jiān)管職責明確，使得監(jiān)管更加有效及準確。其二，完善船舶報告的管理行政閉環(huán)流程，實現(xiàn)船舶信息的動態(tài)提取，并完善相應(yīng)的法規(guī)。其三，建立相應(yīng)的獎懲措施，對于違法、違抗管理船只人員嚴懲不貸，從紀律上肅清違法操作、自由肆意思想。樹立法律權(quán)威意識及自身安全意識，從根本上威懾違法犯罪，用鐵的紀律嚴肅海事安全管理。

2.信息化建設(shè)

其一，推進信息化手段利用，通過計算機信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)、視頻監(jiān)控技術(shù)的應(yīng)用，加強船舶與船舶、船舶與岸基、岸基與指揮中心的信息交換，充分利用AIS系統(tǒng)及北斗定位系統(tǒng)對船舶動態(tài)信息的提取，配合船舶的報告制度，進一步完善船舶報告手段、報告方式的信息建設(shè)，實現(xiàn)對船舶的監(jiān)控由靜態(tài)逐步轉(zhuǎn)向動態(tài)的轉(zhuǎn)變及二者的相結(jié)合，從而加強對一些重點船舶、重點水域、重點時間段的監(jiān)控。在VTS、AIS、CCTV、手機網(wǎng)絡(luò)技術(shù)等的支撐下，擴大網(wǎng)絡(luò)覆蓋區(qū)域，采用信息化的管理手段對船舶進行監(jiān)管，同時擴大網(wǎng)絡(luò)應(yīng)急搜救技術(shù)，建設(shè)擁有信息技術(shù)的應(yīng)急搜救團隊。通過信息技術(shù)監(jiān)控船舶實時動態(tài)，為船舶的安全通航提供重要保障。其二，借鑒沿海成功經(jīng)驗并根據(jù)可行性、科學性，研究適合內(nèi)河管理的綜合信息共享平臺及其應(yīng)用，逐步實現(xiàn)數(shù)據(jù)庫的統(tǒng)一及不同轄區(qū)或機構(gòu)的數(shù)據(jù)共享，使得執(zhí)法更具針對性、目的性。其三，建立船舶信息管理檔案，可按船舶誠信指標、守法指標等船舶的情況對船舶進行分類管理及跟蹤，為后續(xù)的監(jiān)管提供必要的數(shù)據(jù)及檢查依據(jù)。其四，注重信息化建設(shè)中“互聯(lián)網(wǎng)+”的開發(fā)和應(yīng)用，充分發(fā)揮信息建設(shè)在航運市場管理中的作用，實現(xiàn)互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)與傳統(tǒng)監(jiān)管模式的有效結(jié)合。

3.加強現(xiàn)場執(zhí)法

其一，充分利用執(zhí)法資源，加大各執(zhí)法大隊的水上巡查力度，堅決打擊水上違法行為，可采取登船檢查、核查及報告等方式，尤其是對重點水域、重點時段、重點船舶進行重點檢查。其二，組建臨時港口或碼頭巡查專隊，通過“四不兩直”（不發(fā)通知、不打招呼、不聽匯報、不陪同接待，直奔基層、直插現(xiàn)場）的方式對現(xiàn)場進行核查，尤其是對重點船舶的檢查，如檢查船舶相關(guān)文書、船舶電子標簽等，并根據(jù)相關(guān)情況安排適當擴大的檢查科目，使違法犯罪無處遁形，有效提高監(jiān)管效率。其三，采取聯(lián)動執(zhí)法的方式進行監(jiān)管，協(xié)調(diào)地方職能部門、水上公安局及港務(wù)管理職能部門參與聯(lián)合整治，使其不敢違法。

4.安全教育宣傳

安全文化既是一種安全理念，又是一種安全意識，只有船舶操作人員的安全意識得到提高，船舶人員才能自覺遵紀守法，明確安全問題對自身的影響，才能從根本上保證事故率的降低，實現(xiàn)由“要我安全”到“我要安全”的轉(zhuǎn)變。其一，加強自身隊伍建設(shè)，提升執(zhí)法隊伍的綜合素質(zhì)，樹立安全管理理念，執(zhí)法是為了群眾生命財產(chǎn)安全，做到執(zhí)法必嚴、明確自身的權(quán)利與義務(wù)，對違法犯罪絕不姑息。打造一支強力的內(nèi)河“水上護衛(wèi)隊”，積極開展水上安全應(yīng)急搜救等訓練。其二，明確船公司的主體責任意識，督促船公司、船舶管理公司、船員等開展相關(guān)的安全教育，使其認識到自身安全利益遠大于經(jīng)濟利益，避免鋌而走險，使其自覺遵守安全管理規(guī)程，并全面提升船舶操作人員的自身素質(zhì)，自覺配合相關(guān)的管理活動，從而促進航運事業(yè)的良性發(fā)展。其三，通過網(wǎng)站等方式對違法、違規(guī)行為進行通報，普及安全知識，為涉水工作人員提供切實可行的精神文化產(chǎn)品，使其自覺意識到安全的重要性。其四，鼓勵船員俱樂部等行業(yè)協(xié)會的建立，通過行業(yè)渲染力推進海事安全文明建設(shè)，提升海事安全監(jiān)管軟實力，促進航運健康安全發(fā)展。

5.推進管理模式優(yōu)化

精簡管理部門職權(quán)，是從宏觀的角度改變職權(quán)不明、職權(quán)重疊、權(quán)責范圍不明等條塊分割式管理留下的問題[4]，真正做到以人為本，使服務(wù)的理念進入海事安全管理新常態(tài)。通過區(qū)域聯(lián)動建設(shè)，推進資源信息共建共享。根據(jù)實際情況可制定相應(yīng)的臨時管理措施，在信息網(wǎng)絡(luò)的建設(shè)支撐下，探尋一條真正可持續(xù)發(fā)展、便民、惠民綜合管理長效機制，促進安全監(jiān)管的不斷優(yōu)化。

三、結(jié)語

綜上所述，通過相關(guān)建議為船舶取消簽證所帶來的安全監(jiān)管問題提出相關(guān)對策。為了推進內(nèi)河航運的健康發(fā)展，減少水上交通事故的發(fā)生，各級海事部門還需要不斷提高安全監(jiān)管水平及服務(wù)水平。在新的時期應(yīng)從人-船-環(huán)境-管理體系各方面進行評估，積極建設(shè)綜合信息及資源的共享，從監(jiān)管主體和客體兩方面加強海事安全管理，堅持以人為本，切實做到便民、利民，促進航運健康發(fā)展。

[1]王茹軍.取消船舶簽證后加強水上安全監(jiān)管工作的思考[J].中國水運,2014(9):28-29.

[2]姜建平.船舶簽證制度改革后的海事監(jiān)管研究[J].中國海事,2014(9):40-41.

[3]桓兆平.取消船舶簽證帶來監(jiān)管模式調(diào)整的20問[J].世界海運,2014(2):35-38.

[4]于喆.內(nèi)河海事管理的安全管理[J].科技創(chuàng)新與應(yīng)用,2014(24):271.