非法外國(guó)移民在中國(guó)的現(xiàn)狀、癥結(jié)與對(duì)策

宋全成

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非法外國(guó)移民在中國(guó)的現(xiàn)狀、癥結(jié)與對(duì)策

宋全成

非法外國(guó)移民問(wèn)題在中國(guó)的產(chǎn)生和發(fā)展，有著深刻的中國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)快速發(fā)展的背景。21世紀(jì)以來(lái)，中國(guó)已成為具有吸引力的一些欠發(fā)達(dá)國(guó)家的非法移民的移民目標(biāo)國(guó)。非法入境、非法居留和非法就業(yè)的“三非”外國(guó)人，主要聚集在珠三角、長(zhǎng)三角和北京及東北地區(qū)。非法外國(guó)人在中國(guó)愈演愈烈的原因是：針對(duì)外國(guó)人的管控立法滯后；處罰標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低；部門(mén)間缺乏有效相互支持；存在外國(guó)人管理盲區(qū)；遣送機(jī)制不順等。解決在華非法外國(guó)移民問(wèn)題的對(duì)策是：制定和實(shí)施完整規(guī)制的《中華人民共和國(guó)移民法》；加大對(duì)外國(guó)人的“三非”行為的處罰力度，可直接入刑；組建移民和難民部門(mén)；盡快建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的、各部門(mén)共享的外國(guó)人信息管理系統(tǒng)；公安部門(mén)理順遣送機(jī)制、培訓(xùn)與建立高標(biāo)準(zhǔn)的涉外管理隊(duì)伍；制定和實(shí)施《中華人民共和國(guó)外國(guó)人在華臨時(shí)安置與社會(huì)救助實(shí)施辦法》，將無(wú)法遣送出境的“三非”外國(guó)人和獲得中國(guó)政府認(rèn)可的難民，給予人道主義的安置和社會(huì)救助。

外國(guó)移民； “三非”行為； 移民法； 移民機(jī)構(gòu)； 外國(guó)人信息系統(tǒng)

無(wú)論在傳統(tǒng)移民國(guó)家如美國(guó)、加拿大、澳大利亞，還是在非傳統(tǒng)現(xiàn)代移民國(guó)家如英國(guó)、法國(guó)、德國(guó)等，中國(guó)的非法移民問(wèn)題曾經(jīng)是影響中國(guó)政府與西方發(fā)達(dá)國(guó)家政府之間關(guān)系的重要問(wèn)題。但進(jìn)入21世紀(jì)以后，伴隨著我國(guó)對(duì)外開(kāi)放步伐的加快、經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展水平的迅速提高，中國(guó)已成為一些國(guó)家、特別是欠發(fā)達(dá)國(guó)家外遷移民的目標(biāo)國(guó)家。伴隨著大量外國(guó)移民的到來(lái)，困擾西方發(fā)達(dá)國(guó)家達(dá)一個(gè)世紀(jì)之久的非法外國(guó)移民問(wèn)題，也在中國(guó)接踵而至。但與西方發(fā)達(dá)國(guó)家不同的是，我國(guó)既無(wú)完善的移民法律體系，也無(wú)自上而下、專(zhuān)門(mén)管理外國(guó)人事務(wù)的系統(tǒng)的移民管理機(jī)構(gòu)，由此，違法犯罪、危害我國(guó)非傳統(tǒng)安全的非法外國(guó)移民問(wèn)題在我國(guó)愈演愈烈。本文擬就非法外國(guó)移民在中國(guó)的現(xiàn)狀，非法外國(guó)移民管控中存在的問(wèn)題及解決非法外國(guó)移民問(wèn)題的對(duì)策，做一初步研究。

一、非法外國(guó)移民問(wèn)題在中國(guó)的背景與現(xiàn)狀

國(guó)際移民的一般規(guī)律表明，當(dāng)一個(gè)國(guó)家或地區(qū)成為移民目標(biāo)國(guó)以后，伴隨著大量合法移民的進(jìn)入和移民網(wǎng)絡(luò)的形成，必然有數(shù)以萬(wàn)計(jì)的非法移民接踵而至。進(jìn)入21世紀(jì)，中國(guó)在成為國(guó)際移民的目標(biāo)國(guó)以后，由于我國(guó)無(wú)論在移民政策、移民機(jī)構(gòu)、移民管理和接納外國(guó)人的民眾社會(huì)心理上，都缺乏足夠的準(zhǔn)備，因此，面對(duì)越來(lái)越多的非法移民，我國(guó)相關(guān)部門(mén)缺乏強(qiáng)有力的法理依據(jù)和強(qiáng)力手段，于是，非法移民問(wèn)題在我國(guó)呈現(xiàn)出急劇上升的趨勢(shì)。在我國(guó)，逐漸凸顯的非法移民問(wèn)題主要表現(xiàn)為非法入境、非法滯留和非法就業(yè)，即所謂的“三非問(wèn)題”。從非法移民的規(guī)模上來(lái)看，由于我國(guó)相關(guān)政府部門(mén)缺乏關(guān)于非法移民的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)及公開(kāi)發(fā)布，因此，無(wú)法統(tǒng)計(jì)出全國(guó)非法移民的具體數(shù)量。但我們依然可以從有關(guān)學(xué)術(shù)研究成果和新聞媒體的報(bào)道中，管窺到非法外國(guó)移民的規(guī)模。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)和學(xué)者研究表明， 2004年以來(lái)外國(guó)人在華求職非法打工增多，每年查處2萬(wàn)?！?006年，我國(guó)公安機(jī)關(guān)查處非法入境、非法居留、非法就業(yè)的‘三非’外國(guó)人3.6萬(wàn)人，遣返出境9560人。此前5年間，全國(guó)公安機(jī)關(guān)共查獲‘三非’外國(guó)人122690人；此前近10年間，全國(guó)共遣送‘三非’外國(guó)人6.3萬(wàn)人次?！?莊會(huì)寧：《“三非”外國(guó)人究竟有多少》，《人民公安》2007年第5期。我國(guó)的外國(guó)非法移民主要集中在珠三角、長(zhǎng)三角、北京和東北地區(qū)。

珠三角的非法移民狀況，以廣東、廣西和云南為例。廣東省2007年共查處“三非”外國(guó)人7000多人，以非法就業(yè)居多，其中拘留審查700多人。最近數(shù)年的統(tǒng)計(jì)顯示，廣東省發(fā)現(xiàn)和查處的“三非”外國(guó)人逐年增多，平均逐年增長(zhǎng)率達(dá)40%*季明、陳冀、李舒：《外國(guó)人在華非法就業(yè)新動(dòng)向》，《瞭望》2008年第10期。。在廣西，來(lái)自越南的非法勞工數(shù)以萬(wàn)計(jì)。據(jù)有關(guān)部門(mén)統(tǒng)計(jì)，在2006年，廣西靠近邊境五縣市共有5018對(duì)跨國(guó)婚姻。絕大多數(shù)屬于非法移民*羅文青：《和平與交往: 廣西邊境地區(qū)跨國(guó)婚姻問(wèn)題初探》，《廣西師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2006年第1期。。據(jù)廣西崇左市人力資源和社會(huì)保障局介紹，2010年在崇左務(wù)工的越南人主要在崇左市江洲區(qū)，寧明、龍州、大新、扶綏等縣以及憑祥市，85%是從事砍運(yùn)甘蔗、其他的分散在建筑、酒店等行業(yè)。崇左市日常農(nóng)村勞力缺口在3萬(wàn)人左右，到每年甘蔗榨季，缺口達(dá)到5萬(wàn)人，這些缺口大多被聞?dòng)嵍鴣?lái)的非法越南勞工填補(bǔ)*熊紅明：《非法洋勞工涌入中國(guó)工廠(chǎng)“尋夢(mèng)”》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2010年4月30日。。據(jù)邊防部門(mén)統(tǒng)計(jì)，僅廣西“憑祥市邊民與毗鄰的越南邊民存在不辦理結(jié)婚登記的有1434 對(duì)，共生育子女2190 人；自1980 年至2006年6月底，與越南山水相連、邊界線(xiàn)長(zhǎng)達(dá)184公里的龍州縣，非法入境通婚的越南婦女人數(shù)達(dá)1154人，在中國(guó)成婚以后，生育子女共1441人。”*杜萬(wàn)鞭：《論“三非”問(wèn)題綜合治理的對(duì)策》，《云南警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期。在與緬甸果干地區(qū)接壤的云南邊陲，緬甸政府與果干地區(qū)的綿延不斷的地區(qū)沖突，使得數(shù)以萬(wàn)計(jì)的難民進(jìn)入中國(guó)邊界。

長(zhǎng)三角的非法移民狀況，以上海市為例。統(tǒng)計(jì)表明，“2003年到2009年，上海共查處“三非”案件18835起，其中，非法入境案件275起，非法居留案件17180起，非法就業(yè)案件1380起?！?郭建新：《在滬外國(guó)人“三非”案件的發(fā)案趨勢(shì)與世博后的防控對(duì)策》，《上海公安高等專(zhuān)科學(xué)校學(xué)報(bào)》2010年第5期。

如果上述數(shù)據(jù)屬實(shí)，而且推算及其他與我國(guó)接壤的邊陲省市，我們認(rèn)為，到2013年12月，在中國(guó)大陸的非法外國(guó)移民至少在40萬(wàn)左右，而且呈現(xiàn)出持續(xù)高速增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。

二、中國(guó)出現(xiàn)非法外國(guó)移民問(wèn)題的癥結(jié)所在

非法外國(guó)移民問(wèn)題的大量存在，不僅威脅著我國(guó)正常的出入境管理秩序、外國(guó)人管理政策和勞動(dòng)力市場(chǎng)，而且非法外國(guó)人日益增長(zhǎng)的販毒、搶劫、強(qiáng)奸、人口走私等社會(huì)犯罪活動(dòng)，嚴(yán)重威脅著我國(guó)的非傳統(tǒng)國(guó)家安全。那么，造成我國(guó)境內(nèi)的非法外國(guó)移民問(wèn)題的根本癥結(jié)在哪兒呢？

第一，針對(duì)在中國(guó)大陸的外國(guó)人的管控立法嚴(yán)重滯后，只有一部剛剛實(shí)施的《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》，至今尚無(wú)一部像德國(guó)新《移民法》那樣，對(duì)外國(guó)移民的入境、居留、就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)融入、難民、非法移民、調(diào)查與遣返、技術(shù)移民、投資移民、長(zhǎng)期居留、入籍等內(nèi)容進(jìn)行完整規(guī)制的移民法。對(duì)外國(guó)人的管控，多是基于某一部門(mén)或多部門(mén)聯(lián)合的、針對(duì)外國(guó)移民在中國(guó)的某一環(huán)節(jié)的單一管理規(guī)定。如2013年9月實(shí)施的公安部《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理?xiàng)l例》、1996年頒布實(shí)施的由原勞動(dòng)部、公安部、外交部、對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部聯(lián)合制定的《外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理規(guī)定》、2004年公安部、外交部第74號(hào)令、于2004年8月15日發(fā)布實(shí)施的《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》、2013年10月15日頒布實(shí)施的人力資源和社會(huì)保障部令第16號(hào)《在中國(guó)境內(nèi)就業(yè)的外國(guó)人參加社會(huì)保險(xiǎn)暫行辦法》，等等。而針對(duì)外國(guó)人的違法、犯罪之懲戒規(guī)定，多在《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》、《中華人民共和國(guó)刑法》等相關(guān)章節(jié)中。相關(guān)外國(guó)人綜合立法——移民法的嚴(yán)重滯后，客觀上造成了外國(guó)人在我國(guó)的非法居留和非法就業(yè)現(xiàn)象的頻繁發(fā)生。

由此可見(jiàn)，我國(guó)對(duì)外國(guó)人的“三非”行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任僅僅是接受經(jīng)濟(jì)處罰，而且處罰的金額較低。這就在客觀上給非法外國(guó)人造成一種錯(cuò)誤印象：在中國(guó)，只要接受罰款處理，移民的“非法性”(非法出入境、非法居留和非法就業(yè))，就可以成為一定意義上的“合法性”。由此可見(jiàn)，我國(guó)法律對(duì)外國(guó)人的“三非”行為處罰太低，無(wú)法有效制止外國(guó)人在我國(guó)的“三非”現(xiàn)象的蔓延。按照違法的成本分析，如果違法所獲得的收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)多于守法所獲得的收益，那么，違法行為就會(huì)成為值得冒險(xiǎn)的行為，由此，就會(huì)造成違法現(xiàn)象的蔓延和失控狀態(tài)*杜萬(wàn)鞭：《論“三非”問(wèn)題綜合治理的對(duì)策》，《云南警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期。。實(shí)際上，我國(guó)境內(nèi)的外國(guó)人的“三非”行為及其愈演愈烈的勢(shì)頭，與我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)對(duì)“三非”行為所應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任的規(guī)定過(guò)低緊密相關(guān)。

第四，管理外國(guó)機(jī)構(gòu)和外國(guó)人的相關(guān)政府部門(mén)缺乏協(xié)調(diào)、支持和信息共享，存在著嚴(yán)重的管理盲區(qū)，這是外國(guó)人“三非”行為愈演愈烈的重要因素。按照目前的法律規(guī)定，管理外國(guó)機(jī)構(gòu)和外國(guó)人的部門(mén)主要是公安部門(mén)和外交部門(mén)，還涉及到宗教、人力資源與社會(huì)保障、工商、稅務(wù)、教育、旅游、司法、民政、衛(wèi)生等多個(gè)政府部門(mén)。為了提高管控外國(guó)人工作的效率，一些省市的上述政府部門(mén)相繼建立了分工協(xié)作的聯(lián)席會(huì)議制度，但是，聯(lián)席制度畢竟是一種臨時(shí)的、過(guò)于松散、法律約束力低、可操作性差的制度，因此，這種制度存在著先天不足。表現(xiàn)在：各部門(mén)掌握的外國(guó)人的相關(guān)信息沒(méi)有共享、溝通協(xié)調(diào)機(jī)制不健全，由此，造成對(duì)外國(guó)人管控存在著諸多“真空地帶”*杜萬(wàn)鞭：《論“三非”問(wèn)題綜合治理的對(duì)策》，《云南警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期。。僅以非法就業(yè)為例，“按照現(xiàn)有政府部門(mén)的職能分工，勞動(dòng)保障部門(mén)負(fù)責(zé)外國(guó)人入境就業(yè)管理，公安部門(mén)負(fù)責(zé)外國(guó)人入出境和居留管理。但由于1986年12月經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，由公安部、外交部頒布的《中華人民共和國(guó)外國(guó)人入境出境管理法實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：外國(guó)人私自謀職和單位私自聘用外國(guó)人由公安部門(mén)執(zhí)罰，所以目前外國(guó)人就業(yè)管理出現(xiàn)了勞動(dòng)保障部門(mén)主管，公安部門(mén)執(zhí)罰的局面。”*劉正讓?zhuān)骸蛾P(guān)于外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理工作的思考》，《中國(guó)勞動(dòng)》2000年第10期。由此造成了管理主體和執(zhí)罰主體的分離。這就形成了人力資源與社會(huì)保障部門(mén)重視就業(yè)的發(fā)證工作、輕視日常的管理，沒(méi)有處罰權(quán)；而公安部門(mén)重視處罰，有處罰權(quán)，而無(wú)實(shí)際上的日常管理權(quán)的矛盾局面。在我國(guó)，“勞動(dòng)保障部是外國(guó)人就業(yè)管理的主管部門(mén)。外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理工作涉及許多方面，各地勞動(dòng)保障部門(mén)應(yīng)主動(dòng)向公安、外事、外經(jīng)貿(mào)等部門(mén)通報(bào)情況，取得共識(shí)，協(xié)調(diào)行動(dòng)，確保工作順利開(kāi)展。特別是在審批就業(yè)許可證，應(yīng)和當(dāng)?shù)毓膊块T(mén)聯(lián)系，了解擬聘用的外國(guó)人是否符合在中國(guó)居住的條件，然后做出批準(zhǔn)與否的決定。”*葉氫：《走向有序統(tǒng)一：三非外國(guó)人治理研究》，《政法學(xué)刊》2011年第2期。但實(shí)際上，勞動(dòng)保障部門(mén)、公安部門(mén)、外國(guó)專(zhuān)家局、教育部門(mén)、外事部門(mén)，都是外國(guó)人管理的主體部門(mén)，都是按照自己部門(mén)的相關(guān)規(guī)定處理涉外事務(wù)，而這些部門(mén)的相關(guān)規(guī)定，往往是相互制約，有些甚至是相互沖突的，由此，造成管理外國(guó)人主體的多頭分散，不能統(tǒng)一形成外國(guó)人管理上的合力，從而嚴(yán)重影響了對(duì)外國(guó)人就業(yè)的管理力度和管理效果*劉正讓?zhuān)骸蛾P(guān)于外國(guó)人在中國(guó)就業(yè)管理工作的思考》，《中國(guó)勞動(dòng)》2000年第10期。，這也是外國(guó)人非法行為愈演愈烈的重要因素。

三、解決中國(guó)的非法外國(guó)移民問(wèn)題的對(duì)策

盡管目前在中國(guó)的非法移民的規(guī)模不大，但其對(duì)我國(guó)邊境國(guó)家安全、社會(huì)與經(jīng)濟(jì)正常秩序的危害不可小噓，而且其中的外國(guó)人吸毒、販毒、走私、搶劫等刑事案件，嚴(yán)重威脅著我國(guó)的非傳統(tǒng)國(guó)家安全?？梢灶A(yù)測(cè)，伴隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展水平的提高，日益繁榮的中國(guó)將是許多國(guó)家、特別是欠發(fā)達(dá)國(guó)家非法移民的目標(biāo)國(guó)家。正因?yàn)槿绱?，我們?yīng)當(dāng)防患于未然，針對(duì)中國(guó)的非法外國(guó)移民問(wèn)題，積極尋找解決此問(wèn)題的方案與對(duì)策。

第一，借鑒像德國(guó)那樣的民族國(guó)家的移民管理成功經(jīng)驗(yàn)，制定涵蓋外國(guó)移民的出入境、居留、就業(yè)、社會(huì)保障、社會(huì)融入、難民、非法移民、調(diào)查與遣返、技術(shù)移民、投資移民、長(zhǎng)期居留、入籍等內(nèi)容進(jìn)行完整規(guī)制的《中華人民共和國(guó)移民法》*宋全成：《歐洲與中國(guó)：非法移民及其社會(huì)控制政策之比較》，《山東社會(huì)科學(xué)》2011年第8期。。中國(guó)是傳統(tǒng)的民族國(guó)家，因此，我們無(wú)法從美國(guó)、加拿大、澳大利亞等傳統(tǒng)的移民國(guó)家那里借鑒其完善的移民法規(guī)，但我們依然可以從傳統(tǒng)的民族國(guó)家——今日的現(xiàn)代移民國(guó)家——德國(guó)那里，借鑒其成功的移民管理法規(guī)。2005年1月1日實(shí)施的德國(guó)新《移民法》，被看作是西歐國(guó)家成功管理外國(guó)移民、解決移民問(wèn)題的成功立法。制定和實(shí)施《中華人民共和國(guó)移民法》，就可以解決政府各部門(mén)依據(jù)自己部門(mén)的管理規(guī)定、各自為政管理外國(guó)人的局面，從而從根本上解決對(duì)非法外國(guó)移民執(zhí)法中執(zhí)行統(tǒng)一的法律問(wèn)題。

第二，借鑒法國(guó)、英國(guó)、德國(guó)、澳大利亞、新加坡、日本等國(guó)家的立法經(jīng)驗(yàn)，加大對(duì)外國(guó)人的“三非”行為的處罰力度，盡快修訂《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》，對(duì)非法移民的非法行為，除經(jīng)濟(jì)處罰外，可考慮直接入刑。我國(guó)新實(shí)施的《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》對(duì)目前“三非行為”的外國(guó)人和協(xié)助外國(guó)人實(shí)施“三非”行為的單位和個(gè)人的處罰，主要是經(jīng)濟(jì)處罰，而且罰款金額較低。但公安機(jī)關(guān)查處外國(guó)人的“三非”行為的成本較高，由此造成公安機(jī)關(guān)不愿查處“三非”行為的局面。由于“三非”外國(guó)人多數(shù)是出于在中國(guó)更好的生活等經(jīng)濟(jì)原因而在中國(guó)非法出入境、非法居留和非法就業(yè)的，因此，數(shù)額較低的經(jīng)濟(jì)處罰，不足以從根本上震懾“三非”外國(guó)人。在這種情況下，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家成功的懲治非法移民的立法經(jīng)驗(yàn)，及時(shí)修訂對(duì)外國(guó)人的“三非”行為處罰力度較低的《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》，就成為亟待解決的當(dāng)務(wù)之急。在澳大利亞，外國(guó)人非法就業(yè)被查獲將處罰10000美金，還要償還政府的工作費(fèi)用*杜萬(wàn)鞭：《論“三非”問(wèn)題綜合治理的對(duì)策》，《云南警官學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期。；法國(guó)則對(duì)偷渡者罰4600歐元；英國(guó)對(duì)非法移民處200英鎊罰金或半年以下監(jiān)禁，或并處；新加坡，對(duì)偷渡者處6000元罰款或半年至兩年監(jiān)禁；在南非，對(duì)任何人以任何方式幫助非法外國(guó)人或協(xié)助外國(guó)人從事違反法律規(guī)定活動(dòng)的行為都為犯罪，并可被判處罰金或不超過(guò)18個(gè)月的監(jiān)禁；日本對(duì)非法居留外國(guó)人處30萬(wàn)日元罰金，或3年監(jiān)禁，5年不能再次進(jìn)入；緬甸對(duì)外國(guó)人偷越緬甸國(guó)境判處6個(gè)月至5年徒刑；泰國(guó)對(duì)非法居留者處2年以上監(jiān)禁，或2萬(wàn)銖以下罰款，或并罰*潘向?yàn){、秦總根：《廣州外國(guó)人犯罪與防控機(jī)制研究》，《政法學(xué)刊》2011年第5期。。我國(guó)在修訂出入境管理法時(shí)，可借鑒上述法條。將外國(guó)移民的非法行為或幫助、協(xié)助外國(guó)移民的非法行為，直接入刑。這樣，可形成對(duì)外國(guó)移民非法行為和協(xié)助外國(guó)人非法行為的強(qiáng)大震懾。

第三，組建隸屬于國(guó)務(wù)院的從中央政府到地方政府、自上而下的專(zhuān)門(mén)管控外國(guó)人的移民與難民管理部，構(gòu)建以移民與難民部為主體、其他相關(guān)部門(mén)分工協(xié)作、共享外國(guó)人信息的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。移民和難民部負(fù)責(zé)對(duì)外國(guó)人在中國(guó)的服務(wù)、管控與處罰，同時(shí)，甄別來(lái)自于欠發(fā)達(dá)國(guó)家的難民申請(qǐng)者，對(duì)符合相關(guān)條件的難民申請(qǐng)者，給予難民身份，并給予一定時(shí)限的居留期?！澳壳?，中國(guó)的出入境管理體制是以公安部門(mén)和外交部門(mén)為主管機(jī)關(guān)，以教育部門(mén)、人力資源和社會(huì)保障部門(mén)、商務(wù)部門(mén)、工商部門(mén)、司法部門(mén)、旅游部門(mén)、民政部門(mén)、衛(wèi)生部門(mén)等為輔助管理機(jī)關(guān)，分別就不同的出入境管理事務(wù)進(jìn)行分工合作的體制……然而，由于涉及出入境管理工作的政府部門(mén)較多，使得出入境管理體制龐雜”，外國(guó)人管理盲區(qū)和管理漏洞在所難免。但“世界各國(guó)通常都不以公安部門(mén)(警察機(jī)構(gòu))為出入境管理工作的主管機(jī)關(guān)，而是由一個(gè)自成體系的專(zhuān)門(mén)的管理機(jī)構(gòu)對(duì)出入境管理工作實(shí)行統(tǒng)一管理、垂直領(lǐng)導(dǎo), 一般稱(chēng)為移民局或者出入境管理局?！?魏琪：《中國(guó)公安出入境管理體制改革研究》，《中國(guó)人民公安大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2009年第5期。在這方面，德國(guó)對(duì)外國(guó)人的管理體制及其機(jī)制，值得中國(guó)借鑒。在德國(guó)，在聯(lián)邦政府層面有移民與難民部，在各州同樣有移民和難民部，負(fù)責(zé)對(duì)外國(guó)人的管控與服務(wù)，包括難民身份的申請(qǐng)與甄別等。移民和難民部需要與警察部門(mén)、外交部門(mén)、勞動(dòng)部門(mén)、社會(huì)保障部門(mén)、教育部門(mén)等緊密聯(lián)系，移民與難民部是外國(guó)移民和難民事務(wù)管理的核心部門(mén)，具體負(fù)責(zé)外國(guó)人出入境、移民與難民事務(wù)管理、社會(huì)融合、對(duì)違法外國(guó)移民的處罰和遣返等事務(wù)，而且建立了各部門(mén)共享的外國(guó)人信息管理系統(tǒng)。如果某一外國(guó)移民屬于非法滯留的非法移民，勞動(dòng)部門(mén)依據(jù)外國(guó)人信息管理系統(tǒng)的相關(guān)信息，就不會(huì)頒發(fā)其相應(yīng)的勞動(dòng)與工作許可；如果某一境外申請(qǐng)者是被曾被驅(qū)逐出境的外國(guó)移民，那么，外交部門(mén)就會(huì)依據(jù)外國(guó)人信息管理系統(tǒng)，拒絕其入境要求，拒發(fā)入境簽證。由此形成了以移民與難民部為核心，其他相關(guān)部門(mén)聯(lián)動(dòng)的機(jī)制。德國(guó)的管理體制與機(jī)制值得我國(guó)借鑒*宋全成：《英德非法移民社會(huì)問(wèn)題之比較研究》，《歐洲研究》2008年第5期。。

第四，在當(dāng)前缺乏移民與難民部相關(guān)政府部門(mén)的情況下，建議由公安部牽頭，會(huì)同外交部門(mén)、人力資源與社會(huì)保障部門(mén)、教育部門(mén)、外專(zhuān)局、司法部門(mén)等涉外部門(mén)，盡快建立全國(guó)聯(lián)網(wǎng)的外國(guó)人信息管理系統(tǒng)，將外國(guó)人在中國(guó)的相關(guān)信息、尤其是違法犯罪信息，及時(shí)共享給政府相關(guān)部門(mén)。目前，我國(guó)的公安部門(mén)和外交部門(mén)是管理外國(guó)人出入境、簽證發(fā)放、居留、違法犯罪處罰、遣送出境等事務(wù)的主管部門(mén)。在現(xiàn)有的體制下，可由公安部門(mén)牽頭，會(huì)同外交、人力資源與社會(huì)保障、外專(zhuān)等所有涉外部門(mén)，共建在華外國(guó)人信息網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)。內(nèi)容包括：姓名、性別、出生年月、國(guó)籍或婚姻狀況(條件成熟的時(shí)候，在入境時(shí)，手指指紋和血液等生物學(xué)信息)等個(gè)人基本信息，以及教育簡(jiǎn)歷、工作履歷、簽證種類(lèi)及時(shí)限、在華居留記錄、邀請(qǐng)單位記錄、就業(yè)記錄、社會(huì)保障記錄、違法處罰記錄、遣送出境記錄、犯罪判決記錄等社會(huì)信息。該外國(guó)人信息管理系統(tǒng)相關(guān)內(nèi)容的創(chuàng)建、收集、更新和維護(hù)，需要我國(guó)涉外管理各部門(mén)的通力合作。同時(shí)，該信息管理系統(tǒng)的相關(guān)信息，也將在我國(guó)所有涉外管理部門(mén)中共享。

第五，公安部門(mén)作為對(duì)外國(guó)人出入境實(shí)施管理和外國(guó)人非法行為直接偵查和處罰的政府部門(mén)，面對(duì)日益增多的外國(guó)人的非法行為和非法外國(guó)人，應(yīng)迅速理順遣送機(jī)制、培訓(xùn)與建立高標(biāo)準(zhǔn)的涉外管理隊(duì)伍，遏制在華外國(guó)人的“三非行為”愈演愈烈的勢(shì)頭。一方面，公安部門(mén)應(yīng)理順對(duì)符合遣送出境的違法外國(guó)人的遣送機(jī)制。首先，建立遣送經(jīng)費(fèi)保證機(jī)制。建議政府相關(guān)部門(mén)制定法規(guī)，在一些邊境省份、特別是非法外國(guó)人較多的省份，將對(duì)違法外國(guó)人的經(jīng)濟(jì)處罰和其他違法涉外處罰的收入，不再列入地方政府財(cái)政預(yù)算外收入，而是直接列入財(cái)政預(yù)算外專(zhuān)項(xiàng)：外國(guó)人遣送經(jīng)費(fèi)，如果該專(zhuān)項(xiàng)經(jīng)費(fèi)不足，則從地方政府的財(cái)政賬戶(hù)中直接撥付?；蛘咴谪?cái)政預(yù)算內(nèi)，單列外國(guó)人遣送經(jīng)費(fèi)專(zhuān)項(xiàng)。這樣，就可以在遣送經(jīng)費(fèi)上予以保證。其次，公安部門(mén)對(duì)危及非傳統(tǒng)國(guó)家安全、符合遣送出境條件的非法外國(guó)人，要從維護(hù)國(guó)家安全和國(guó)家利益的高度，克服不愿管、不想管的思想，堅(jiān)決遣送出境。公安系統(tǒng)的出入境管理部門(mén),應(yīng)嚴(yán)格入境管控，對(duì)已被遣送出境、不符合再次入境的外國(guó)人，即使通過(guò)非法途徑騙取合法入境簽證，也不能給予放行，而將其拒在國(guó)門(mén)之外。出入境管理部門(mén)和邊防部門(mén)，對(duì)無(wú)合法入境手續(xù)的非法外國(guó)人，無(wú)論出于何種原因，都應(yīng)當(dāng)拒絕其入境。再次，基層派出所公安干警，要出于對(duì)國(guó)家邊境安全和國(guó)家安全高度負(fù)責(zé)的責(zé)任感，將所有非法外國(guó)人進(jìn)行摸排，建立區(qū)域性的非法外國(guó)人信息系統(tǒng)，對(duì)符合遣送出境條件的外國(guó)人，及時(shí)聯(lián)系公安系統(tǒng)的相關(guān)部門(mén)，遣送出境。最后，公安部應(yīng)協(xié)同外交部與相關(guān)國(guó)家(如越南、緬甸、朝鮮等)的警察部門(mén)合作，就打擊和遣返非法移民等非傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的國(guó)際合作，簽署相關(guān)政府間協(xié)議。為解決我國(guó)的“三非”外國(guó)人問(wèn)題，搭建很好的政府間國(guó)際合作平臺(tái)。另一方面，公安系統(tǒng)要對(duì)直接面對(duì)外國(guó)人、特別是非法外國(guó)人進(jìn)行處罰的基層派出所公安干警，進(jìn)行系統(tǒng)的外語(yǔ)、法律政策和涉外警務(wù)培訓(xùn)，提高基層派出所公安干警應(yīng)對(duì)非法外國(guó)人的執(zhí)法能力。首先，進(jìn)行外語(yǔ)、特別是英語(yǔ)培訓(xùn)，提高公安干警與外國(guó)人溝通和打交道的能力。目前，在我國(guó)的外國(guó)人來(lái)自多達(dá)128個(gè)國(guó)家和地區(qū)*宋全成：《外國(guó)人及港澳臺(tái)居民在中國(guó)大陸的人口社會(huì)學(xué)分析》，《山東大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2013年第2期。，因此，在對(duì)公安干警進(jìn)行培訓(xùn)的同時(shí)，也要聯(lián)系地方院校的外語(yǔ)學(xué)院中的小語(yǔ)種教師，協(xié)助公安干警。其次，要對(duì)公安干警進(jìn)行系統(tǒng)的涉外政策的法律法規(guī)培訓(xùn)，進(jìn)一步提高公安干警涉外執(zhí)法的能力；最后，公安部門(mén)制定長(zhǎng)期的培訓(xùn)規(guī)劃，對(duì)基層派出所公安干警，進(jìn)行涉外警務(wù)知識(shí)和工作流程等方面的系統(tǒng)培訓(xùn)。

第六，制定和實(shí)施《中華人民共和國(guó)外國(guó)人在華臨時(shí)安置與社會(huì)救助實(shí)施辦法》，將無(wú)法遣送出境的“三非”外國(guó)人和獲得中國(guó)政府認(rèn)可的難民，給予人道主義的安置和社會(huì)救助。同時(shí)，將在中國(guó)居留和工作、尤其是長(zhǎng)期居留和長(zhǎng)期工作的外國(guó)人，按照《中華人民共和國(guó)移民法》，促進(jìn)外國(guó)人在中國(guó)的社會(huì)融合。在我國(guó)成為欠發(fā)達(dá)國(guó)家的移民目標(biāo)國(guó)以后，中國(guó)也遇到了與西方發(fā)達(dá)國(guó)家一樣的共同難題——數(shù)量不等、規(guī)模各異的無(wú)法被遣返的非法移民或難民申請(qǐng)者以及獲得認(rèn)可的難民。按照國(guó)際公約，應(yīng)給予這些外國(guó)人以不同待遇的人道主義的安置。但我國(guó)目前尚無(wú)相關(guān)的法律法規(guī)，因此，對(duì)這些在華的外國(guó)人，多處于放任自流的狀態(tài)，一些無(wú)生活來(lái)源的非法外國(guó)人，極易走上販毒、走私、搶劫等違法犯罪的道路*漆菲：《“西出東進(jìn)” 外國(guó)人在華犯罪加速》，《環(huán)球視野》2010年10月第314期。，危及我國(guó)的傳統(tǒng)國(guó)家安全，這在我國(guó)與越南、緬甸、朝鮮等接壤的省份，表現(xiàn)得尤為突出。因此，盡快制定和實(shí)施《中華人民共和國(guó)外國(guó)人在華臨時(shí)安置與社會(huì)救助實(shí)施辦法》，對(duì)上述無(wú)法遣返的非法移民或難民申請(qǐng)者，以及獲得認(rèn)可的難民，我國(guó)政府相關(guān)部門(mén)在居留、生活安置、生計(jì)、教育、遣返第三國(guó)等方面，給予符合國(guó)際人道主義的安置和社會(huì)救助，減少和避免其危害我國(guó)的非傳統(tǒng)國(guó)家安全行為的發(fā)生。同時(shí)，對(duì)于在中國(guó)合法居留和工作、生活的外國(guó)人，政府相關(guān)部門(mén)也要在外國(guó)人中普及《中華人民共和國(guó)出境入境管理法》、《外國(guó)人在中國(guó)永久居留審批管理辦法》和將來(lái)實(shí)施的《中華人民共和國(guó)移民法》等法律法規(guī)知識(shí)，讓這些外國(guó)人及時(shí)辦理或更新、變更、延長(zhǎng)證件的有效期，避免因?yàn)槿狈?duì)相關(guān)法律法規(guī)知識(shí)的了解而造成非故意的“三非”行為發(fā)生。

[責(zé)任編輯：林 舒]

Illegal Immigrants in China: the Present Situation, Crux and Countermeasures

SONG Quan-cheng

(The Institute of Migration Studies; School of Philosophy and Social Development, Shandong University, Jinan 250100, P.R.China)

The emergence and development of China's illegal immigration problems have a profound background with China’s economic and social rapid development. China has been an attractive immigration country to some undeveloped countries’ illegal people since the 21st. Illegal immigrant, illegal residence and the illegal employment of the “Three-illegal” foreigners mainly gather in the Pearl River Delta, Yangtze River Delta and Beijing and Northeast China. The situation of illegal foreigners in China becoming worse has some reasons. Firstly, the legislation on managing and controlling foreigners lags behind. Secondly, the punishment standard is too low. Thirdly, there is a lack of effective mutual support between departments. Fourthly, there exist some management blind areas to foreigners. Also, the repatriation mechanism isn’t smooth. The countermeasures to solve the illegal immigrants’ problem are as follows: firstly, the central government should formulate and implement a complete and regulated Immigration Law of People’s Republic of China. Secondly, China should increase the punishment penalties to “Three- illegal” foreigners; and some immigrants can be sentenced directly. Thirdly, China can set up an immigration and refugee department. Fourthly, China should establish a foreigners’ information management system nationwide as soon as possible, and every department can share the information. Fifthly, the public security department should straighten up the repatriation mechanism, train and establish a high standard team of foreign management. In addition, China should formulate and implement Measures of PRC on Foreigners with temporary placement and social assistance methods in China. Chinese government should support humanitarian resettlement and social assistance to “Three-illegal” foreigners who can’t be deported and the refugees recognized by Chinese government.

foreign immigrant; illegal immigration; immigration law; immigration agency; foreigners’ information management system

2014-10-02

教育部人文社會(huì)科學(xué)重點(diǎn)研究基地重大項(xiàng)目“宗教信仰與流動(dòng)人口的社會(huì)融入研究”(13JJD730002)的階段性成果。

宋全成，山東大學(xué)哲學(xué)與社會(huì)發(fā)展學(xué)院副院長(zhǎng)，社會(huì)學(xué)系教授，博士生導(dǎo)師，山東大學(xué)移民研究所所長(zhǎng)，法學(xué)博士(濟(jì)南 250100)。