完善我國(guó)新能源補(bǔ)貼法律制度的幾點(diǎn)建議

孫志芳，孫增芹

(1.中國(guó)石化勝利油田 黨校，山東東營(yíng) 257002;2.中國(guó)石油大學(xué)(華東)文學(xué)院，山東 青島 266580)

在各國(guó)都全力發(fā)展新能源的同時(shí)，我國(guó)面臨著由能源大國(guó)向能源強(qiáng)國(guó)的轉(zhuǎn)變。世界經(jīng)濟(jì)聯(lián)系的加強(qiáng)，以及越趨復(fù)雜化的世界政治形勢(shì)，使新能源的發(fā)展面臨著機(jī)遇和挑戰(zhàn)的復(fù)雜局面。近幾年，各國(guó)在新能源政策與法律制度上開始緊縮，一方面是由于金融危機(jī)的影響，另一方面則是因新能源的貿(mào)易救濟(jì)制度越來(lái)越完善，我國(guó)的新能源產(chǎn)品也受到了前所未有的反補(bǔ)貼調(diào)查浪潮。補(bǔ)貼，是國(guó)家的二次分配。但縱觀世界各國(guó)，從法律上對(duì)新能源補(bǔ)貼給出明確界定的極為少見，我國(guó)《可再生能源法》雖在第五章、第六章中規(guī)定了有關(guān)新能源的補(bǔ)貼問(wèn)題，但也同WTO的《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》一樣，并沒(méi)有對(duì)新能源補(bǔ)貼的概念做具體的規(guī)定。盡管補(bǔ)貼從其本質(zhì)上來(lái)說(shuō)具有合理性?！八鳛橐粐?guó)的國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策，只要合理，也并不會(huì)受到阻礙貿(mào)易自由的非難?！盵1]但如何在多邊貿(mào)易體制下完善我國(guó)的新能源補(bǔ)貼法律制度，卻也是個(gè)不小的制度難題。

一、新能源補(bǔ)貼的立法目的問(wèn)題

(一)問(wèn)題所在:無(wú)明確的立法目的規(guī)定

立法目的的確定，是一部法律構(gòu)建的首要任務(wù)。立法目的是根據(jù)立法者按照統(tǒng)治階級(jí)的利益與需要，設(shè)定需實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，并遵循實(shí)現(xiàn)該目標(biāo)的設(shè)計(jì)立法策略，確定決策有關(guān)政策的調(diào)整對(duì)象和調(diào)整方法，選擇最佳的立法策略和技術(shù)。因此，新能源補(bǔ)貼的具體制度需要以該立法目的為基礎(chǔ)。不同的立法目的會(huì)導(dǎo)致不同的新能源補(bǔ)貼法律制度。新能源補(bǔ)貼的立法目的決定著新能源補(bǔ)貼的立法、執(zhí)法以及實(shí)施。正是我國(guó)新能源補(bǔ)貼的立法目的缺失，導(dǎo)致我國(guó)新能源補(bǔ)貼法律制度缺乏專門性和系統(tǒng)性，法律位階不高。[2]

一般來(lái)講，立法目的分為三個(gè)層次:

第一層次是根本性法律意向。如，新能源補(bǔ)貼的最終目的是維護(hù)國(guó)家能源安全，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。而第一層次的目的，就預(yù)示著新能源補(bǔ)貼制度需要提高法律位階，并主要由綜合性的能源法對(duì)能源進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制。但我國(guó)由全國(guó)人大或全國(guó)人大常委會(huì)制定的相關(guān)法律只有四、五部，其他均為行政法規(guī)。這幾部法律法規(guī)在補(bǔ)貼的內(nèi)容方面也規(guī)定的不具體。剩下的多為部門規(guī)章，部門規(guī)章多為實(shí)施細(xì)則。

第二層次是對(duì)第一層次目的的進(jìn)一步演繹。如，針對(duì)新能源的種類進(jìn)行不同的補(bǔ)貼規(guī)定。然而，我國(guó)第二層立法目的的缺乏，使我國(guó)新能源補(bǔ)貼法律制度缺乏專門性和系統(tǒng)性。我國(guó)的新能源補(bǔ)貼制度多散見于相關(guān)的法律法規(guī)中。而且對(duì)如風(fēng)能、太陽(yáng)能等新能源補(bǔ)貼的規(guī)定多是規(guī)章甚至是政策性文件，法律效力低，導(dǎo)致了我國(guó)在新能源的補(bǔ)貼實(shí)踐中往往耗時(shí)耗力地尋找法律依據(jù)，且常常被國(guó)外詬病缺少法律依據(jù)。所以經(jīng)常凸顯出我國(guó)應(yīng)對(duì)國(guó)外反補(bǔ)貼措施時(shí)，慌亂缺乏說(shuō)服力的現(xiàn)象。[2]

第三層次是針對(duì)特定的內(nèi)容，更具體。[2]譬如，為了更好對(duì)補(bǔ)貼資金管理，做好補(bǔ)貼的審理和發(fā)放以及對(duì)資金的使用。往往體現(xiàn)在新能源補(bǔ)貼的基金制度上。這一立法目的缺乏直接導(dǎo)致了對(duì)新能源補(bǔ)貼的程序性規(guī)定不完整，出現(xiàn)系統(tǒng)性缺失。

(二)解決對(duì)策:明確新能源補(bǔ)貼法律制度的目的

首先，針對(duì)第一層次的立法目的，筆者建議內(nèi)容設(shè)置為:“推進(jìn)能源體制機(jī)制創(chuàng)新和技術(shù)創(chuàng)新，加快能源生產(chǎn)和利用，加強(qiáng)能源節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，提高能源轉(zhuǎn)換和利用效率，控制能源消費(fèi)總量，構(gòu)建安全，穩(wěn)定，經(jīng)濟(jì)，清潔的現(xiàn)代能源產(chǎn)業(yè)體系，確保經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展?！边@一立法目的設(shè)置宜體現(xiàn)在全國(guó)人大及其常委會(huì)制定的有關(guān)新能源的法律中，即《可再生能源法》以及正在制定的《能源法》。通過(guò)對(duì)第一層一般性立法目的確認(rèn)，提高新能源補(bǔ)貼法律制度的法律位階，體現(xiàn)其重要性和權(quán)威性，而且也符合WTO規(guī)則。因此，我國(guó)應(yīng)該加快全國(guó)人大及其常委的補(bǔ)貼立法，修訂我國(guó)現(xiàn)有法律，以使我國(guó)的補(bǔ)貼法律制度與WTO體制下的法律相銜接。

其次，針對(duì)第二層次的立法目的，筆者建議內(nèi)容設(shè)置為:“促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)的優(yōu)化以及持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展”，并貫穿于太陽(yáng)能、風(fēng)能、水能、生物質(zhì)能等能源的補(bǔ)貼中，以使散見于各個(gè)規(guī)章和地方性法規(guī)的不同種類的新能源補(bǔ)貼制度能相互協(xié)調(diào)配合，具有銜接性，解決由于制度不統(tǒng)一而引發(fā)的沖突和資源浪費(fèi)，提高新能源補(bǔ)貼法律制度的專門性和系統(tǒng)性。

最后，針對(duì)第三層次的立法目的，筆者建議內(nèi)容設(shè)置為:“用以完善對(duì)補(bǔ)貼資金的發(fā)放、監(jiān)督以及執(zhí)行機(jī)制。”該立法目的設(shè)置宜體現(xiàn)在新能源補(bǔ)貼資金的管理制度中，如《可再生能源發(fā)展專項(xiàng)資金管理暫行辦法》《可再生能源建筑應(yīng)用專項(xiàng)資金管理暫行辦法》，為解決新能源補(bǔ)貼法律制度的程序不完整性提供立法指導(dǎo)。

通過(guò)以上對(duì)新能源補(bǔ)貼立法目的三個(gè)層次的完善，以從對(duì)新能源補(bǔ)貼法律制度的目標(biāo)設(shè)計(jì)和調(diào)整對(duì)象、方法上達(dá)到最優(yōu)的立法技術(shù)。從而解決我國(guó)新能源補(bǔ)貼法律制度存在的法律位階低、系統(tǒng)性和專門性缺位的現(xiàn)狀。

二、新能源補(bǔ)貼的實(shí)體性規(guī)則問(wèn)題

(一)問(wèn)題所在:實(shí)體性規(guī)則過(guò)于抽象模糊

1.當(dāng)事人制度規(guī)定不盡完善

首先，補(bǔ)貼主體范圍窄。我國(guó)新能源補(bǔ)貼法律制度中補(bǔ)貼主體僅僅包括政府和公共機(jī)構(gòu)。但并沒(méi)有包括受政府委托或指示的私人盈利機(jī)構(gòu)。而在全球經(jīng)濟(jì)化的今天，各國(guó)大力發(fā)展新能源，對(duì)新能源的補(bǔ)貼形式也多種多樣。并且《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》也將受政府委托或指示的私人機(jī)構(gòu)納入補(bǔ)貼的主體。故，我國(guó)未將其納入補(bǔ)貼主體進(jìn)行規(guī)制是不合理的。

其次，補(bǔ)貼接受者確定方式欠合理。我國(guó)新能源補(bǔ)貼的接受者都是具有一定規(guī)模的企業(yè)或者私人或產(chǎn)業(yè)群。這樣的補(bǔ)貼，容易產(chǎn)生補(bǔ)貼專向性，導(dǎo)致競(jìng)爭(zhēng)的不公平。如我國(guó)《風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)資金管理暫行辦法》規(guī)定，財(cái)政補(bǔ)貼僅僅為中資或中資控股企業(yè)，而使外資企業(yè)在競(jìng)爭(zhēng)上處于劣勢(shì)是歧視性待遇。因此，在某種程度上，新能源補(bǔ)貼可能會(huì)造成不公平貿(mào)易，違反WTO的貿(mào)易規(guī)則。

再次，補(bǔ)貼當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任規(guī)定的欠缺。我國(guó)2004年公布、2011年修訂的《財(cái)政違法行為處罰處分條例》對(duì)補(bǔ)貼實(shí)行監(jiān)督監(jiān)管，但在對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)的具體規(guī)定上則是缺乏的?！坝捎谘a(bǔ)貼對(duì)補(bǔ)貼當(dāng)事人的規(guī)定不明，也就導(dǎo)致了對(duì)當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)缺乏系統(tǒng)性的規(guī)定?！盵3]補(bǔ)貼行為是行政行為，只有對(duì)補(bǔ)貼主體以及相對(duì)人的權(quán)利義務(wù)做出具體規(guī)定，使責(zé)任落到人頭，才能保障補(bǔ)貼的措施施之有效。

2.補(bǔ)貼類型無(wú)明確規(guī)定

我國(guó)對(duì)新能源的補(bǔ)貼類型是按補(bǔ)貼授予主體進(jìn)行分類。以歐盟對(duì)我國(guó)光伏產(chǎn)品進(jìn)行反補(bǔ)貼為例，其中最大的一個(gè)爭(zhēng)議點(diǎn)就是:我國(guó)對(duì)于光伏產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼主要包括了財(cái)政資助、價(jià)格支持和收入支持等補(bǔ)貼措施。而這三種補(bǔ)貼措施主體大多是政府，且獲得補(bǔ)貼的產(chǎn)業(yè)獲益，這就滿足了專向性補(bǔ)貼的要求。故沒(méi)有明確的分類就會(huì)導(dǎo)致概念的混淆，譬如補(bǔ)貼是否包括政府和其他單位或者個(gè)人合作而給予的補(bǔ)貼。這一規(guī)定不符合WTO的補(bǔ)貼規(guī)制對(duì)明確具體的要求。補(bǔ)貼類型的界定是后續(xù)確定補(bǔ)貼對(duì)象、范圍以及各個(gè)類型標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)。在法律上不予明確的界定，也是使我國(guó)成為第二大貿(mào)易救濟(jì)對(duì)象國(guó)的原因之一。2010年12月22日，中美就在風(fēng)力發(fā)電設(shè)備上的補(bǔ)貼措施發(fā)生了爭(zhēng)議。美國(guó)認(rèn)為我國(guó)提供的補(bǔ)貼資金主要是政府提供，具有專向性。

3.新能源補(bǔ)貼的范圍狹窄

我國(guó)新能源補(bǔ)貼的范圍，從產(chǎn)業(yè)環(huán)節(jié)上，多局限于對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的投入，對(duì)于新能源的勘探研發(fā)、以及項(xiàng)目啟動(dòng)的評(píng)估費(fèi)用都很少包括。以太陽(yáng)能為例，我國(guó)補(bǔ)貼多針對(duì)太陽(yáng)能的研發(fā)上，但是對(duì)于下游的為太陽(yáng)能消耗提供裝備基礎(chǔ)的設(shè)備生產(chǎn)商，如:太陽(yáng)能熱水器商并沒(méi)有扶持政策。從行業(yè)領(lǐng)域上，我國(guó)的新能源領(lǐng)域幾乎甚少涉及對(duì)與新能源服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域的補(bǔ)貼，現(xiàn)有的更多是對(duì)新能源進(jìn)出口保險(xiǎn)的優(yōu)惠，而對(duì)新能源所需的跨國(guó)法律服務(wù)、會(huì)計(jì)核算等幾乎還未涉及。另外，缺少對(duì)環(huán)境效益的補(bǔ)貼，而且在區(qū)域性補(bǔ)貼上尤其是西部或者特殊需要扶持的地區(qū)未能很好地體現(xiàn)。狹窄的補(bǔ)貼范圍，使我國(guó)的補(bǔ)貼到最后限定在一定范圍，缺少多樣化，常常成為反補(bǔ)貼對(duì)象。

4.新能源補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)缺乏合理性

我國(guó)新能源補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)大多缺乏靈活性和與時(shí)俱進(jìn)性。這一點(diǎn)在生物質(zhì)能發(fā)電上尤為明顯。由于生物質(zhì)能的相關(guān)規(guī)定較早，其制定的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)已經(jīng)不適應(yīng)我國(guó)現(xiàn)今的發(fā)展水平。我國(guó)這種以年限規(guī)定補(bǔ)貼時(shí)間的方式不可取。而且，在對(duì)新能源補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行設(shè)立時(shí)，并未將公共利益考慮進(jìn)去。使補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)踐中生產(chǎn)商無(wú)法確定是否自己滿足申請(qǐng)條件，而相關(guān)機(jī)關(guān)也無(wú)明確的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定是否基于公共利益而給予補(bǔ)貼?！肮怖鏄?biāo)準(zhǔn)的缺失，使我國(guó)無(wú)法依據(jù)公共利益給予新能源補(bǔ)貼。而使相關(guān)補(bǔ)貼缺乏法律依據(jù)，受到國(guó)外的反補(bǔ)貼?！盵4]

5.新能源補(bǔ)貼的資金界定模糊且來(lái)源單一

對(duì)補(bǔ)貼的資金來(lái)源，我國(guó)在法律上經(jīng)常明確的使用“專向基金”字樣，這一點(diǎn)在地方性法律法規(guī)中體現(xiàn)得尤為明顯?！皩Ｏ蚧稹背３０殡S著政府的專向撥款或者預(yù)算計(jì)劃等等，這種補(bǔ)貼極易被認(rèn)定為具有專向性而被發(fā)起反補(bǔ)貼調(diào)查。對(duì)于資金來(lái)源渠道，我國(guó)雖然正在擴(kuò)大資金來(lái)源的方式，譬如增收可再生能源電價(jià)以彌補(bǔ)差額，但是主要還是依賴于財(cái)政的撥款。擴(kuò)大資金的來(lái)源能確保新能源發(fā)展的持久性。狹窄的渠道，會(huì)增加專向性的風(fēng)險(xiǎn)，并且不利于新能源發(fā)展的穩(wěn)定性。譬如從2011年開始?xì)W美對(duì)我國(guó)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)品及組件發(fā)起的一系列反補(bǔ)貼措施中，大多裁決都針對(duì)我國(guó)《太陽(yáng)能光電建筑應(yīng)用財(cái)政補(bǔ)助資金管理暫行辦法》，認(rèn)為該資金具有專向性，從而對(duì)我國(guó)進(jìn)行增收反補(bǔ)貼稅的終裁。

(二)解決對(duì)策:漸趨完善新能源補(bǔ)貼的實(shí)體性規(guī)則

1.完善新能源補(bǔ)貼當(dāng)事人的規(guī)定

首先，擴(kuò)大新能源補(bǔ)貼主體的范圍。我國(guó)的新能源補(bǔ)貼主體規(guī)定與WTO不相兼容。在世界貿(mào)易組織的體制下，補(bǔ)貼的權(quán)力主體囊括了政府授權(quán)的私營(yíng)機(jī)構(gòu)，而不僅僅像我國(guó)限于政府以及一定范圍的公共機(jī)構(gòu)。如不修改這種規(guī)定，可能會(huì)使我國(guó)國(guó)有銀行改制的努力付之東流。當(dāng)前，我國(guó)國(guó)有銀行正努力向商業(yè)化企業(yè)改革，以規(guī)避WTO對(duì)我國(guó)國(guó)有企業(yè)的專向性規(guī)定。若受政府委托或指示的私營(yíng)機(jī)構(gòu)的規(guī)定缺位，那么這種商業(yè)化改革的目的就達(dá)不到，我國(guó)的補(bǔ)貼資金籌集渠道就會(huì)受阻。故我國(guó)應(yīng)盡快修訂相關(guān)法律法規(guī)，與WTO的規(guī)定相接軌。一方面有利于減少成為反補(bǔ)貼對(duì)象機(jī)會(huì);另一方面也為我國(guó)多樣化的籌資渠道打下了基礎(chǔ)。

其次，合理化補(bǔ)貼接受者的標(biāo)準(zhǔn)。我國(guó)的補(bǔ)貼接受者主要是我國(guó)領(lǐng)域內(nèi)的企業(yè)或者個(gè)人，且要求具有一定的規(guī)模條件，同時(shí)對(duì)內(nèi)資企業(yè)和外資企業(yè)的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)不同。這樣的補(bǔ)貼方式違反了WTO要求公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，忽視了新能源產(chǎn)業(yè)化基礎(chǔ)的中小企業(yè)的利益，尤其是剛起步的、尚沒(méi)有能力進(jìn)行大規(guī)模發(fā)展的新能源產(chǎn)業(yè)。同時(shí)內(nèi)外資企業(yè)不同的標(biāo)準(zhǔn)，容易導(dǎo)致專向性。譬如美國(guó)2009年對(duì)原產(chǎn)于我國(guó)的預(yù)應(yīng)力混凝土鋼絞線進(jìn)行反補(bǔ)貼。針對(duì)的就是《外商投資企業(yè)所得稅法》中外資企業(yè)只要滿足高效經(jīng)營(yíng)就減免所得稅，這種“企業(yè)生產(chǎn)績(jī)效”的標(biāo)準(zhǔn)使得減免優(yōu)惠獲得者僅僅為少數(shù)企業(yè)，符合了美國(guó)專向性國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼的界定:一是滿足由政府財(cái)政支付;二是獲益。最終通過(guò)了終裁。因此，我國(guó)應(yīng)該以公平競(jìng)爭(zhēng)和國(guó)民待遇為原則，按照國(guó)際通行準(zhǔn)則和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求及我國(guó)的實(shí)際情況，像美國(guó)一樣通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)方式的制度安排，統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)和不同地區(qū)的進(jìn)口稅收政策，使補(bǔ)貼根據(jù)競(jìng)爭(zhēng)程序能普遍獲取，以此繞開政府補(bǔ)貼的特定性問(wèn)題，以利于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

再次，增補(bǔ)當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)以及責(zé)任制度。我國(guó)新能源補(bǔ)貼的法律制度中，對(duì)補(bǔ)貼主體中的中央和各級(jí)地方政府都規(guī)定了提供財(cái)政支持的義務(wù)，并對(duì)行政主體的違法行為通過(guò)行政法規(guī)和刑法法規(guī)進(jìn)行規(guī)制。對(duì)接受者規(guī)定了領(lǐng)取補(bǔ)貼的權(quán)利和義務(wù)規(guī)定。但是各個(gè)規(guī)定都不具體，細(xì)則的規(guī)定由于地方政府不同規(guī)定的形式和處罰力度也不同。筆者建議可以在對(duì)這些法律修訂的時(shí)候，加入對(duì)能源當(dāng)事人權(quán)利義務(wù)以及監(jiān)督處罰的具體規(guī)制程序。同時(shí)，我國(guó)對(duì)補(bǔ)貼接受者權(quán)利受到侵害時(shí)的救濟(jì)程序無(wú)具體規(guī)定。筆者認(rèn)為可以在上面規(guī)定的基礎(chǔ)上增加對(duì)補(bǔ)貼接受者的救濟(jì)權(quán)的規(guī)定。即當(dāng)補(bǔ)貼接受者的補(bǔ)貼申請(qǐng)權(quán)和補(bǔ)貼使用權(quán)受到侵犯時(shí)，有權(quán)得到行政和司法救濟(jì)。

2.明確新能源補(bǔ)貼的類型

筆者建議我國(guó)立法時(shí)借鑒WTO對(duì)補(bǔ)貼的分類，將補(bǔ)貼明確分為禁止性補(bǔ)貼、可訴補(bǔ)貼以及不可訴補(bǔ)貼(其中不可訴補(bǔ)貼:環(huán)境補(bǔ)貼和研發(fā)性補(bǔ)貼以及落后地區(qū)補(bǔ)貼等已經(jīng)被取消)。[5]而不是以補(bǔ)貼授予主體來(lái)進(jìn)行分類。同時(shí)盡可能避免禁止性補(bǔ)貼，逐步取消或規(guī)范減免稅收的優(yōu)惠政策。并且合理巧妙地運(yùn)用可訴補(bǔ)貼，注意《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)定》第六條中列舉的嚴(yán)重?fù)p害的情形。[6]避免補(bǔ)貼造成實(shí)質(zhì)損害或者實(shí)質(zhì)威脅。[7]譬如，2011年歐盟和日本相繼對(duì)我國(guó)的風(fēng)力發(fā)電設(shè)備的補(bǔ)貼涉嫌禁止性補(bǔ)貼中的進(jìn)口替代補(bǔ)貼進(jìn)行磋商。認(rèn)為，我國(guó)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)＜風(fēng)力發(fā)電設(shè)備產(chǎn)業(yè)化專項(xiàng)資金管理暫行辦法＞的通知》規(guī)定的國(guó)內(nèi)企業(yè)購(gòu)買國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的風(fēng)力發(fā)電設(shè)備給予補(bǔ)貼優(yōu)惠的措施為進(jìn)口替代補(bǔ)貼。若我國(guó)嚴(yán)格避免禁止性補(bǔ)貼，那么這一爭(zhēng)議也不會(huì)出現(xiàn)。

3.擴(kuò)大新能源補(bǔ)貼的范圍

從我國(guó)新能源產(chǎn)品的運(yùn)行階段上，在重視對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié)的研發(fā)進(jìn)行大力補(bǔ)貼的同時(shí)，筆者還建議注重對(duì)前期投資以及消費(fèi)環(huán)節(jié)的補(bǔ)貼。前期投資包括對(duì)新能源的勘探和評(píng)估所花費(fèi)的費(fèi)用的補(bǔ)貼，以鼓勵(lì)開發(fā)新能源。對(duì)消費(fèi)環(huán)節(jié)，譬如對(duì)購(gòu)買新能源設(shè)備、對(duì)新能源的普及宣傳、以及廣告等的補(bǔ)貼。同時(shí)對(duì)新能源的運(yùn)輸以及運(yùn)輸設(shè)備或者工具的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行補(bǔ)貼。以此刺激新能源的發(fā)展、為新能源產(chǎn)業(yè)長(zhǎng)久發(fā)展奠定基礎(chǔ)。同時(shí)，加大對(duì)新能源服務(wù)行業(yè)的補(bǔ)貼，如對(duì)提供法律咨詢和服務(wù)的律所、對(duì)資產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)狀況進(jìn)行評(píng)估的會(huì)計(jì)機(jī)構(gòu)等予以補(bǔ)貼，為新能源的良好發(fā)展提供服務(wù)保障。還可以進(jìn)行區(qū)域性的補(bǔ)貼，我國(guó)可以根據(jù)我國(guó)實(shí)際情況，對(duì)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)、災(zāi)區(qū)、以及自由貿(mào)易區(qū)進(jìn)行因地制宜的補(bǔ)貼計(jì)劃。擴(kuò)大新能源補(bǔ)貼的范圍，是補(bǔ)貼形式多樣化，分散專向性。最終，構(gòu)建一個(gè)涵蓋面廣的多元新能源補(bǔ)貼體系。

4.合理化新能源補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)

雖然規(guī)定明確的補(bǔ)貼年限能促進(jìn)新能源產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展。但是，社會(huì)經(jīng)濟(jì)是不斷發(fā)展的，人的預(yù)見性是有限的。筆者建議，對(duì)于新能源補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)應(yīng)該根據(jù)不同新能源的特征制定不同的標(biāo)準(zhǔn)，同時(shí)應(yīng)該改革我國(guó)以年限來(lái)劃分補(bǔ)貼時(shí)間的做法，修改為以市場(chǎng)為杠桿的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)當(dāng)?shù)厥袌?chǎng)情況和新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展成熟度進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，最好能用規(guī)定補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的計(jì)算方法來(lái)取代補(bǔ)貼期間的標(biāo)準(zhǔn)方法。同時(shí)，將公共利益作為新能源補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的條件，這是符合WTO的補(bǔ)貼規(guī)定的。WTO《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)議》取消了不可訴性補(bǔ)貼，因此新能源補(bǔ)貼不能依據(jù)環(huán)境補(bǔ)貼或者研發(fā)補(bǔ)貼以及對(duì)落后地區(qū)扶持的補(bǔ)貼而使其合法化。但是GATT第二十條規(guī)定了涉及成員國(guó)公共利益的例外。因此，設(shè)置公共利益為標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)條件，不但能使新能源補(bǔ)貼的標(biāo)準(zhǔn)具有靈活性，符合社會(huì)發(fā)展規(guī)律，而且為新能源補(bǔ)貼補(bǔ)貼方式提供了多樣化的前提。

5.明確界定新能源補(bǔ)貼的資金，使資金來(lái)源多樣化

我國(guó)于新能源補(bǔ)貼有關(guān)的法律法規(guī)或者地方性法規(guī)、規(guī)章應(yīng)該改變將資金規(guī)定為專項(xiàng)基金的描述方式，提高立法技術(shù)。同時(shí)，要從根本上改變將資金界定為專項(xiàng)基金的表述方式，就要使我國(guó)資金來(lái)源渠道多樣化，而不是主要依靠政府的財(cái)政支持。

我國(guó)新能源補(bǔ)貼的資金來(lái)源主要有兩種形式:一種是中央和地方政府的財(cái)政支持;一種是電價(jià)的附加收入。但僅僅依靠這兩種形式是不夠的，單一的資金來(lái)源撇開易造成專向性不說(shuō)，而且不利于新能源產(chǎn)業(yè)持續(xù)發(fā)展。譬如近期，我國(guó)太陽(yáng)能光伏產(chǎn)業(yè)受到貿(mào)易救濟(jì)的沖擊以及太陽(yáng)能自身市場(chǎng)的波動(dòng)，大量的企業(yè)破產(chǎn)重組。最大的有無(wú)錫尚德的破產(chǎn)重整，至今由于債務(wù)過(guò)于龐大，陷入了無(wú)企業(yè)敢接手的困境。雖然政府有意扶持，但是面對(duì)巨額的欠款，也有心無(wú)力。因此僅僅依靠政府的財(cái)政扶持是不夠的。

我國(guó)可以借鑒歐盟的資金來(lái)源的設(shè)置。首先:通過(guò)系統(tǒng)效益收費(fèi)的方式進(jìn)行籌資。其也簡(jiǎn)稱為SBC基金，指為公共利益所設(shè)的基金。對(duì)普通電力增收一定的附加費(fèi)用以對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)的形成、發(fā)展以及所在區(qū)域的普及提供相應(yīng)的資金支持，如:電費(fèi)的差額補(bǔ)貼、門檻較低的擔(dān)保貸款，和對(duì)新能源設(shè)備運(yùn)用的補(bǔ)助。[8]其次，也可以石化燃料等高污染、高消耗、不可循環(huán)的常規(guī)能源增收一定的稅。以此促進(jìn)新能源的發(fā)展。[9]

三、新能源補(bǔ)貼的程序性規(guī)則問(wèn)題

(一)問(wèn)題所在:程序性規(guī)則缺乏完整性

1.新能源補(bǔ)貼缺乏統(tǒng)一程序

由于我國(guó)迄今為止沒(méi)有一部統(tǒng)一的能源立法，所以，在新能源上也無(wú)統(tǒng)一的補(bǔ)貼程序規(guī)定，多是散見于各個(gè)規(guī)章和地方法規(guī)。雖然，對(duì)新能源補(bǔ)貼申請(qǐng)的條件、項(xiàng)目審批以及評(píng)估監(jiān)管進(jìn)行了規(guī)定，但是大多都不具體，且法律效率低，各個(gè)規(guī)章和地方法規(guī)銜接性不強(qiáng)。對(duì)從新能源補(bǔ)貼的準(zhǔn)備、決定、實(shí)施以及監(jiān)管各個(gè)階段都無(wú)法進(jìn)行有效的法律規(guī)制，新能源補(bǔ)貼在達(dá)不到預(yù)期效益的同時(shí)，還因?yàn)榛靵y的程序而受到國(guó)外的詬病。

2.新能源補(bǔ)貼缺乏貫徹始終的評(píng)估規(guī)制

新能源補(bǔ)貼具有靈活性和彈性。為了避免專向性，需要新能源補(bǔ)貼政策隨著客觀情況的變化，做出適當(dāng)調(diào)整。具有暫時(shí)性。為了能對(duì)補(bǔ)貼做出及時(shí)正確的調(diào)整，建立健全評(píng)估機(jī)制是很有必要的。我國(guó)對(duì)新能源補(bǔ)貼的事前評(píng)估做了較為詳細(xì)的規(guī)定，但是缺乏對(duì)新能源補(bǔ)貼實(shí)施中與實(shí)施后的科學(xué)評(píng)估，使我國(guó)這兩階段的評(píng)估鏈條斷裂。

3.新能源補(bǔ)貼缺乏監(jiān)督救濟(jì)機(jī)制

我國(guó)新能源補(bǔ)貼對(duì)接受這規(guī)定了大量的義務(wù)性規(guī)定。但是對(duì)補(bǔ)貼當(dāng)事人違反補(bǔ)貼規(guī)定如何監(jiān)督，受到損害如何救濟(jì)缺乏制度規(guī)范。補(bǔ)貼要行之有效，則必須明確當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)以及監(jiān)督救濟(jì)。“我國(guó)對(duì)接受人違反補(bǔ)貼規(guī)定進(jìn)行了處罰和監(jiān)督規(guī)制但不具體，且對(duì)于補(bǔ)貼主體的監(jiān)督和處罰卻沒(méi)有明確規(guī)定?！盵10]同時(shí)對(duì)當(dāng)事人的救濟(jì)尤其是對(duì)接受人和受益人的救濟(jì)均無(wú)明確的規(guī)定。

(二)解決對(duì)策:設(shè)置較為完整的新能源補(bǔ)貼程序性規(guī)則

設(shè)置較為完整的新能源補(bǔ)貼程序性規(guī)則，于國(guó)內(nèi)層面而言，可以為新能源補(bǔ)貼的實(shí)施效果提供保障，對(duì)政府補(bǔ)貼發(fā)放、實(shí)施、監(jiān)管進(jìn)行規(guī)范，提高行政效率，為補(bǔ)貼接受者提供公平競(jìng)爭(zhēng)的環(huán)境以及救濟(jì)渠道。于國(guó)際層面而言，我國(guó)完善的新能源補(bǔ)貼法律制度的程序性規(guī)則，有利于提高我國(guó)新能源補(bǔ)貼的透明性，增強(qiáng)我國(guó)補(bǔ)貼合規(guī)性的說(shuō)服力，同時(shí)為我國(guó)新能源產(chǎn)業(yè)提供穩(wěn)定的發(fā)展環(huán)境。

1.準(zhǔn)備階段:加強(qiáng)對(duì)新能源補(bǔ)貼產(chǎn)業(yè)或產(chǎn)業(yè)群的事前評(píng)估

做好對(duì)一個(gè)領(lǐng)域的調(diào)查，有利于收集信息做出最優(yōu)的補(bǔ)貼政策，避免補(bǔ)貼對(duì)價(jià)格進(jìn)行扭曲，造成環(huán)境破壞。因此筆者建議，在啟動(dòng)新能源補(bǔ)貼以前，對(duì)補(bǔ)貼領(lǐng)域做好事前的評(píng)估，主要考察該領(lǐng)域是否具有補(bǔ)貼必要性;補(bǔ)貼的正反面效果，包括經(jīng)濟(jì)效果和環(huán)境效果等。法律應(yīng)該對(duì)評(píng)估對(duì)象、評(píng)估范圍、評(píng)估人員和方法以及信息的收集和處理進(jìn)行規(guī)制，使其專業(yè)化。

2.決定階段:增強(qiáng)補(bǔ)貼透明度

在決定階段，有關(guān)機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)決定是否接受申請(qǐng)和給予補(bǔ)貼。當(dāng)然，這一階段涉及社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域和各個(gè)利益階層，同時(shí)也容易成為國(guó)外提起反補(bǔ)貼調(diào)查的重點(diǎn)。因此，決定階段，最重要的是信息公開。在此，筆者建議，立法時(shí)應(yīng)該對(duì)該階段的各個(gè)方面的信息透明度進(jìn)行規(guī)制，包括建立完善的申請(qǐng)人公示程序、補(bǔ)貼申請(qǐng)程序、補(bǔ)貼授予依據(jù)的公開程序等，做到盡可能的詳細(xì)、具體，從而符合WTO的相關(guān)規(guī)則。

3.實(shí)施階段:加強(qiáng)對(duì)補(bǔ)貼資金的監(jiān)管

實(shí)施階段，最主要是補(bǔ)貼接受者對(duì)新能源補(bǔ)貼的使用。為了確保補(bǔ)貼的使用符合規(guī)定，筆者建議加強(qiáng)對(duì)實(shí)施階段補(bǔ)貼資金的審計(jì)。我國(guó)新能源補(bǔ)貼制度在立法上，如風(fēng)能、太陽(yáng)能、生物質(zhì)能等補(bǔ)貼立法，幾乎都對(duì)補(bǔ)貼的違法使用規(guī)定了依照《財(cái)政違法行為處罰處分條例》等行政和刑事法規(guī)進(jìn)行處罰。但這些監(jiān)管條款并沒(méi)有繼續(xù)進(jìn)行細(xì)則性的規(guī)定，而且都是散見于各個(gè)不同類的新能源法律法規(guī)中，缺乏統(tǒng)一性規(guī)則。因此，筆者認(rèn)為，我國(guó)可以制定《可再生能源補(bǔ)貼管理法》對(duì)新能源補(bǔ)貼使用的監(jiān)管進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)制，改變監(jiān)管重復(fù)混亂的局面。清理對(duì)于壟斷企業(yè)的保護(hù)政策，對(duì)新能源企業(yè)進(jìn)行公平的分配。成熟的監(jiān)管體制能保證能源市場(chǎng)健康發(fā)展，在政府對(duì)新能源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行大量政策干涉的同時(shí)，怎樣對(duì)其權(quán)利限制，以防止濫用權(quán)力，是我們?cè)跇?gòu)建能源管理和監(jiān)督機(jī)制時(shí)考慮的重點(diǎn)。此外筆者認(rèn)為，在我國(guó)對(duì)新能源乃至能源產(chǎn)業(yè)監(jiān)督體制不成熟的現(xiàn)狀下，獨(dú)立建立監(jiān)督主管部門是不現(xiàn)實(shí)的，應(yīng)該在其成熟以前，將能源管理部門與監(jiān)督主管部門一體化，可以避免因?yàn)闄?quán)利爭(zhēng)奪和扯皮而導(dǎo)致監(jiān)管的流產(chǎn)和冗繁復(fù)雜化。

4.終結(jié)階段:完善行政主體的責(zé)任、對(duì)補(bǔ)貼接受者的救濟(jì)以及事后評(píng)估機(jī)制

責(zé)任的缺失，必然導(dǎo)致實(shí)施機(jī)關(guān)的懈怠，違法違規(guī)處理的問(wèn)題嚴(yán)重。因此，建立行政機(jī)關(guān)的監(jiān)督和處罰機(jī)制，將補(bǔ)貼的責(zé)任落到具體的部門，對(duì)行政違法行為進(jìn)行處罰，一定程度上能避免濫用補(bǔ)貼措施，減少貿(mào)易爭(zhēng)端。筆者建議對(duì)能源主管部門進(jìn)行明確的地位，確定相應(yīng)職能，在對(duì)部門體制進(jìn)行改革中實(shí)現(xiàn)對(duì)能源效率追求的同時(shí)，將產(chǎn)業(yè)的效率適當(dāng)納入成本計(jì)算并歸入考核機(jī)制。其次，對(duì)補(bǔ)貼接受者權(quán)益的補(bǔ)貼申請(qǐng)和使用受到侵犯，筆者建議引入行政復(fù)議和行政訴訟救濟(jì)體制，對(duì)嚴(yán)重的違法行為用刑法進(jìn)行規(guī)制，除以上救濟(jì)手段外還應(yīng)允許補(bǔ)貼受益者以及其他利益相關(guān)人提起民事訴訟。最后，筆者認(rèn)為應(yīng)建立和完善我國(guó)的事后評(píng)估機(jī)制，給新能源補(bǔ)貼的退出提供合理的依據(jù)。這一機(jī)制能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)補(bǔ)貼實(shí)施效果的評(píng)估、信息和數(shù)據(jù)的收集與分析，其結(jié)果可以為行政機(jī)關(guān)決定是否繼續(xù)實(shí)施該補(bǔ)貼還是使該補(bǔ)貼退出提供科學(xué)的判斷依據(jù)，客觀上避免造成資金浪費(fèi)，使補(bǔ)貼符合新能源產(chǎn)業(yè)發(fā)展的要求。

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