政府責(zé)任視角下社會組織志愿失靈問題研究

葉 麗 芬

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007)

政府責(zé)任視角下社會組織志愿失靈問題研究

葉 麗 芬

(福建師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，福建 福州 350007)

在我國社會組織方興未艾之際，受制于政府支持、社會認(rèn)知等因素，社會組織在具體實踐中出現(xiàn)了志愿失靈現(xiàn)象。文章簡要回顧志愿失靈相關(guān)內(nèi)涵，闡述了我國社會組織志愿失靈的主要表現(xiàn)，著重站在政府責(zé)任視角來剖析我國社會組織產(chǎn)生志愿失靈的原因，探討在社會組織志愿失靈矯正中政府所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任及履行路徑。

政府責(zé)任；社會組織；志愿失靈

社會組織，又被稱為非營利組織(NPO)、非政府組織(NGO)、第三部門、志愿組織，指非政府的、開展各種志愿活動、不以營利為目的、以促進社會發(fā)展為己任的組織。在我國，社會組織是最新的官方用語，而之前用的是“社會團體”、“民間組織”等。社會組織具有組織性、非營利性、自治性、民間性和志愿性等特點，其在參與公共事務(wù)管理、公共服務(wù)供給、社會治理等方面往往能彌補政府、市場的不足，正逐漸成為中國社會治理重要主體之一。根據(jù)民政部門統(tǒng)計，截至2013年底，全國共有社會組織54.7萬個，比上年增長了9.6%；吸納社會各類人員就業(yè)636.6萬人，比上年增加3.8%；形成固定資產(chǎn)1496.6億元；社會組織增加值為571.1億元，比上年增長8.7%，占第三產(chǎn)業(yè)增加值比重為0.22%[1]。然而，在實踐中社會組織也存在其固有的局限性，僅僅依靠其自身力量幾乎無法進行志愿、公益活動，即出現(xiàn)了志愿失靈現(xiàn)象。

一、社會組織志愿失靈的內(nèi)涵及主要表現(xiàn)

美國學(xué)者薩拉蒙最早提出了著名的“志愿失靈”理論，具體包括：一是慈善不足，所能籌集的慈善資源遠(yuǎn)不能滿足志愿活動所需開支；二是慈善對象的局限性，經(jīng)常集中在某些特定的社會群體，如特定的區(qū)域、種族、宗教、性別和年齡，而忽視了其他需要幫助的社會群體；三是慈善的家長作風(fēng)，實際掌握最多資源的人對于組織的決策、運作具有較大的發(fā)言權(quán)；四是慈善的業(yè)余性，經(jīng)常依賴于有愛心卻沒有受過專業(yè)訓(xùn)練的人士來從事志愿工作[2]。相對而言，我國對志愿失靈的研究起步較晚，任金秋，劉偉(2007)認(rèn)為志愿失靈的主要表現(xiàn)是“公眾捐贈不足、志愿行為不足、活動的特殊性”，孫婷(2010)從志愿服務(wù)角度提出志愿失靈主要表現(xiàn)有“兩級分化、官方色彩、運作不夠規(guī)范、志愿服務(wù)資源不足”。可見，所謂志愿失靈是指社會組織無法有效配置慈善資源，在志愿服務(wù)供給和滿足社會多元化需求等方面產(chǎn)生功能和效率上的困境，在我國，社會組織的“志愿失靈”主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

(一) 慈善資源不足

薩拉蒙認(rèn)為，慈善組織作為公共物品的提供者，它的一個主要缺陷是無法產(chǎn)生足夠的、可依賴的資源來解決發(fā)達工業(yè)社會中的人類服務(wù)問題。慈善資源主要包括資金資源、人力資源等，我國社會組織在志愿實踐中普遍面臨著資金來源不足和組織人才匱乏的問題。研究表明，多數(shù)社會組織依賴政府資助，社會捐贈所占比例很低，2008年中國社會組織平均收入10萬元，全國人均捐贈不足8元?！痘饡{皮書:中國基金會發(fā)展報告(2012)》披露，2011年中國基金會人員的福利、辦公開支的比例都明顯偏低，造成很多活動無法正常開展。資金不足也是導(dǎo)致社會組織人才匱乏一個重大原因——薪資待遇較低無法吸引專業(yè)管理人才。此外，我國社會組織成員大部分由志愿者組成，或是吸納了政府分流人員、離退休干部等，導(dǎo)致專職工作人員比例不大，使得社會組織難以向?qū)I(yè)化管理轉(zhuǎn)變，極大限制其發(fā)展前景。

(二)組織的非獨立性

與西方國家相比，缺乏獨立性是我國社會組織最大的志愿失靈現(xiàn)象。我國社會組織有很大一部分仍是體制內(nèi)的，其設(shè)立和運行等多方面深受政府影響，呈現(xiàn)出較大的非獨立性。這類社會組織往往依靠政府自上而下的推動，承接政府的部分職能或本應(yīng)由政府來解決的社會問題，在實踐中多以政府工作為中心開展活動，這明顯違背了社會組織的某些特性——民間性、自治性、志愿性。社會組織缺乏獨立性具體表現(xiàn)包括：受政府業(yè)務(wù)主管部門的控制、偏離社會組織的宗旨、未能實際滿足社會需求，例如“救助失學(xué)”被政府理所當(dāng)然的視為下級單位指揮。因此，社會組織得益于強有力的官方支持而獲得豐富資源，從而保證其有效推進各項志愿活動的開展，但也導(dǎo)致社會組織習(xí)慣性依賴政府，削弱了組織獨立性，最終消減了社會組織所應(yīng)具有的自治性優(yōu)勢。

(三)慈善的特殊主義

政府的公共物品(服務(wù))供給對象幾乎是所有公民，但社會組織作為“政府失靈”的一種補充，其服務(wù)對象不具有廣覆蓋性，而是具有一定的針對性。一方面，我國社會組織服務(wù)對象是某些特定性別、年齡、種族等受社會關(guān)注的特殊群體，如婦女、老人、失學(xué)兒童、少數(shù)民族等；另一方面，我國社會組織的服務(wù)對象還傾向于那些有能力表達自己需求的群體，甚至是有能力組建自己的組織的群體。因此，還有許多處于弱勢的群體、獲取資源能力較差的群體，即使急需幫助卻得不到及時、優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，如失業(yè)者、低收入者、農(nóng)民工、邊遠(yuǎn)地區(qū)貧困人口等。早年就有報道指出，某些地區(qū)大建豪華示范性公辦養(yǎng)老機構(gòu)，購買者多是經(jīng)濟條件好的老人，而更需要福利支持的貧困老人卻享受不到服務(wù)。

(四)公信力問題凸顯

實踐證明，社會組織在公共事務(wù)管理、公共物品供給等方面發(fā)揮越來越不容小覷的作用：籌集社會資源，提供公共物品；制約政府行為，迫使政府改變不利于公共利益的政策；監(jiān)督政府行為，揭露腐敗和不法行為；改善政府和公民關(guān)系，增強公民的政治認(rèn)同感；拓寬政治參與渠道，便于表達公益訴求，社會組織發(fā)展的重要性越來越成為社會各界的共識，但是社會組織的公信力問題也越來越凸顯[3]。例如，“郭美美事件”引發(fā)的紅十字會危機、“河南宋慶齡基金會地產(chǎn)事件”引發(fā)的宋慶立基金會信任危機、“尚德詐捐門事件”引發(fā)的中華慈善總會信任危機等。當(dāng)前，有些社會組織以利益為導(dǎo)向，而忽略慈善的服務(wù)質(zhì)量；或者與公益原則背道而馳，進行違反相關(guān)法規(guī)的運作；無論是利益導(dǎo)向還是違背公益，都是欺騙公眾的不良行為。公信力問題正日益受到社會關(guān)注并直接影響我國社會組織的健康發(fā)展，解決誠信問題顯得尤為重要。

二、社會組織志愿失靈的原因——政府責(zé)任視角

(一)社會組織的相關(guān)法律法規(guī)不健全

20世紀(jì)80年代以來，我國社會組織得以蓬勃發(fā)展，但是相關(guān)法律法規(guī)并沒有及時跟上腳步。首先，我國目前尚無專門規(guī)范社會組織的全國層面的法律法規(guī)，現(xiàn)有的一些條例僅針對社會組織中的某類組織，如《基金會管理條例》、《社會團體登記管理條例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》是專門針對基金會、社會團體和民辦非企業(yè)單位的管理，并不能涵蓋所有的社會組織。其次，僅限于地方對社會組織有專門規(guī)范的立法，各地的地方性法規(guī)具有較大的差異性：在社會組織工作人員上，是否必須是登記或注冊范圍內(nèi)的規(guī)定不一，并且年齡、身份也有不同要求；在志愿工作的指導(dǎo)機構(gòu)上，北京市是志愿者協(xié)會、深圳是市義工聯(lián)合會、黑龍江是縣級共青團組織；在工作人員權(quán)利義務(wù)上，各地對是否需要簽訂書面協(xié)議也要求不一；在法律責(zé)任界定方面，各地對志愿者違反有關(guān)法規(guī)后的職責(zé)程度和追究部門不一[4]。因此，各地的相關(guān)立法缺乏統(tǒng)一性，對社會組織的實踐難以起到真正規(guī)范性作用，成為制約社會組織規(guī)范化運作的障礙。

(二)政府對社會組織的扶持力度不足

薩拉蒙說，志愿失靈諸多表現(xiàn)源于自身缺陷難以克服，這就需要政府在政策、資源給予扶持，但是，我國政府對社會組織的扶持作用并不充分。其一，在政策法規(guī)上明顯體現(xiàn)出政府的管制理念——為社會組織設(shè)定嚴(yán)苛的準(zhǔn)入制度，致使社會組織面臨身份“合法性”問題。根據(jù)相關(guān)登記注冊法規(guī)，民政部門是登記機關(guān)，“成立社會團體，應(yīng)當(dāng)經(jīng)其業(yè)務(wù)主管單位審查同意”，而許多草根組織通常較難尋到可掛靠的單位；同時，準(zhǔn)入制度中明確規(guī)定資產(chǎn)、場地、規(guī)模必須達到一定要求，這無疑讓囿于經(jīng)費限制的草根組織難以獲得合法身份。其二，財政支持傾向于流向官方背景組織，極大地壓縮體制外社會組織的生存空間，草根組織或者是以企業(yè)名義注冊的社會組織不僅難以享受來自政府的優(yōu)惠政策，而且存在籌集社會資源困難、社會公信力偏低等問題。例如，2010年北京西城區(qū)推出政府向社會組織購買服務(wù)項目，而紅彤彤文化教育交流中心由于其工商企業(yè)注冊身份，在第一輪審查申請單位資格時就被系統(tǒng)自動淘汰。

(三)政府對體制內(nèi)社會組織干預(yù)過多

由政府自上而下推動而建立的社會組織，通常受到政府在控制、干預(yù)方面的“越位”。對政府而言，為了牢固自身主導(dǎo)性地位，政府的扶持政策傾斜于易控制的具官方背景的社會組織，實現(xiàn)組織、資金、人事等方面的控制，充分利用這些社會組織的優(yōu)勢完成政治任務(wù)。對體制內(nèi)社會組織而言，對政府提供各種資源和便利的依賴使得其甘愿成為政府的“下屬機構(gòu)”，在組織活動方向、內(nèi)容及重點上多是圍繞政府為中心展開，配合政府實現(xiàn)政治目標(biāo)。這種看似“一個愿打一個愿挨”的“雙贏”模式，對社會組織的健康長遠(yuǎn)發(fā)展具有一定的制約作用。政府對社會組織的官方背景偏好使得社會組織具有“官方色彩”，削弱了社會組織的“民間性”優(yōu)勢；政府對社會組織的過多干預(yù)，使社會組織呈現(xiàn)非獨立性，弱化其參與社會治理的功能，不利于滿足社會多元化治理的要求。

(四)政府對社會組織的監(jiān)管不到位

理論上，社會組織的設(shè)立、運行是否符合公益性應(yīng)該由政府一路把關(guān)、監(jiān)管，但實踐中政府在對社會組織的監(jiān)管上并不是很到位。一方面，根據(jù)現(xiàn)有法規(guī)，獲得合法身份的社會組織接受登記管理機關(guān)(民政部門)和業(yè)務(wù)主管單位的雙重管理，而實踐中其對社會組織更側(cè)重指導(dǎo)、協(xié)調(diào)，對監(jiān)管職能的履行不充分。登記部門對社會組織一年一次的年檢普遍流于形式，業(yè)務(wù)主管單位對社會組織日常活動的監(jiān)管卻由于業(yè)務(wù)主管單位的分散使得監(jiān)管呈現(xiàn)隨意性。另一方面，由于登記機關(guān)和業(yè)務(wù)主管單位的“雙重審批”及嚴(yán)苛的準(zhǔn)入制度，大大降低了社會組織獲得合法身份的可能性，社會組織要么變通登記注冊方式為工商注冊，要么不履行等級注冊。這些社會組織在合法體制內(nèi)外徘徊，使得政府難以準(zhǔn)確掌握它們的動態(tài)和信息，極大增加了政府對社會組織的監(jiān)管難度。

三、志愿失靈矯正中政府責(zé)任的履行路徑

(一)視社會組織為“伙伴”

政府管制觀念在潛移默化中引導(dǎo)著政府的政策傾斜和行為傾向，出現(xiàn)了一系列的政府越位、缺位現(xiàn)象，即“該管的沒有管，不該管的管太多”。因此，政府在履行矯正社會組織志愿失靈的責(zé)任時，前提是重新定位政府與社會組織的關(guān)系——政府與社會組織互為 “伙伴關(guān)系”。首先，政府應(yīng)高度認(rèn)識社會組織對政府失靈的彌補作用，較政府而言社會組織在組織、體制、運行、人員等方面更加靈活，能對政府不良行為和各類社會問題做出及時、迅速的反應(yīng)，有利于揭露官僚作風(fēng)和預(yù)防腐敗現(xiàn)象，并能有效回應(yīng)社會多元化治理的需求。其次，政府要改變視體制內(nèi)社會組織為“下屬機構(gòu)”而管制其運作的做法，“深入推進政社分開、政企分開、政資分開、政事分開”，避免對社會組織的過多干預(yù)以還社會組織獨立性和民間性，真正將社會組織視為合作伙伴。最后，積極構(gòu)建“伙伴”關(guān)系，例如，推進政府購買社會組織服務(wù)不但可以促進政府對社會組織財政支持，而且可以有效構(gòu)建二者良好的合作關(guān)系。

(二) 健全相關(guān)法律法規(guī)

為社會組織的健康發(fā)展創(chuàng)建良好的法律環(huán)境是政府在志愿失靈矯正中的一大重要責(zé)任。 隨著社會組織的類別日益豐富和復(fù)雜，有必要建立一個涵蓋所有社會組織類別的統(tǒng)一的基本法律，目前，可由國務(wù)院法制辦協(xié)同民政部等有關(guān)部門，在修訂原有條例基礎(chǔ)上盡快出臺社會組織管理條例，為將來制定《社會組織法》奠定基礎(chǔ)[5]。因此，政府要完善立法內(nèi)容，使之覆蓋社會組織注冊、運行、監(jiān)管等各方面。在“準(zhǔn)入制度”上，降低對社會組織行政審批要求，取消“必須掛靠業(yè)務(wù)主管單位”的要求，給予更多社會組織合法地位；在激勵制度上，通過制定捐贈免稅等制度來引導(dǎo)、鼓勵企業(yè)和公眾參與志愿活動，培育志愿精神、提升公民參與度；在監(jiān)管制度上，設(shè)立多種監(jiān)管渠道，明確各監(jiān)管機構(gòu)的職責(zé)，完善監(jiān)管體系的頂層設(shè)計[4]。政府為社會組織健全相關(guān)法律法規(guī)，有利于解決當(dāng)前社會組織“無法可依”和各地法規(guī)不一的難題，促進“改進社會組織管理，建立健全統(tǒng)一登記、各司其職、協(xié)調(diào)配合、分級負(fù)責(zé)、依法監(jiān)管的社會組織管理體制”，并充分體現(xiàn)政府對社會組織的重視度和責(zé)任感。

(三)完善政府對社會組織的扶持

政府扶持社會組織包括政策引導(dǎo)、財政支持和人力建設(shè)等方面，政府應(yīng)采取相應(yīng)措施：制定保護、扶持社會組織的相關(guān)政策法規(guī)，如上述健全相關(guān)法律法規(guī)，在立法、準(zhǔn)入、激勵和監(jiān)管上加強對社會組織的扶持；給予財政、人力等相關(guān)資源的大力支持，以鼓勵各類社會組織健康發(fā)展，矯正社會組織資源不足、業(yè)余性等志愿失靈。近年來，政府對社會組織在資金方面的支持逐步多樣化，如資金補貼、資助性基金和政府購買服務(wù)等，“政府購買服務(wù)”作為一種新型、有效的扶持方式，政府應(yīng)當(dāng)在“制定購買服務(wù)法規(guī)、建立購買資金制度、建設(shè)購買服務(wù)公共管理平臺、健全購買流程和評估”等方面施以完善[6]。然而，人力建設(shè)進程仍較為緩慢，2011年中組部、民政部等18個部門聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于加強社會工作專業(yè)人才隊伍建設(shè)的意見》成為社會組織完善人才隊伍建設(shè)的綱領(lǐng)性文件，政府應(yīng)進一步頒布規(guī)范文件并且有效執(zhí)行，社會組織也應(yīng)借此契機健全人才隊伍建設(shè)。

(四)強化政府對社會組織的監(jiān)管

為了挽救社會組織的公信力，政府應(yīng)重點在監(jiān)管社會組織方面下功夫，一改以往對社會組織監(jiān)管不到位的局面。首先，政府要完善監(jiān)管體系的頂層設(shè)計，構(gòu)建一個主體多元化的監(jiān)督管理體系，包括法律監(jiān)管、內(nèi)部監(jiān)管和外部監(jiān)管。法律是政府進行監(jiān)管的主要手段，通過立法將社會組織納入合法體系內(nèi)，使其在法律框架內(nèi)規(guī)范運作，并且，政府通過法規(guī)對社會組織的治理結(jié)構(gòu)、管理制度做規(guī)定性要求，以解決社會組織內(nèi)部監(jiān)管不規(guī)范問題。其次，政府在監(jiān)管內(nèi)容上要特別強調(diào)對社會組織財務(wù)、稅務(wù)方面的監(jiān)管，嚴(yán)格監(jiān)督其經(jīng)濟收入、社會捐贈的使用情況，嚴(yán)格審查其減免稅資格、工作人員收入情況，保證資源的使用合法、合理及符合公益[7]。最后，政府責(zé)任還在于設(shè)立政府監(jiān)督職能部門，培養(yǎng)第三方評估機構(gòu)、媒體公眾等，形成有力的外部監(jiān)督力量，充分培養(yǎng)全體公民的公益產(chǎn)權(quán)主體意識，建立鼓勵公眾投訴的受理機制，加強以媒體為中心的輿論監(jiān)督體制。

[1]民政部發(fā)布2013年社會服務(wù)發(fā)展統(tǒng)計公報[DB/OL].民政部門戶網(wǎng)站(2014-06-17).http://www.mca.gov.cn/article/zwgk/mzyw/201406/20140600654488.shtml.

[2][美]薩拉蒙.公共服務(wù)中的伙伴:現(xiàn)代福利國家中政府與非營利組織的關(guān)系[M].田凱,譯.北京:商務(wù)印書館,2008:47.

[3]譚日輝.社會組織發(fā)展的深層困境及其對策研究[J].湖南師范大學(xué)學(xué)報:社會科學(xué)版,2014(1)：32-37.

[4]孫婷.志愿失靈及其矯正中的政府責(zé)任[D].北京:中央民族大學(xué),2011.

[5]李新慧，李冰.推進中國特色社會組織發(fā)展的政治路徑[J].石家莊鐵道大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版,2013,7(3):71-74.

[6]徐家良,趙挺.政府購買公共服務(wù)的現(xiàn)實困境與路徑創(chuàng)新:上海的實踐[J].中國行政管理,2013(8):26-30.

[7]王振海,黃文冰,嚴(yán)惜怡.尋求有效社會治理—國內(nèi)外社會組織發(fā)展范式分析[M].北京:社會科學(xué)文獻出版社,2010:41.

A Study of Voluntary Failure from the Perspective of Government Responsibility

YE Li-fen

(School of Public Administration, Fujian Normal University, Fuzhou 350007, China)

With fast development in China, the social organizations meet some voluntary failures in actual practice owing to the limitations of some factors, such as government support and social awareness. After briefly reviewing the relevant connotation of voluntary failures, the article expounds the main manifestations of voluntary failure in China and emphasizes the causes from the perspective of government responsibility. At last, the article discusses about the responsibility and the fulfillment the government should carry out to correct the failure.

government responsibility; social organization; voluntary failure

2095-0365(2015)03-0072-05

2015-03-25

葉麗芬(1990- )，女，碩士研究生，研究方向：公共管理理論與實踐。

A

10.13319/j.cnki.sjztddxxbskb.2015.03.14

本文信息:葉麗芬.政府責(zé)任視角下社會組織志愿失靈問題研究 [J].石家莊鐵道大學(xué)學(xué)報：社會科學(xué)版，2015，9(3)：72-75.