環(huán)評脫鉤：我國環(huán)境影響評價制度的改革路向

周珂，汪小娟

（中國人民大學法學院，北京　100872）

環(huán)評脫鉤：我國環(huán)境影響評價制度的改革路向

周珂，汪小娟

（中國人民大學法學院，北京100872）

《環(huán)境影響評價法》自2003年頒布至今雖然發(fā)揮了重要作用，但不可否認其存在著很大的制度缺陷，尤其是環(huán)評機構隸屬于環(huán)境行政部門，由環(huán)評機構做出環(huán)境影響評價報告及結論，環(huán)境行政部門進行審批。這種自說自評的機制，是制約環(huán)境影響評價制度發(fā)揮重要作用的瓶頸因素?？v觀不同國家與地區(qū)的環(huán)境影響評價制度，環(huán)境影響評價報告的制作、結論與批準均相互獨立并有充足的公眾參與。因此，完善專家制度，設立獨立的環(huán)境咨詢委員會，改革環(huán)評審查機制，加強和完善環(huán)境影響評價中公眾參與的廣度和深度，變“環(huán)評掛鉤”為“環(huán)評脫鉤”是我國環(huán)境影響評價制度的改革方向與路徑選擇。

環(huán)境保護；環(huán)境影響評價制度；環(huán)評脫鉤

2003年出臺的《環(huán)境影響評價法》標志著我國環(huán)評制度已經確立，中國目前的基本建設項目環(huán)評通過率達到了99%［1］。無數項目都做了環(huán)評，報告也都通過了，但我國的環(huán)境問題卻日益嚴重?！碍h(huán)評制度的本意是要求在制定政策、規(guī)劃、項目等宏觀和微觀決策中，把社會、經濟、環(huán)境三方面利益進行事前成本效益分析，指明最好的方案并就可能的環(huán)境影響提出對策?！保?］質言之，環(huán)境影響評價制度本來是源頭預防建設項目污染和破壞生態(tài)最重要的一項環(huán)保法律制度，然而2015年2月9日中央第三巡視組向環(huán)境保護部反饋專項巡視意見特別指出，環(huán)評方面問題突出，引發(fā)公眾信任危機。有人認為這是違規(guī)操作、監(jiān)管不力、執(zhí)法不到位所致。筆者認為，要解決這些問題，首先要梳理出環(huán)評制度發(fā)展的脈絡以及制約制度發(fā)展的因素，然后才能找出問題對策。

一、環(huán)境影響評價制度的發(fā)展

（一）美國的環(huán)評制度

環(huán)境影響評價制度起源于美國。1969年《國家環(huán)境政法案》（The US National Environmental Policy Act，NEPA）首次以法律的形式要求進行環(huán)境影響評價，后來它成為其他EIA系統(tǒng)效仿對象。NEPA包括兩個篇章。篇章I制定了環(huán)境質量保護與恢復的國家政策。篇章II建立了第三方的環(huán)境質量委員會來評估環(huán)境計劃和發(fā)展，并就這些問題向總統(tǒng)提出建議［3］。該法案確立了EIA（環(huán)境影響評價制度），并于第102條規(guī)定了EIS（環(huán)境影響）的具體要求內容。EIA制度涉及到環(huán)評對象、環(huán)評范圍、公共參與、替代方案等等。其核心的是編制環(huán)境影響報告（EIS）。從法定的編制程序來看：它主要包括項目審查、范圍界定、EIS草案的準備、EIS最終文本的編制等階段。充分征求和考慮公眾意見貫穿于編制環(huán)境影響報告書的整個過程。美國EIA的對象是涉及政府的政策、計劃、規(guī)劃、項目，由政府機構編制EIS，EIS的內容沒有環(huán)境影響評價的結論，在EIS被遞交給聯(lián)邦主管部門的同時，要向環(huán)境質量委員會提交報告，并同時向公眾公開信息，征詢公眾及其它部門的意見。其特點是：第一，美國的環(huán)境影響評價制度是針對政府的計劃、開發(fā)、政策、項目等，約束政府的行為；第二，環(huán)境影響評價報告書（EIS）包括：擬議行為的環(huán)境影響，可能產生的不可避免的不利環(huán)境影響，擬議行為的替代方案，短期利用與提高長期生產力之間的關系，擬議行為對資源造成的不可逆的影響。但并不包括結論；第三，環(huán)境質量委員會作為獨方的第三方對環(huán)境影響評價報告書（EIS）作出評價；第四，公眾參與在EIS的發(fā)布、評審全過程等得到實現(xiàn)。至于私人開發(fā)的項目，由各州政府環(huán)境部門按NEPA的規(guī)定，遵循更加嚴格的《清潔水法》、《清潔空氣法》以及本州的法律規(guī)定，要求開發(fā)商提供相關的資料，由各州政府環(huán)境部門進行審批。美國沒有獨立的SEA（戰(zhàn)略環(huán)評）法規(guī)，所有的項目、計劃、規(guī)劃、政策均在NEPA的約束之下?！懊绹鳨IA制度自誕生之日起，就是針對政府機構所制訂的法律、規(guī)劃、決策等為對象進行評價，而我國環(huán)評多年來是以企業(yè)項目為環(huán)評對象……”“嚴格意義上說，美國的EIA制度與中國的環(huán)評制度，由于上述的實質不同，甚至是不同的兩種制度，美國的EIA制度更像是整合了項目環(huán)評、規(guī)劃環(huán)評、戰(zhàn)略環(huán)評等的混合體，而中國所實施的基本只是項目環(huán)評?！保?］

（二）歐盟的環(huán)評制度

自從制定NEPA以來，很多國家都建立了不同的環(huán)境影響評價體系。歐盟也于1985制定了《環(huán)境影響評價指令》（85/337/EC），并在1997年得到修正（97/11/EC）［5］，該指令適用于評價可能對環(huán)境產生顯著影響的公共和私人項目。各國在實施85/337指令時可以頒布自己的法規(guī)。環(huán)評項目分為法律強制執(zhí)行和自愿執(zhí)行兩類，要求開發(fā)者提供環(huán)境影響報告給主管部門，報告需要包含指定的內容。然后還要將這份環(huán)境影響報告交給其他相關的公共部門部門，并確保公眾能獲得該報告并表達意見，而主管部門必須仔細考慮環(huán)境影響報告的內容，相關部門和公眾的評論以及在審批過程中其他成員國（如果有跨界和可行的話）的意見。最后，要告知公眾最后的決定和所有的附加條件。歐盟在環(huán)境政策制定方面是非常積極的，而且環(huán)境影響評價指令也被公認為是在環(huán)境領域內極為重要的成就之一。然而，指令在各成員國的實施存在不一致性，各國運行的情況存在較大的差異。有些屬于自然保護指令，有些屬于規(guī)劃體系，有些國家制定合并專門的環(huán)境影響評價法律，有的國家還要求在區(qū)域層次上也進行環(huán)境影響評價。有些國家，環(huán)境影響評價由開發(fā)商或者是開發(fā)商授權的咨詢機構予以實施并支付費用；有些國家環(huán)評由環(huán)境事務機構授權的專家來實施；有些國家主管部門在開發(fā)商的研究基礎上進行環(huán)境影響評價；有些國家成立了環(huán)境影響評價委員會來幫助確定環(huán)境影響評價的范圍，評價環(huán)境影響報告書的恰當性等等?？傊?，雖然具體實踐形式有所不同，但是這些系統(tǒng)都有一個共同的目的，即是通過提高對擬議項目的環(huán)境后果認識而提高決策的水平，并且在歐盟取得了很大的成績。

以德國為例，德國自上世紀70年代起就陸續(xù)在一些單行法中規(guī)定了環(huán)境影響評價，1990年正式通過了《聯(lián)邦德國環(huán)境影響評價法》，該法在歐盟《環(huán)境影響評價指令》（85/337/EWG）的基礎上明確定義了一系列重要的概念，詳細規(guī)定了具體的程序。此后20年，環(huán)境影響評價制度在德國已經發(fā)展得非常成熟和完善。德國的報告由環(huán)境可容性調查報告（UVU）、環(huán)境影響預測報告（GIJT）、景觀維護伴隨規(guī)劃（LBP）、以及動植物及其生境調査（FFH）等不同的報告文本組成，針對不同的項目有重點、有針對性地開展環(huán)評工作，突出該項目環(huán)保的主要問題。在德國，環(huán)評報告的不同部分可以由不同的專業(yè)環(huán)評機構分別完成，當項目建設方的企業(yè)規(guī)模較大并擁有環(huán)保專業(yè)技術機構及人員時，也可以由企業(yè)自己完成環(huán)評。環(huán)評單位不必給出項目的環(huán)?？尚行越Y論，只是作為一個中立機構，按照技術要求完成相應的工作，各分報告完成后，統(tǒng)一提交給負責審批的政府機構或環(huán)保部門，由審批機構的公務員負責技術把關，確定其環(huán)評的結果是否合理，并負責確定最終的各項環(huán)保措施，對審批結果負責。德國的環(huán)境影響評價制度中，公眾參與具有非常重要的地位及作用。在評價階段，公眾的意見可以補充環(huán)評單位信息量的不足，并保證合理信息能在評價中發(fā)揮作用，使評價成果更具科學性。政府部門接受項目的審批申請后，必須組織進行公眾參與。政府部門必須就公眾所提出的意見做出詳細的書面解答并保留存檔。項目在審批公示一個月后生效，如果在此期間有意見，此時應進行異議程序，如仍然不能解決問題，則需進入申訴程序，由分別來自聯(lián)邦政府、州及市三級的專業(yè)法律人員組成審判團，申訴方和項目審批的政府方分別依據法律規(guī)定陳述己方的理由，由審判團進行最終裁定。這些程序保證了公眾充分參與環(huán)保決策以及對環(huán)境管理進行監(jiān)督的權力，使得決策更加科學合理，也促進了政府部門更認真地行使職能，從而保證了環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展［6］。

與美國不同的是，歐盟于2001年7月21日通過了2001/42/EC指令“關于特定規(guī)劃和計劃的環(huán)境影響評價”。指令對于規(guī)劃和計劃（不包括政策）的環(huán)境影響評價作了相應的規(guī)定，對于環(huán)境影響評價報告書的內容編寫、咨詢專家、公眾參與以及相關的流程等作了詳細的說明。把SEA作為一個過程，與規(guī)劃的制定過程同步進行，在各個相關階段為規(guī)劃提供環(huán)境信息，把SEA融入到決策之中。它被作為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的有效手段。

（三）中國內地及香港環(huán)評制度的發(fā)展

我國1979年的《環(huán)境保護法（試行）》首次對環(huán)境影響評價制度作了原則性的規(guī)定。1989年頒布的《環(huán)境保護法》再次確立了該制度。1998年11月，國務院頒布的《建設項目環(huán)境保護管理條例》，其中第二章以專章的形式對環(huán)境影響評價制度做了規(guī)定。2002年10月28日，第九屆全國人大常委會第三十次會議通過并于2003年9月1日開始實施《中華人民共和國環(huán)境影響評價法》，在這部規(guī)范環(huán)境影響評價制度的專法中，對規(guī)劃和建設項目的環(huán)境影響評價的內容、程序、征求公眾意見以及相應的法律責任都作了具體的規(guī)定。隨后，2009年8月國務院頒布了《規(guī)劃環(huán)境影響評價條例》，2009年1月國家環(huán)保部頒布《建設項目環(huán)境影響評價文件分級審批規(guī)定》對我國環(huán)境影響評價制度作了進一步的完善補充。香港自上世紀70年代開始，逐步開始推行環(huán)境影響評價方法，已經在廣泛經驗的基礎上建立了包括戰(zhàn)略影響評價（SEA）的強大的環(huán)境影響評價制度?！跋愀鄣沫h(huán)境影響評估法律制度的移植吸納秉承了美國的環(huán)境影響評價制度的精髓，其制定是為了在行政機關的行政活動中強力植入環(huán)保理念，轉變并規(guī)制政府行為，提高行政決策水平”［7］。1994年成立了環(huán)境咨詢委員會（Advisory Council on the Environment），可對環(huán)境影響報告發(fā)表意見，必要時可要求項目提議者提供額外的信息以資評論。1998年4月，《環(huán)境影響評估條例》（Legislation for Environmental Impact Assessment）正式實行。經過幾十年的發(fā)展，香港的環(huán)境影響評價制度已相當完備。香港《環(huán)境影響評估條例》旨在就評估某些工程項目及提議對環(huán)境的影響、保護環(huán)境和附帶事宜而制定。這些對政府有約束力。條例規(guī)定，根據《環(huán)境影響評估條例》規(guī)定，工程項目分為進行環(huán)境影響評估和經批準直接申請環(huán)境許可證兩類。而是進行環(huán)境影響評估研究還是直接申請環(huán)境許可證，由署長決定。香港的環(huán)境影響評價程序大體可概括為以下幾個步驟：項目計劃階段申請環(huán)境影響評估，研究概要或申請準許直接申請環(huán)境許可證；署長在知會環(huán)境咨詢委員會后，擬定并發(fā)出研究概要，或者書面通知準許直接申請環(huán)境許可證；申請人擬備環(huán)境影響評估報告并報署長；公布環(huán)境影響評估報告供公眾查閱并通知環(huán)境咨詢委員會；署長批準、有條件批準或者拒絕批準環(huán)境影響評估報告；申請環(huán)境許可證。在這個過程中，申請人擬備的環(huán)境影響評估報告書的內容主要是項目的概要規(guī)定以及技術備忘，并不包含結論；在審批中，由環(huán)境咨詢委員會在收到報告書60天內給意見提供給署長；在公眾參與方面，香港環(huán)境影響評估條例要求得很具體和全面，規(guī)定申請人在獲通知環(huán)境影響評估報告符合環(huán)境影響評估研究概要的規(guī)定后，須在合理切實可行范圍內盡快提供報告在30天內供公眾查閱，且每10天就要通過登報等方式公告周知。

香港的SEA要求政府在所有提交行政會議（香港最高行政決策機構）的文件中，均須提供對環(huán)境影響的資料。這是香港的策略性環(huán)評，除部分含工程項目的策略性環(huán)評是法定條例規(guī)定以外，香港的策略性環(huán)評屬于行政規(guī)定。在香港進行的策略性環(huán)評，一般可歸納為三類：全港土地用途規(guī)劃，運輸策略和政策，以及策略性建議和方案。香港政府希望通過環(huán)境評估工具影響對規(guī)劃、策略、政策的制訂和篩選，以避免各種環(huán)境問題及損害，有利于香港的可持續(xù)發(fā)展。香港的策略性環(huán)評要求盡可能在較早階段開始進行，而且要與規(guī)劃的制定階段相互配合，要根據規(guī)劃階段和策略性環(huán)評進程，合理安排幾個公眾參與時段［8］。具體的做法是，倡議人向決策者提交政策、計劃及活動供審議時，有責任及義務完成策略性環(huán)評，并把作為政策、計劃和活動不可分割部份的策略性環(huán)評送交決策者作決定。策略性環(huán)評本質上并非單向程式，在進行策略性環(huán)評期間，某些步驟可能必須反覆進行，以確保對環(huán)境不利的元素會被除去，而對環(huán)境有利的則會被帶到下一輪的評估內。正因為這性質，致使策略性環(huán)評的進行過程及評估結果均同等重要。在進行策略性環(huán)評的過程中，工程項目倡議人或決策者可更清楚和深入了解政策、計劃及活動的目的和帶來的環(huán)境影響。當工程項目倡議人或決策者在評估各類因素時，往往有機會改變想法，進而修訂政策、計劃及活動的目的，以改善環(huán)境表現(xiàn)，有助達致可持續(xù)發(fā)展的環(huán)保成果。

二、“環(huán)評掛鉤”：制約我國環(huán)評制度發(fā)展的關鍵因素

自確立環(huán)境影響評價制度以來，社會各界就該制度在實際運行中的情況以及與其它國家地區(qū)的環(huán)境影響評價相比較，對所存在的不足和需要完善的地方都進行過許多的探討和論述，主要集中在：評價的對象不夠廣泛、評價報告中缺少可替代方案、責任不明確、公眾參與度不夠等等。筆者認為制約我國環(huán)境影響評價制度關鍵因素就在于環(huán)評機構并非獨立的第三方機構，而是隸屬于環(huán)評行政部門，“環(huán)評掛鉤”已成為制約環(huán)評制度發(fā)展的瓶頸與重要因素。

（一）環(huán)評掛鉤容易造成權力尋租，滋生腐敗

環(huán)保部2011年統(tǒng)計，全國環(huán)評機構共1162家，包括事業(yè)單位環(huán)評機構576家，這其中掛靠在各級環(huán)保系統(tǒng)的有333家。環(huán)保部2009年曾抽查75家環(huán)評機構，結果有近四成出現(xiàn)了質量和管理問題。在現(xiàn)行體制下，政府、環(huán)保部門、環(huán)評機構與項目建設單位之間存在著一條共生共榮、錯綜復雜的“利益食物鏈”。地方政府因增加稅收和官員利益控制著環(huán)保部門，而環(huán)保部門與環(huán)評機構之間具有千絲萬縷的聯(lián)系，環(huán)評機構互相之間存在競爭，要依賴于項目建設單位給的環(huán)評費，往往會順從項目建設單位的意志。于是，這種在權力與利益雙重操控下的環(huán)評報告，缺乏公信力成了一種必然結果。如果環(huán)評機構的這種體制不改變，環(huán)評的審批非常容易受到利益和關系干擾，其公正性就難以保障。

此外，將隸屬于行政體制內的環(huán)評機構出具的環(huán)評報告書作為環(huán)境影響評價審查決策的重要依據，容易滋生腐敗。我國將環(huán)境影響評價報告書中的結論作為環(huán)境影響評價審查決策的依據之一，這樣的規(guī)定賦予環(huán)評機構太大的權力和責任，合理性受到挑戰(zhàn)，環(huán)境主管機關有推脫責任之嫌，容易滋生腐敗。我國《環(huán)境影響評價法》第十條和第十七條分別對規(guī)劃和建設項目的環(huán)境影響評價報告書的內容進行了規(guī)定，要求環(huán)境影響評價報告書需要有環(huán)境影響評價結論。第十四條規(guī)定設區(qū)的市級以上人民政府或者省級以上人民政府有關部門在審批專項規(guī)劃草案時，應當將環(huán)境影響報告書結論以及審查意見作為決策的重要依據。第十九條規(guī)定，接受委托為建設項目環(huán)境影響評價提供技術服務的機構……對評價結論負責。《國家環(huán)境保護總局建設項目環(huán)境影響評價文件審批程序規(guī)定》第十一條規(guī)定，環(huán)?？偩质芾斫ㄔO項目環(huán)境影響報告書后，認為需要進行技術評估的，由環(huán)境影響評估機構對環(huán)境影響報告書進行技術評估，組織專家評審。評估機構一般應在30日內提交評估報告，并對評估結論負責。第十二條規(guī)定環(huán)?？偩种饕獜慕ㄔO項目是否符合相關法律法規(guī)、相關規(guī)劃，是否符合國家產業(yè)政策和清潔生產標準，是否滿足相應環(huán)境功能區(qū)劃和生態(tài)功能區(qū)劃標準或要求，是否符合排放標準，是否滿足污染物總量控制要求，擬采取的生態(tài)保護措施能否有效預防和控制生態(tài)破壞等這幾個方面進行審查。實際建設項目對于環(huán)境影響最重要的技術分析部分是由環(huán)評機構組織專家來完成，其獨立性、客觀性和真實性必然會引起公眾的質疑。

把環(huán)境影響評價報告中的結論作為審查決策環(huán)境影響評價報告的重要依據，這就增強了環(huán)評機構環(huán)境影響評價報告審查決策中的法律地位，按現(xiàn)在的項目單位與環(huán)評機構的委托及運作方式，增加了不實報告和虛假報告的可能，容易滋生腐敗。

（二）環(huán)評掛鉤造成專家制度的不足，環(huán)評缺乏客觀評價

專家制度的法律地位不明，專家在環(huán)境評價和公眾參與中沒有充分發(fā)揮其積極的作用。同時，對于專家的權利義務等沒有具體的法律規(guī)定，不利于專家作為獨立的主體主動地對環(huán)評機構及環(huán)評報告作出監(jiān)督和客觀的評價。盡管我國《環(huán)境評價法》以及《環(huán)境影響評價審查專家?guī)旃芾磙k法》都對專家參與環(huán)評進行了相關的規(guī)定，但是仍然不足。目前我國專家參與環(huán)境影響評價的途徑主要有：第一，規(guī)劃編制機關在編制環(huán)評報告書，有必要時邀請專家對項目的環(huán)境影響作出評價；第二，在對環(huán)評報告書進行評審，政府主管部門組織審查小組時，會邀請部分環(huán)境專家參與；第三，以聽證會、論證會等形式開展環(huán)評公眾參與時，項目方會邀請部分環(huán)境專家發(fā)表意見。目前的專家制度均是由建設方、環(huán)評機構或者政府邀請，專家才進入到環(huán)評的過程，專家只能被動地接受邀請才能發(fā)表意見。這大大限制了其作用的發(fā)揮。

（三）環(huán)評掛鉤造成環(huán)評審查機制不完善，審查結果缺乏公信力

我國《環(huán)境影響評價法》、《規(guī)劃評價條例》等法律法規(guī)均對環(huán)評的審查作了相關的規(guī)定?；镜淖龇ㄊ牵瑢τ谝?guī)劃環(huán)評，專項規(guī)劃的編制機關在報批規(guī)劃草案時，將環(huán)境影響報告書一并附送審批機關審查，設區(qū)的市級以上人民政府在審批專項規(guī)劃草案、作出決策前，指定環(huán)境保護行政主管部門或者其他部門召集有關部門代表和專家組成審查小組，對環(huán)境影響報告書進行審查，最終以環(huán)評報告書的結論和審查小組的意見作為決策的依據。因沒有獨立的第三方的監(jiān)督和審批，出于地方的發(fā)展需要，地方政府很容易就通過規(guī)劃環(huán)評。對于一個政府來說，規(guī)劃環(huán)評往往自己的規(guī)劃自己評，這哪有不過的道理呢？關于建設項目的環(huán)評，法律規(guī)定只要該項目是屬于規(guī)劃里的，規(guī)劃已通過環(huán)評，那么項目就可以簡化環(huán)評。從理論上講，環(huán)境影響評價（EIA）首先應該在政策層次實施，然后才是規(guī)劃、計劃層次，最后才落實到具體的項目。如果在規(guī)劃的環(huán)節(jié)沒有很嚴格、獨立的環(huán)評審查和全過程的公眾參與，規(guī)劃環(huán)評成了裝飾和形式，這也將導致許多項目本不該通過環(huán)評的通過了，其結果就是公眾對環(huán)評結果的質疑。

（四）環(huán)評掛鉤缺乏公眾全面參與和社會監(jiān)督

關于環(huán)評的公眾參與，我國《環(huán)境影響評價法》以及《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》作了相關的具體規(guī)定，各界也都有很多的批評和建議。總的來說主要是：公眾參與的范圍過窄，信息公開不夠，公眾參與的程序和辦法不完善。公眾參與的主要階段是在環(huán)境影響評價報告書的編制階段，在審查階段的公眾參與不夠。

三、“環(huán)評脫鉤”：我國環(huán)評制度改革的路向

《環(huán)境影響評價法》自2003年頒布至今雖然發(fā)揮了重要作用，但不可否認其也存在著很大的制度缺陷，尤其是環(huán)評機構隸屬于環(huán)境行政部門，由環(huán)評機構做出環(huán)境影響評價報告及結論，環(huán)境行政部門進行審批。這種自說自評的機制，是制約環(huán)境影響評價制度發(fā)揮重要作用的瓶頸因素。縱觀各國與地區(qū)的環(huán)境影響評價制度，環(huán)境影響評價報告的制作、結論與批準均相互獨立并有充足的公眾參與。因此，筆者認為，“環(huán)評脫鉤”是我國環(huán)境影響評價制度的改革方向與路徑選擇。

2015年3月17日環(huán)保部黨組會議上原則通過了《環(huán)境保護部關于全國環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評機構脫鉤工作方案》和《環(huán)境保護部黨組關于嚴格廉潔自律、禁止違規(guī)插手環(huán)評審批謀取私利的規(guī)定》。表示環(huán)保部所屬事業(yè)單位的8個環(huán)評機構，今年將率先從環(huán)保部脫離，其他地方的也要分批分期全部脫離，逾期不脫離，一律取消環(huán)評資質。還表示要以新《環(huán)保法》實施為契機，加大對環(huán)評違法違規(guī)行為的監(jiān)管和懲戒力度，限期完成環(huán)評機構脫鉤改制，規(guī)范環(huán)評技術服務市場，深化環(huán)評審批改革，加強權力運行監(jiān)督制約，壓縮權力尋租空間，全面清理環(huán)保系統(tǒng)領導干部及其親屬違規(guī)插手環(huán)評審批或開辦公司承攬環(huán)評項目，嚴肅責任追究。環(huán)評機構的地位和行政屬性決定了環(huán)評報告的客觀性、公正性和科學性，它是影響環(huán)評報告書權威性的關鍵所在。

（一）進一步深化改革，完善環(huán)評體制

環(huán)評業(yè)務必須由真正獨立的環(huán)評中介服務機構、獨立的市場主體來承擔。要切斷政府與市場的利益鏈，把環(huán)評歸還給市場，就是按當前的環(huán)保部的要求，讓環(huán)評機構與環(huán)保部門“完全脫鉤、徹底脫利”，確保環(huán)評審批不受利益干擾。還原環(huán)評機構其市場競爭主體身份。環(huán)境影響評價服務機構僅應就專業(yè)的知識提供編寫咨詢等業(yè)務，不應當以任何形式參與到環(huán)境影響評價報告的審批中來。

（二）環(huán)境影響評價報告書的內容中應當去掉結論性的規(guī)定

環(huán)境影響評價報告書是由項目或者規(guī)劃方提供的環(huán)境影響的評價資料，應當是客觀的陳述，不管是環(huán)境影響報告書提交方還是負責具體的編制方，都沒有權利對于該項目的環(huán)評作出結論或者是結論的建議，只有有權審批的機關才擁有該權利。

（三）完善專家制度，設立獨立環(huán)境咨詢委員會

現(xiàn)在的專家制度在法律上地位、責任不清，獨立性不夠，無法發(fā)揮專家在環(huán)境影響評價過程中的作用。應當借鑒發(fā)達國家和地區(qū)的經驗，設立獨立的環(huán)境咨詢委員會，由專家及各部門代表組成，有獨立的法律地位，對環(huán)境影響評價報告書的內容進行評價，并向審批機關反饋意見，對公眾關于環(huán)境影響評價報告中的專業(yè)詢問提供解答，從而充分發(fā)揮專家的作用。

（四）改革環(huán)評審查機制，加強和完善環(huán)境影響評價的公眾參與度

改革我國的環(huán)境影響評價的審查機制，改變現(xiàn)在審查機關將環(huán)評報告的結論作為審查依據這一規(guī)定。在環(huán)評過程中，特別是在規(guī)劃環(huán)評中，應當加大力度擴大公眾參與環(huán)境影響評價的范圍和主體，加強信息的透明和公開化、多渠道提供公眾參與，公眾參與不僅要在環(huán)評報告的編制階段，更要在報告審批階段都得到相應的保障和強化。通過廣泛的公眾參與，提高公眾的環(huán)境保護意識，同時起到監(jiān)督檢查的作用，強化環(huán)評結果的合理性，促進可持續(xù)發(fā)展。

總之，環(huán)評掛鉤是制約環(huán)評制度的瓶頸因素，環(huán)評脫鉤為瓶頸的突破提供了政策保障。然而，不管是環(huán)評脫鉤還是對環(huán)評機構的從嚴管理，都只能是局部片面改善環(huán)評的現(xiàn)狀。要發(fā)揮環(huán)評制度從源頭上做好環(huán)境保護和預防的功能，需要全面地就當前的環(huán)境影響評價制度進行深化改革，改變之前以政府為主的單一封閉的評價機制為開放、透明、以多方參與、多方督促協(xié)商為主的評價機制。在當前大力推行生態(tài)文明建設的形勢下，在史上最嚴《環(huán)境保護法》實施之時，應當抓住時機，盡快加強和完善我國環(huán)境影響評價制度，它讓真正成為促進環(huán)境與資源保護、可持續(xù)發(fā)展的工具。

［1］張木早.我國環(huán)評體制存三大缺陷［EB/OL］.http：//www.ccin. com.cn/ccin/news/2011/11/09/207125.shtml，2015-06-10.

［2］汪勁.中國環(huán)境法治失靈的因素分析——析執(zhí)政因素對我國環(huán)境法治的影響［J］.上海交通大學學報（哲學社會科學版），2012，（1）：23-33.

［3］約翰·格拉森，里基·泰里夫，安德魯·查德威史.環(huán)境影響評價導論（第3版）［M］.鞠美庭等譯.北京：化學工業(yè)出版社，2007.21-22.

［4］趙繪宇，姜琴琴.美國環(huán)境影響評價制度40年縱覽及評介［J］.當代法學，2010，（1）：133-143.

［5］劉秋妹，朱坦.歐盟環(huán)境影響評價初探［J］.未來與發(fā)展，2010，（3）：83-84.

［6］周瑩.中外環(huán)境影響評價法律制度比較［D］.北京：中國地質大學出版社，2008.17-18.

［7］黃曉慧.論環(huán)境影響評價制度的移植異化——以粵港兩個案例的比較為視角［J］.廣東社會科學，2014，（3）：250-256.

［8］吳婧.香港區(qū)域發(fā)展策略性環(huán)境影響評價的實踐探討［J］.環(huán)境污染與防治，2011，（4）：98-103.

【責任編輯：張西山】

Decoupling Assessment from Administration:the Direction of China's Environmental Impact Appraisal System

ZHOU Ke，WANG Xiao-juan
（Law School，Renmin University of China，Beijing，100872）

“Environmental Impact Assessment Law（EIA）”issued in 2003 has been playing an important role ever since，but there is no denying that it has many drawbacks.Most notably，environmental assessment agencies are affiliated with environmental administrative departments.The impact appraisal reports and conclusions made by the former are subject to the examination and approval of the latter.This self-assessment mechanism is a bottleneck that hinders the function of the environmental impact appraisal system.Throughout different environmental impact appraisal systems in the world，the jobs of making reports，drawing conclusions，and giving approval are independent of one another and involve broad-based participation.Therefore，we should perfect specialist appraisal institutions，establish independent advisory councils on the environment，reform the environmental approval mechanism，increase public participation，and“decouple the environmental assessment agencies from environmental administrative departments”and not the reverse，and all that makes our direction and path choice in the reform the environmental impact appraisal system.

environmental protection；environmental impact appraisal system；decoupling the environmental assessment agencies from environmental administrative departments

D 922.68

A

1000-260X（2015）06-0062-06

2015-06-08

周珂，中國人民大學教授、博士生導師，北京市法學會副會長、北京市環(huán)境資源法學會會長，從事環(huán)境法研究；汪小娟，中國人民大學博士生，從事環(huán)境法研究。