我國改革進程中的經(jīng)濟特區(qū)與自貿(mào)區(qū)之比較

黃衛(wèi)平

（深圳大學(xué)當(dāng)代中國政治研究所，廣東　深圳　518060）

我國改革進程中的經(jīng)濟特區(qū)與自貿(mào)區(qū)之比較

黃衛(wèi)平

（深圳大學(xué)當(dāng)代中國政治研究所，廣東深圳518060）

我國的“經(jīng)濟特區(qū)”和“自貿(mào)區(qū)”是在改革開放進程的不同歷史階段，由國家最高決策層推出的重大改革舉措，從政治視角分析和評估這兩項改革舉措出臺的背景、動因等方面的異同，有助于我們更深入地理解當(dāng)前的“自貿(mào)區(qū)”建設(shè)在我國“全面深化改革”中的功能和意義。

首先，從當(dāng)年的“經(jīng)濟特區(qū)”到如今的“自貿(mào)區(qū)”建設(shè)看二者的相似之處：

1.二者都是屬于“獲得中央授權(quán)的改革先行先試地區(qū)”，屬于國家行為。2015年正是中國經(jīng)濟特區(qū)建立35周年，1980年8月25日全國人大常委會通過了《廣東省經(jīng)濟特區(qū)條列》，明確體現(xiàn)了廣東省的經(jīng)濟特區(qū)也就是中國的經(jīng)濟特區(qū)；而2013年國務(wù)院正式批準(zhǔn)設(shè)立的上海自貿(mào)區(qū)的全稱是“中國（上海）自由貿(mào)易試驗區(qū)”，也明示了上海的自貿(mào)區(qū)是中國的試驗區(qū)。

2.二者都是國家根據(jù)不同地區(qū)的地緣優(yōu)勢或區(qū)位特點及發(fā)展目標(biāo)，圍繞國家區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略的總體部署，先后選擇了若干改革試驗區(qū)，希望通過探索，取得改革經(jīng)驗，逐步推開，以帶動、輻射全國。如1980年我國的經(jīng)濟特區(qū)始創(chuàng)于廣東、福建兩省的深圳、珠海、汕頭、廈門等四個城市的部分地區(qū)，1988年又增加了海南省，2010年再加上新疆自治區(qū)的喀什地區(qū)。而國家從2013年先在上海市浦東的特定片區(qū)創(chuàng)建自貿(mào)區(qū)，再到2015年將自貿(mào)區(qū)擴大到廣東、天津、福建等省市的若干片區(qū)。

3.二者都是以經(jīng)濟改革來拉動或倒逼全面改革。無論是當(dāng)年“經(jīng)濟特區(qū)”探索社會主義國家進行市場導(dǎo)向的經(jīng)濟改革，成功后推廣為國策；還是如今“自由貿(mào)易試驗區(qū)”的以制度創(chuàng)新為核心，以形成可復(fù)制可推廣經(jīng)驗為要求，在簡政放權(quán)，推動政府職能轉(zhuǎn)變，促進貿(mào)易投資、金融服務(wù)便利化，探索公布“負(fù)面清單”，營造市場化、國際化、法治化營商環(huán)境，其實都是以發(fā)展經(jīng)濟、促進貿(mào)易為突破口來以點帶面，逐步推進經(jīng)濟、政治、社會、文化、生態(tài)文明建設(shè)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、國防、科技以及國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，完善和發(fā)展中國特色社會主義，以應(yīng)對國內(nèi)外形勢變化和發(fā)展的全新挑戰(zhàn)。

4.二者都是“中央授權(quán)的改革先行先試地區(qū)”。這種授權(quán)總體上都較為宏觀，具體改革舉措都需要地方政府解放思想、勇于創(chuàng)新，這不僅在客觀上給各經(jīng)濟特區(qū)、各自貿(mào)區(qū)的地方政府自主創(chuàng)新、積極探索預(yù)留了很多空間，促進了地方政府間的績效競爭，而且在事實上并不能免除地方政府改革決策者必須承擔(dān)的“政治風(fēng)險”，那就是“改革”中的“瑕疵”，乃至“錯誤”。

其次，從當(dāng)年辦“經(jīng)濟特區(qū)”與如今建“自貿(mào)區(qū)”看二者的重要差異：

其一，在“改革的共識”方面的不同。當(dāng)年經(jīng)濟特區(qū)的創(chuàng)立，拉開了我國市場化改革的序幕，雖然當(dāng)時也有強大的傳統(tǒng)意識形態(tài)阻力，但剛剛經(jīng)歷了“文革”悲劇、百廢待興的中國，以“文革”和歷次政治運動受害者聯(lián)盟為核心，以廣大急于脫貧致富的普通群眾為主體，整個社會各階層都對拋棄“階級斗爭為綱”，擁抱“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的改革路線有著廣泛的共識，而“把改革開放說成是引進和發(fā)展資本主義，認(rèn)為和平演變的主要危險來自經(jīng)濟領(lǐng)域”的少數(shù)“理論家，政治家，拿大帽子嚇唬人”，總體上不得人心，這也就是1992年鄧小平的“南方談話”對市場導(dǎo)向的改革產(chǎn)生巨大推動作用的廣泛社會基礎(chǔ)。

而現(xiàn)在“自貿(mào)區(qū)”的創(chuàng)建，卻是在中國經(jīng)濟高速發(fā)展的30多年后，經(jīng)濟下行壓力不斷加大，社會利益高度分化的條件下，社會各階層和不同利益群體對現(xiàn)實與未來缺乏基本共識的條件下發(fā)生的。一方面，全國人民邏輯上都是改革的獲益者；另一方面由于對改革紅利分配機制公平、正義程度存疑，不少人對改革缺乏“獲得感”，因而對未來的改革心存疑慮，期待感降低。這也就是為什么習(xí)近平同志強調(diào)要讓人民群眾對改革有“獲得感”的極端重要性。

其二，國內(nèi)外的背景條件差別巨大。從國內(nèi)而言，當(dāng)年建經(jīng)濟特區(qū)，強調(diào)的是解放思想，沖破傳統(tǒng)僵化的意識形態(tài)束縛，所謂“特事特辦，新事新辦，立場不變，方法全新”，是“必須大膽吸收和借鑒人類社會創(chuàng)造的一切文明成果，吸收和借鑒當(dāng)今世界各國包括資本主義發(fā)達(dá)國家的一切反映現(xiàn)代社會化生產(chǎn)規(guī)律的先進經(jīng)營方式、管理方法”。由于當(dāng)時國家整體法制建設(shè)薄弱，改革很大程度就是在挑戰(zhàn)不合時宜的法規(guī)。而當(dāng)下中國正處在“全面依法治國”的新時期，各項法規(guī)制度比較健全，建“自貿(mào)區(qū)”更強調(diào)“要實現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動適應(yīng)改革發(fā)展需要。在研究改革方案和改革措施時，要同步考慮改革涉及的立法問題，及時提出立法需要和立法建議。實踐證明行之有效的，要及時上升為法律；實踐條件還不成熟的，需要先行先試的，要按照法定程序作出授權(quán)；對不適應(yīng)改革要求的法律法規(guī)，要及時修改和廢止”。

從國際背景而言，當(dāng)年中國改革開放建“經(jīng)濟特區(qū)”是在百廢待興之際，拋棄“文革”那種揚言要打倒全世界“帝修反”的極端政治，向發(fā)達(dá)國家開放，向先進文明開放，來為完善和發(fā)展社會主義“殺出一條血路”。而今天經(jīng)過30多年改革開放，目前中國已是全球第二大經(jīng)濟體，是當(dāng)今世界經(jīng)濟的引擎和火車頭。這種新興大國崛起的趨勢，正極大地挑戰(zhàn)著現(xiàn)存的以美國主導(dǎo)的世界秩序，也極大地改變著中國地緣政治的格局。所謂美國重返亞洲，搞TPP，遏制中國，不僅是美國的國家戰(zhàn)略，也是迎合東南亞不少國家地緣政治的需要。中國越強大，周邊國家疑慮越重。為此，中國決策層高瞻遠(yuǎn)矚提出“一路一帶”發(fā)展戰(zhàn)略和倡導(dǎo)建立“亞洲基礎(chǔ)設(shè)施投資銀行”，這是極具象征意義的重大歷史轉(zhuǎn)折。如果說過去30多年的改革，是中國主動向國際社會開放，與世界接軌，接受既有的“游戲規(guī)則“參與博弈；那么，今天中國在過去30多年改革成就的基礎(chǔ)上，開發(fā)“一路一帶”和建立“亞投行”，就是開始嘗試要讓世界與中國的發(fā)展戰(zhàn)略接軌，至少是要求參與“游戲規(guī)則“的制定。這樣的背景下，“自貿(mào)區(qū)”試驗與當(dāng)年辦“經(jīng)濟特區(qū)”的著力點又有很大不同。

其三，國家對“經(jīng)濟特區(qū)”和“自貿(mào)區(qū)”的期許也很不同。當(dāng)年“經(jīng)濟特區(qū)”的建立是鄧小平要給市場導(dǎo)向的改革探險，用的是“殺出一條血路”這樣置之死地而后生的表述，而從1984年鄧小平首次視察深圳后題詞“深圳的發(fā)展和經(jīng)驗證明，我們建立經(jīng)濟特區(qū)的政策是正確的”，再到1992年他在“南方談話”中強調(diào)“深圳的重要經(jīng)驗就是敢闖”，“特區(qū)姓‘社'不姓‘資'”，都表明經(jīng)濟特區(qū)曾經(jīng)是中國改革開放的最主要和最重要的“窗口”、“試驗田”、“示范區(qū)”、“排頭兵”，為國家改革承擔(dān)了“探路和示范的作用”，是改革開放的“精彩縮影”。

而現(xiàn)在的“自貿(mào)區(qū)”建設(shè)，僅是在國家“全面深化改革”的大局中，各種類型、名目繁多的國家授權(quán)進行先行先試改革的試驗區(qū)中的一種，而且還往往是各種類型的改革試驗區(qū)的交叉疊加。如目前國家就有不同型號的“綜合配套改革試驗區(qū)”十多個，最近中共中央辦公廳、國務(wù)院又印發(fā)了《關(guān)于在部分區(qū)域系統(tǒng)推進全面創(chuàng)新改革試驗的總體方案》，“選擇1個跨省級行政區(qū)域（京津冀）、4個省級行政區(qū)域（上海、廣東、安徽、四川）和3個省級行政區(qū)域的核心區(qū)（武漢、西安、沈陽）進行系統(tǒng)部署，重點促進經(jīng)濟社會和科技等領(lǐng)域改革的相互銜接和協(xié)調(diào)，探索系統(tǒng)改革的有效機制、模式和經(jīng)驗”。如深圳市既有老牌“經(jīng)濟特區(qū)”的品牌，又是“國家綜合配套改革試驗區(qū)”，其前海區(qū)域還是“深圳前海深港現(xiàn)代服務(wù)業(yè)合作區(qū)”，而前海蛇口區(qū)域也是“中國（廣東）自由貿(mào)易試驗區(qū)”的組成部分，現(xiàn)在深圳無疑又在廣東省境內(nèi)被納入了國家“全面創(chuàng)新改革試驗的總體方案》所選擇的特定區(qū)域。如此疊床架屋地給類似深圳市等部分地區(qū)授權(quán)改革，一方面反映了中央全面深化改革的決心和推進改革的緊迫性；另一方面也反映了改革實際推進的程度還不如決策層的預(yù)期，各種授權(quán)改革的試驗區(qū)“品牌”效應(yīng)式微，這與當(dāng)年“經(jīng)濟特區(qū)”引發(fā)的爭議和轟動效應(yīng)也是不同的。

其四，最高決策層面臨的挑戰(zhàn)也很不同。經(jīng)驗事實表明，改革是危機推動、問題倒逼的。30多年前啟動改革開放籌建經(jīng)濟特區(qū)，中國最高決策層面對的不僅是“文革”后百廢待興的局面，而是如何向世人，首先是如何向國人證明共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)人民建設(shè)社會主義制度的優(yōu)越性，如何合理地解釋過去約30年中國社會主義制度，特別是十年“文革”悲劇的曲折歷史。因此，鄧小平曾反復(fù)強調(diào)“什么叫社會主義，什么叫馬克思主義？我們過去對這個問題的認(rèn)識不是完全清醒的”，“我們總結(jié)幾十年搞社會主義的經(jīng)驗”，恰恰是“社會主義是什么，馬克思主義是什么，過去我們并沒有完全搞清楚”，并尖銳指出，總結(jié)建國以來指導(dǎo)方針上的失誤，“最根本的一條經(jīng)驗，就是弄清楚什么叫社會主義和共產(chǎn)主義，怎樣搞社會主義”，也由此開始了黨對中國特色社會主義實踐與理論的探索。

而經(jīng)過30多年改革開放的成功實踐，中國特色社會主義理論也在不斷發(fā)展，中國已一躍成為世界第二大經(jīng)濟體，比近代以來任何時候都更加接近中華民族的偉大復(fù)興，最高決策層也已明確宣布“道路自信、理論自信、制度自信”，表明鄧小平那一代曾沒有完全搞清楚的問題，現(xiàn)在已經(jīng)搞清楚了。那么，為什么還必須“全面深化改革”？那是因為黨在向國際社會和人民群眾表達(dá)“三個自信”的同時，還極其清醒地認(rèn)識到黨的各級領(lǐng)導(dǎo)干部，特別是高級領(lǐng)導(dǎo)干部正前所未有地面臨“四大考驗”和“四大危險”，即：“執(zhí)政考驗，改革開放考驗，市場經(jīng)濟考驗，外部環(huán)境考驗”和“精神懈怠危險，能力不足危險，脫離群眾危險，消極腐敗危險”。黨的十八大以來反腐敗斗爭所揭露的觸目驚心的事實和完全超越一般普通民眾想象的大批案例，不僅表明了黨中央反腐敗的堅強決心，也反映了釀成如此大面積高層次腐敗的體制機制，如不“全面深化改革”將難以為繼。嚴(yán)酷的現(xiàn)實已經(jīng)將“全面從嚴(yán)治黨”的歷史使命尖銳地擺在最高決策層面前。

因此，在以深化自由貿(mào)易為品牌的中國自貿(mào)區(qū)改革試驗中，我們也意味深長地發(fā)現(xiàn)，廣東的珠海橫琴自貿(mào)區(qū)改革舉措中出現(xiàn)了“試行全體公務(wù)員申報公示個人財產(chǎn)”這樣的選項；而在廣東深圳的前海自貿(mào)區(qū)也將“推動‘前海廉潔示范區(qū)'建設(shè)”作為重要的改革項目。可見中國在面對以TPP為代表的全球自由貿(mào)易新格局挑戰(zhàn)的同時，還必須有效解決對公共權(quán)力的約束和制約問題，這也許是比自由貿(mào)易更困擾中國決策層的關(guān)鍵。

【責(zé)任編輯：林莎】

2015-10-16

黃衛(wèi)平，深圳大學(xué)當(dāng)代中國政治研究所所長，教授，從事當(dāng)代中國政治和比較政治學(xué)研究。