“自貿(mào)區(qū)研究”專題從特區(qū)到自貿(mào)區(qū)：中國自貿(mào)區(qū)的特殊使命

陶一桃

（深圳大學(xué)中國經(jīng)濟特區(qū)研究中心，廣東　深圳　518060）

“自貿(mào)區(qū)研究”專題從特區(qū)到自貿(mào)區(qū)：中國自貿(mào)區(qū)的特殊使命

陶一桃

（深圳大學(xué)中國經(jīng)濟特區(qū)研究中心，廣東深圳518060）

如果說35年前深圳經(jīng)濟特區(qū)的誕生是新中國歷史的一個石破天驚的偉大事件，那么2013年9月上海自貿(mào)區(qū)的成立，則是新中國改革開放史上一個足以與經(jīng)濟特區(qū)誕生相媲美的重要里程碑。她標(biāo)志著中國社會改革開放的深化，標(biāo)志著由外向型經(jīng)濟向開放型經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，以及新一輪更加深刻的制度型開放的開啟，同時更意味著以厘定政府權(quán)力為核心的法制的社會主義市場經(jīng)濟體系的營建與完善已經(jīng)開始向縱深發(fā)展。

自上海自貿(mào)區(qū)“試水”成功，2015年4月，國務(wù)院又正式批準(zhǔn)了廣東自貿(mào)區(qū)、福建自貿(mào)區(qū)和天津自貿(mào)區(qū)，其中廣東自貿(mào)區(qū)涵蓋了廣州南沙自貿(mào)區(qū)、深圳前海蛇口自貿(mào)區(qū)和珠海橫琴自貿(mào)區(qū)。可以說，猶如當(dāng)年“5+2”傳統(tǒng)經(jīng)濟特區(qū)（深圳、珠海、汕頭、廈門、海南、上海浦東、天津濱海）以其先行先試的實踐引領(lǐng)中國改革開放的方向一樣，今天的自貿(mào)區(qū)作為新的歷史條件下中國經(jīng)濟特區(qū)的一種新形式，將繼續(xù)以其先行先試的率先實踐和時代賦予的嶄新功能，承擔(dān)起中國社會深化改革的時代使命。

（一）正如中國的經(jīng)濟特區(qū)從來就不是一個簡單的經(jīng)濟概念一樣，中國的自貿(mào)區(qū)同樣也不是一個純粹的經(jīng)濟概念，它是經(jīng)濟全球化和區(qū)域經(jīng)濟一體化的產(chǎn)物，同時也是中國社會深化改革的產(chǎn)物。甚至從更深層的意義而言，其所肩負的改革使命遠遠高于其所承擔(dān)的單純的經(jīng)濟使命。

首先從概念上說，中國自由貿(mào)易區(qū)是指在國境內(nèi)關(guān)外設(shè)立的，以優(yōu)惠稅收和海關(guān)特殊監(jiān)管政策為主要手段的，以貿(mào)易自由化、便利化為主要目的的多功能經(jīng)濟特區(qū)。其核心是營造一個符合國際慣例的，對內(nèi)外資都具有國際競爭力的良好的國際商業(yè)環(huán)境。但是，中國目前的自由貿(mào)易區(qū)既不是國際通行的真正FTA（即兩個或兩個以上獨立關(guān)稅主體之間就貿(mào)易自由化取消關(guān)稅和其他限制性貿(mào)易法規(guī)）概念，也不是完全意義上的FTZ（即國家內(nèi)部區(qū)域的一種制度安排）概念，而是一個功能上超越FTZ，而規(guī)則上又不同于FTA的具有中國特色的自由貿(mào)易區(qū)的概念。當(dāng)然，無論是FTA還是FTZ，中國自由貿(mào)易區(qū)的設(shè)立與它們的共同之處，都是為了降低國際貿(mào)易成本，促進對外貿(mào)易和國際商務(wù)的發(fā)展，其本質(zhì)更多的或主要是經(jīng)濟共同體或經(jīng)濟區(qū)域。

應(yīng)該說，中國自由貿(mào)易區(qū)如同當(dāng)年的經(jīng)濟特區(qū)一樣，是一個使命（改革）與發(fā)展（促進經(jīng)濟全球化、貿(mào)易自由化）的共同體，更是一個體制機制創(chuàng)新與制度創(chuàng)新的試驗田。我們知道，發(fā)展經(jīng)濟一直是中國社會改革現(xiàn)實的邏輯起點，也是中國制度變遷的切入口。35年前在鄧小平“發(fā)展才是硬道理”的戰(zhàn)略指引下，經(jīng)濟特區(qū)不僅在“讓一部分人先富起來”的口號下成功地探索出一條由普遍貧窮走向共同富裕的制度變遷道路，而且還令世人矚目地完成了由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的試驗田的使命。但是，經(jīng)濟特區(qū)并不只是一種暫時的經(jīng)濟現(xiàn)象，也不是一個階段性的產(chǎn)物，更不是一項政策上的權(quán)宜之計，而是中國實現(xiàn)全方位改革的實驗田，是完成社會轉(zhuǎn)型與制度變遷的一條有效的路徑選擇，是在經(jīng)濟發(fā)展不平衡的大國里加速實現(xiàn)現(xiàn)代化的一條“捷徑”。如果從中國改革的全過程來分析，從中國改革開放的視角來考察，經(jīng)濟特區(qū)的使命還遠沒有完成。以深圳為代表的早期經(jīng)濟特區(qū)成功的經(jīng)驗證明了這一點，以喀什、霍爾果茲、圖們江為代表的新興經(jīng)濟特區(qū)的產(chǎn)生證明了這一點，今天自由貿(mào)易區(qū)的形成更加印證了這一點。所以說，改革的職能如果始終是中國經(jīng)濟特區(qū)的最根本使命，那么深化改革則無疑構(gòu)成了今天中國自貿(mào)區(qū)的最根本使命。

例如國家對上海自由貿(mào)易區(qū)的總體要求是：試驗區(qū)肩負著我國在新時期加快政府職能轉(zhuǎn)變、積極探索管理模式創(chuàng)新，促進貿(mào)易和投資便利化，為全國深化改革和擴大開放探索新途徑、積累新經(jīng)驗的重要使命。對天津自貿(mào)區(qū)的總體要求是：緊緊圍繞國家戰(zhàn)略，以開放促改革，促發(fā)展，促轉(zhuǎn)型，以制度創(chuàng)新為核心，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，探索轉(zhuǎn)變政府職能新途徑，探索擴大開放新模式，為我國全面深化改革和擴大開放探索新途徑，積累新經(jīng)驗，發(fā)揮示范帶動、服務(wù)全國的積極作用。對廣東自由貿(mào)易區(qū)的戰(zhàn)略定位是：當(dāng)好改革開放的排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展的先行者，以制度創(chuàng)新為核心，貫徹“一帶一路”建設(shè)等國家戰(zhàn)略，在構(gòu)建開放型經(jīng)濟新體制、探索粵港澳經(jīng)濟合作新模式、建設(shè)法制化營商環(huán)境等方面，率先挖掘改革潛力，破解改革難題。要積極探索外商投資準(zhǔn)入前國民待遇加負面清單管理模式，深化行政管理體制創(chuàng)新，提高行政管理效能，提升事中事后監(jiān)管能力和水平。對福建自貿(mào)區(qū)的總體要求是：緊緊圍繞國家戰(zhàn)略，立足于深化兩岸經(jīng)濟合作，立足于體制機制創(chuàng)新，進一步為深化兩岸經(jīng)濟合作探索新模式，為加強與21世紀(jì)海上絲綢之路沿線國家和地區(qū)的交流合作拓展新途徑。從這些要求及其未來的實踐來看，中國自由貿(mào)易區(qū)作為承擔(dān)更深刻改革使命的升級版經(jīng)濟特區(qū)，必將繼續(xù)以先行先試的品格和敢為天下先的實踐從理論與實踐兩個方面豐富中國道路的實質(zhì)與內(nèi)涵。

（二）先行先試，探索路徑與道路，為中國社會的改革提供可借鑒、可復(fù)制的成功經(jīng)驗，是中國社會制度變遷的獨特的道路選擇。這一獨特道路選擇的正確性不僅為中國改革開放35年的成功現(xiàn)實所驗證，為億萬中國人民所創(chuàng)造的“中國奇跡”所證明，更為中國經(jīng)濟特區(qū)的成功經(jīng)驗和其持久的生命力所證實。因此，從中國改革開放路徑選擇的意義上說，正如當(dāng)年先行先試是中國經(jīng)濟特區(qū)的重要功能一樣，先行先試今天可謂中國自貿(mào)區(qū)的“中國特色”。

創(chuàng)辦經(jīng)濟特區(qū)作為一種自上而下的正式制度安排，它以先行先試的示范，不僅大大減少了傳統(tǒng)意識形態(tài)占主導(dǎo)地位的情況下制度變遷的體制內(nèi)阻力，降低了制度創(chuàng)新的意識形態(tài)和社會成本，而且還成功地規(guī)避了改革有可能帶來的更大的風(fēng)險，從而使制度變遷的績效在短時間內(nèi)就能迅速顯現(xiàn)出來，并卓有成效地示范全國。因此從根本上說，先行先試既是一個創(chuàng)新的過程，又是一個向先進學(xué)習(xí)的過程。先行先試不僅是經(jīng)濟體制機制的先行先試，還必然包括政治體制、法制環(huán)境、政府治理體制機制與能力、現(xiàn)代化和文化意識形態(tài)等社會諸方面更深層次制度變遷的先行先試。這是中國經(jīng)濟特區(qū)與生俱來的品質(zhì)，更是新時代賦予中國自由貿(mào)易區(qū)的更具挑戰(zhàn)性的新使命。

從某種意義上說，自由貿(mào)易區(qū)是新的歷史條件和發(fā)展背景下被賦予了新使命的經(jīng)濟特區(qū)。先行先試，為中國社會的改革提供可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗，從而依然成為自由貿(mào)易區(qū)推動中國社會改革進程的歷史使命。如國家提出上海自貿(mào)區(qū)要緊緊圍繞國家戰(zhàn)略，進一步解放思想，堅持先行先試，以開放促改革，促發(fā)展，率先建立符合國際化和法治化要求的跨境投資和貿(mào)易規(guī)則體系，使試驗區(qū)成為中國進一步融入經(jīng)濟全球化的重要載體。具體來說，要求“在風(fēng)險可控前提下，可在試驗區(qū)內(nèi)對人民幣資本項目可兌換、金融市場利率市場化、人民幣跨境使用等方面創(chuàng)造條件進行先行先試”；“推動中轉(zhuǎn)集拼業(yè)務(wù)發(fā)展，允許中資公司擁有或控股擁有的非五星旗船，先行先試外貿(mào)進出口集裝箱在國內(nèi)沿海港口和上海港之間的沿海捎帶業(yè)務(wù)”。對廣東自貿(mào)區(qū)也要求“在擴大開放的制度建設(shè)上大膽探索，先行先試，加快形成高標(biāo)準(zhǔn)投資貿(mào)易規(guī)則體系”。對天津自貿(mào)區(qū)的要求是：“鼓勵在人民幣跨境使用方面先行先試”；“促進跨境投融資便利化和資本項目可兌換的先行先試”；“聯(lián)合國內(nèi)外知名股權(quán)投資機構(gòu)共同創(chuàng)立創(chuàng)投基金，在自貿(mào)試驗區(qū)先行先試”。對福建自貿(mào)區(qū)的要求是：“推動兩岸金融合作先行先試”。

先行先試是中國經(jīng)濟特區(qū)的功能，是中國道路的獨特路徑，因此也必然是中國自由貿(mào)易區(qū)的獨特功能與使命。從這個意義上說，從特區(qū)到自貿(mào)區(qū)是中國道路的內(nèi)容，是中國道路的體現(xiàn)，又是中國道路的發(fā)展。盡管中國道路是一個很寬泛豐富的概念，但從中國改革開放的內(nèi)在邏輯來看，中國道路可以表述為：以創(chuàng)辦經(jīng)濟特區(qū)為起點，以先行先試為路徑，以改革開放為宗旨，以建立法制的社會主義市場經(jīng)濟為目標(biāo)，以社會全方位改革和全面發(fā)展為方向的具有中國特色的實現(xiàn)現(xiàn)代化的道路。

（三）如果說35年前創(chuàng)辦經(jīng)濟特區(qū)是為了完成由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，確立社會主義的市場經(jīng)濟體系，實現(xiàn)閉關(guān)自守向?qū)ν忾_放的改變，從而以社會制度安排的創(chuàng)新為內(nèi)在動力，推動政府職能的轉(zhuǎn)變。那么，今天中國自由貿(mào)易區(qū)的建立，則是為了進一步完善市場經(jīng)濟體系，實現(xiàn)外向型經(jīng)濟向開放型經(jīng)濟的轉(zhuǎn)變，從而不僅推動、促使中國社會由政策開放走向制度開放，也將有效推動、促使我們的政府由全能政府走向服務(wù)政府，由服務(wù)政府走向授權(quán)政府，借此逐步完成全面深化改革的使命。

無論經(jīng)濟特區(qū)還是自由貿(mào)易區(qū)，都是自上而下的強制性制度變遷的產(chǎn)物，都是國家整體戰(zhàn)略的一部分，并且都在中國社會改革開放不同歷史時期承擔(dān)著不同的使命，而且以開放促改革又構(gòu)成了它們共同的邏輯起點。正如當(dāng)年“5+2”傳統(tǒng)經(jīng)濟特區(qū)的區(qū)域輻射作用一樣，今天的中國自由貿(mào)易區(qū)也同樣肩負著重塑、完善中國經(jīng)濟發(fā)展區(qū)域版圖的重要功能，都曾經(jīng)是并將繼續(xù)成為區(qū)域協(xié)同發(fā)展的強有力的支撐點和引擎。如廣東自貿(mào)區(qū)的功能就是促進內(nèi)地與港澳經(jīng)濟的長期合作，形成互利互惠、繁榮共享的泛珠三角經(jīng)濟圈，成為21世紀(jì)海上絲綢之路的重要樞紐；天津自貿(mào)區(qū)將成為京津冀區(qū)域協(xié)同發(fā)展實現(xiàn)一體化的火車頭；福建自貿(mào)區(qū)則重在兩岸合作，同時加強與21世紀(jì)海上絲綢之路沿線國家和地區(qū)的交流開拓新途徑。所以，正如當(dāng)年傳統(tǒng)經(jīng)濟特區(qū)都必然擔(dān)負起轉(zhuǎn)變政府職能，改革政府的探索功能一樣，今天的中國自由貿(mào)易區(qū)從更加深刻的層面上繼續(xù)著這一艱難卻關(guān)系到中國社會改革成敗的探索。在政府的權(quán)力還需要政府的權(quán)力剝奪的強制性制度變遷中，政府自身的認識能力無疑是至關(guān)重要的。

在中國社會進行的自上而下的強制性制度變遷中，政府，尤其是中央政府是這場制度變遷的發(fā)軔者、領(lǐng)導(dǎo)者或者是最直接倡導(dǎo)者，同時又是這場制度變遷中首當(dāng)其沖的“被改革者”。沒有中央政府的決策和授意，就不可能有改革開放的實踐，如特區(qū)、自貿(mào)區(qū)的產(chǎn)生就既是中央賦予地方政府特殊政策的結(jié)果，又是中央整體發(fā)展戰(zhàn)略部署的產(chǎn)物。

中國35年改革開放的實踐證明：對于轉(zhuǎn)型國家而言，政府在強制性制度變遷中的作用無疑是巨大的，甚至可以說，沒有政府自上而下的強大政治力量的推動，就無法完成由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟的轉(zhuǎn)型，更不可能有今天市場經(jīng)濟的普遍確立和社會經(jīng)濟的繁榮。尤其是中央政府和強大的“舉國體制”，會在資源稀缺或有限的情況下，高效地集中資源干大事，并以決策的高效性引領(lǐng)社會經(jīng)濟的發(fā)展方向。但是，以強制性制度變遷確立起市場經(jīng)濟體制和在市場經(jīng)濟體制基本確立以后完善市場經(jīng)濟，兩種情形下政府的職能與作用是不同的，前者或許更需要政府通過比較強勢的干預(yù)，推進市場經(jīng)濟的形成，從而加速完成由計劃向市場的轉(zhuǎn)變；而后者則要求政府在尊重市場規(guī)律和機制的前提下，矯正市場失靈，服務(wù)于市場而非駕馭、主導(dǎo)市場。強大的國家與發(fā)達的市場作為結(jié)果，無疑是令人想往的，但作為實現(xiàn)的過程，它要求處理好國家與市場，或者說政府與市場的關(guān)系。

追求富裕與富強幾乎是世界各國人民的共同愿望和追求的目標(biāo)。盡管人類追求的目標(biāo)很多是相同的，但實現(xiàn)或達到目標(biāo)的路徑與途徑則是多樣的，并不存在一個“放之四海而皆準(zhǔn)”的發(fā)展路徑與模式。各國發(fā)展的經(jīng)驗是可以借鑒分享的，但適合自己的才是最好、最有用，進而最有績效的。同時，中國無需讓自己陷入只有通過無限的經(jīng)濟增長才可能健康的思維，可以理性調(diào)整自己努力的方向，從無限的產(chǎn)量增長變?yōu)樘嵘说纳鐣ｌ?。在這方面我們或許還要面臨理想與現(xiàn)實沖突的煎熬，但可以肯定的是，前途是無限光明而美好的。中國自由貿(mào)易區(qū)以她的勃勃生機向我們昭示著這樣一個燦爛輝煌的未來。

【責(zé)任編輯：林莎】

2015-11-10

國家社科基金重點項目“經(jīng)濟特區(qū)與中國道路”（10AJL001）；廣東省哲學(xué)社會科學(xué)“十二五”規(guī)劃項目“區(qū)域公共產(chǎn)品供給效率研究”（GD13CYJ03）

陶一桃，經(jīng)濟學(xué)博士，深圳大學(xué)黨委副書記，教授，博士生導(dǎo)師，教育部人文社科重點研究基地——中國經(jīng)濟特區(qū)研究中心主任，從事經(jīng)濟思想史、西方經(jīng)濟學(xué)、中國經(jīng)濟特區(qū)問題研究。