農(nóng)民新市民權(quán)利保護(hù)的法律問題研究

農(nóng)民新市民權(quán)利保護(hù)的法律問題研究*

劉芙， 龐楚靜萱， 隋鑫

(沈陽工業(yè)大學(xué) 文法學(xué)院， 沈陽 110870)

摘要：權(quán)利的保護(hù)要建立在權(quán)利細(xì)分研究的基礎(chǔ)上。以農(nóng)民新市民的概念界定與權(quán)利解析為切入點(diǎn)，分析農(nóng)民新市民法律權(quán)利保護(hù)缺失的原因：新市民民主訴權(quán)缺失、人身損害受償權(quán)差別對待、勞動權(quán)益缺失、社會保障權(quán)益缺位、新市民子女教育權(quán)缺損。據(jù)此提出農(nóng)民新市民權(quán)利保護(hù)的法律對策建議：保障新市民平等的民主訴求權(quán)利，保障新市民平等的勞動權(quán)利，保障農(nóng)民新市民平等的社會保障權(quán)利，保障新市民的公平教育權(quán)利，努力實(shí)現(xiàn)對農(nóng)民新市民各項(xiàng)權(quán)益的法律綜合保障。

關(guān)鍵詞：農(nóng)民新市民； 法律權(quán)利； 市民權(quán)利； 權(quán)利缺失； 權(quán)利保護(hù)； 社會保障

中圖分類號：D923文獻(xiàn)標(biāo)志碼： A

收稿日期：2014-11-25

作者簡介：鐘萍(1990-)，女，福建龍巖人，碩士生，主要從事民商法、知識產(chǎn)權(quán)法等方面的研究。

doi：10.7688/j.issn.1674-0823.2015.02.13

縱觀世界城市發(fā)展史，剩余勞動力從農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)移，實(shí)現(xiàn)人口城市化，是一國工業(yè)化和城市化建設(shè)中發(fā)展的必然趨勢，我國亦是如此。但是在我國城鄉(xiāng)二元制度改革尚未取得根本突破的現(xiàn)實(shí)背景下，剩余勞動力從農(nóng)村轉(zhuǎn)移到城市不是直接轉(zhuǎn)化為市民，而只能采取由農(nóng)民轉(zhuǎn)化為農(nóng)民工，再由農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為市民的路徑。在這種轉(zhuǎn)化的系統(tǒng)工程中，即使農(nóng)民工就業(yè)于城市，也無法享受到與市民同等的市民待遇，嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)民工的利益。解決好農(nóng)民新市民問題，對推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展具有重要的理論意義和現(xiàn)實(shí)價值。

一、農(nóng)民新市民的概念界定與權(quán)利解析

1. 農(nóng)民新市民概念的界定

新市民的稱謂始于2006年2月。青島市為使120萬外來務(wù)工人員享受與市民平等的待遇，提高他們的社會地位，將外來務(wù)工人員改稱為新市民[1]。城市人口隨著經(jīng)濟(jì)社會的快速發(fā)展、城鎮(zhèn)化進(jìn)程的日益加快而迅速增長，新增城市人口的來源主要有：一是城市新生人口；二是進(jìn)城購房的農(nóng)民工以及城市擴(kuò)建中由農(nóng)村人口直接轉(zhuǎn)化來的城市人口；三是農(nóng)村剩余勞動力向城市的轉(zhuǎn)移；四是進(jìn)城求學(xué)的學(xué)生。理論上講，這四大類人群都應(yīng)屬于新市民的范疇。但在新型城鎮(zhèn)化大背景的今天，農(nóng)民新市民主要是指隨著國家戶籍政策的頒布與落實(shí)，在城市擴(kuò)建中由農(nóng)村人口直接轉(zhuǎn)化來的城市人口以及進(jìn)城農(nóng)民工中一部分人通過購房或者個人投資經(jīng)營等方式把戶口遷移到城市的人口。

新市民是指沒有所在城市或城鎮(zhèn)戶籍，但在該城市從事特定職業(yè)并有經(jīng)常居住地的當(dāng)?shù)厣鐣鲁蓡T。他們具有精湛的專業(yè)技能并具有穩(wěn)定的工作，其子女一般出生在城市并落戶生長在城市，愿意在城市中永久居住生活并獲得當(dāng)?shù)氐木幼∽C。提出新市民的概念，核心意義在于通過制度化途徑讓進(jìn)城的農(nóng)民工真正地、平等地融入城市社會，消除城里市民對農(nóng)民工的社會偏見和歧視，構(gòu)建一個身份統(tǒng)一、地位平等、權(quán)利義務(wù)一致的法治社會。復(fù)旦大學(xué)社會學(xué)系教授于海指出，從“農(nóng)民工”到“新市民”，不僅是稱謂的改變，而且是社會態(tài)度的轉(zhuǎn)變。對農(nóng)民工的歧視包含制度歧視和社會歧視兩方面，現(xiàn)在從稱謂上有了改變，農(nóng)民工從最初被排斥、被歧視，到現(xiàn)在逐步被認(rèn)可、被接納，并融入當(dāng)?shù)厣鐣?。在農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)居民轉(zhuǎn)變的過程中，實(shí)現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化才是城鎮(zhèn)化的核心[2]?！皬睦硐胄偷霓r(nóng)民到理想型的市民是一個連續(xù)統(tǒng)一的兩個端點(diǎn)，而從農(nóng)民走向市民則是一個連續(xù)不斷的歷史進(jìn)程，更是一種具體意義上的社會進(jìn)步?！盵3]

2. 農(nóng)民新市民權(quán)利的解析

十八屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中涉及三農(nóng)的內(nèi)容集中反映了一個重要目標(biāo)——促進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。新市民權(quán)利是《憲法》關(guān)于公民權(quán)利的具體落實(shí)。城鎮(zhèn)化過程中農(nóng)民新市民是特殊群體，對農(nóng)民新市民權(quán)利的保護(hù)是對《憲法》規(guī)定的公民權(quán)利的具體落實(shí)。第一，享受社會保障的權(quán)利是農(nóng)民新市民權(quán)利最重要的內(nèi)容，主要包括社會救濟(jì)、社會保險、社會福利和社會優(yōu)撫四個方面的內(nèi)容。第二，平等的人身和財(cái)產(chǎn)的權(quán)利。公民的人身和財(cái)產(chǎn)的權(quán)利是公民生存和發(fā)展的基本權(quán)利內(nèi)容。第三，平等的勞動和就業(yè)的權(quán)利。勞動和就業(yè)的權(quán)利是農(nóng)民新市民權(quán)利最直接的表現(xiàn)。農(nóng)民新市民在勞動和就業(yè)中的勞動成果不應(yīng)被差別對待。第四，享受公共服務(wù)的權(quán)利。該項(xiàng)權(quán)利是農(nóng)民新市民權(quán)利的重要組成部分，不僅應(yīng)當(dāng)及于農(nóng)民新市民中的勞動者，而且應(yīng)該及于他們的家庭成員。第五，平等的個人發(fā)展的權(quán)利是農(nóng)民新市民權(quán)利的重要延展內(nèi)容，尤其是農(nóng)民新市民中的勞動者，更應(yīng)享受到職業(yè)和技能等方面提升和發(fā)展的權(quán)利。

二、農(nóng)民新市民法律權(quán)利保護(hù)缺失的表觀與原因

新市民作為我國城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化建設(shè)的主力軍分散于各個行業(yè)，理應(yīng)同市民享有相同的權(quán)利、履行相同的義務(wù)。但現(xiàn)實(shí)生活中，新市民卻淪落為社會弱勢群體，他們的權(quán)利保護(hù)缺失嚴(yán)重，主要表現(xiàn)在五個方面。

1. 新市民民主訴權(quán)缺失

2010年修訂的《選舉法》第16條規(guī)定：“全國人民代表大會代表名額，按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則，以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當(dāng)數(shù)量的代表進(jìn)行分配。”由于對新市民的選舉權(quán)利采取了擱置的態(tài)度，從而使新市民的選舉權(quán)利難以實(shí)現(xiàn)。在用人單位中，農(nóng)民工往往沒有與本單位職工同等的政治地位，他們不能參政、不能議政，他們沒有選擇權(quán)，沒有自己的政治代表權(quán)，他們的利益訴求既沒有利益代言人，也沒有直接的訴求渠道，成為城市的“邊緣人”、“無政治群體”。

2. 人身損害受償權(quán)差別對待

《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定：殘疾賠償金、死亡賠償金根據(jù)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入或農(nóng)村居民人均純收入標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算。這是“同命不同價”的法律依據(jù)。例如：死亡賠償金額度以城鎮(zhèn)與農(nóng)村居民的戶籍作為判斷依據(jù)，以身份來劃分三六九等的賠償額度，這顯然與現(xiàn)代法治理念相脫節(jié)。人生而平等，生命無貴賤之分，這種人為地將生命分成等級的做法，是典型的制度性歧視。

3. 勞動權(quán)益缺失

勞動權(quán)是由憲法和勞動法規(guī)定，由勞動法、民法及其他相關(guān)法律保障實(shí)現(xiàn)的基本權(quán)利。只要達(dá)到法定年齡，具有勞動能力的勞動者就依法享有勞動權(quán)，包括平等就業(yè)權(quán)、獲得報酬權(quán)、休息權(quán)等。而目前新市民作為勞動者，很少真正享受到這些權(quán)利。在就業(yè)擇業(yè)方面，由于勞動力市場分割嚴(yán)重及長期戶籍制度的影響，新市民群體被排擠到二級勞動力市場就業(yè)，大多集中在制造、建筑、服務(wù)等行業(yè)，干著最臟、最累、最危險的工作。據(jù)國家統(tǒng)計(jì)局統(tǒng)計(jì)，他們每周工作時間超過勞動法規(guī)定的44小時的占84.5%。從新市民集中的主要行業(yè)看，制造業(yè)平均每周工作時間59.2小時，建筑業(yè)59小時，服務(wù)業(yè)59.5小時，住宿餐飲業(yè)62.3小時，且約76%的加班是沒有加班費(fèi)的。由此可知，新市民超時、超負(fù)荷工作無法得到相應(yīng)回報，享受的工資待遇很低，勞動報酬權(quán)有時也得不到保障，拖欠、克扣新市民工資的現(xiàn)象依然存在。

4. 社會保障權(quán)益缺位

“政策上分配的不均衡造成了城鄉(xiāng)居民在資源分配上的不平等，有人曾經(jīng)做過統(tǒng)計(jì)，我國占人口總數(shù)20%的城鎮(zhèn)居民享受89%的社會保障，占人口89%的農(nóng)村居民享受的社會保障僅11%?！盵4]而新市民只享受“五?！薄⒕葹?zāi)、合作醫(yī)療補(bǔ)助等少數(shù)幾項(xiàng)救濟(jì)、救助待遇，不但社會保障手段稀缺，而且保障水平亦較低。另外，有些用人單位為追求利益最大化，無視新市民的社會權(quán)益保障，由于新市民就業(yè)連續(xù)性差、地方政府執(zhí)法監(jiān)督力度不夠等因素，導(dǎo)致新市民參保率極低?！案鶕?jù)國家統(tǒng)計(jì)局2009年調(diào)查，雇主或單位為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和生育保險的比例分別為7.6%、21.8%、12.2%、3.9%和2.3%?！盵5]“國家統(tǒng)計(jì)局《2011年農(nóng)民工調(diào)查監(jiān)測報告》顯示：2011年雇主或單位為農(nóng)民工繳納養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和生育保險的比例，分別為13.9%、23.6%、16.7%、8%和5.6%?！盵6]雖然用人單位為農(nóng)民新市民繳納社會保險的比例逐年環(huán)比在提高，但占全國總體就業(yè)人數(shù)比例仍然較低。

5. 新市民子女教育權(quán)缺損

農(nóng)民離開農(nóng)村來到城市成為新市民，而他們在家里卻留下了老人和孩子，這些老人無力顧及兒童的教育問題。而作為新市民的父母想把子女帶到身邊讓他們接受良好的教育，卻遇到了阻礙。許多城市規(guī)定，學(xué)齡兒童是按戶籍歸口入學(xué)的。即使沒有入學(xué)門檻的限制，也要交昂貴的借讀費(fèi)，致使新市民子女教育處于兩難境地。

三、農(nóng)民新市民權(quán)利保護(hù)的法律對策建議

新型城鎮(zhèn)化是農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移和農(nóng)民市民化的重要途徑和有效載體。農(nóng)民市民化不是簡單地把農(nóng)民工變?yōu)樾率忻?，而?yīng)通過制定專項(xiàng)立法、加強(qiáng)執(zhí)法力度等，實(shí)現(xiàn)對農(nóng)民新市民各項(xiàng)權(quán)益的綜合法律保障。

1. 保障新市民平等的民主訴求權(quán)利

公民最基本的權(quán)利是民主權(quán)利，新市民既為公民，就應(yīng)擁有合法的民主訴求權(quán)利，但目前在城市中缺乏合法化、制度化的新市民權(quán)利訴求渠道和保障機(jī)制。建議從新市民的政治權(quán)利入手，建立一種多元化的政治框架，讓新市民自己能有訴求途徑來維護(hù)自己的權(quán)利，以改變新市民缺乏參與政治的具體形式和渠道的現(xiàn)狀，增加其參政議政、監(jiān)督機(jī)會和權(quán)利[7]。筆者建議：其一，嘗試修改《選舉法》，賦予新市民選舉權(quán)和被選舉權(quán)，對在何地行使選舉權(quán)允許新市民自己選擇，使其能自由地表達(dá)政治意愿，尊重他們政治權(quán)利的行使權(quán)。其二，對新市民的政治權(quán)利行使程序進(jìn)行規(guī)范，新市民獨(dú)立表達(dá)思想實(shí)現(xiàn)決策的民主化、科學(xué)化，達(dá)到維護(hù)和保障新市民權(quán)益的目的。其三，建立新市民民意表達(dá)機(jī)構(gòu)，發(fā)揮政治團(tuán)體的組織作用。工會要盡快修改完善《工會法》，將新市民納入其中，確立工會對新市民集體勞動權(quán)的代表者身份，充分發(fā)揮工會組織的維權(quán)職能，依法維護(hù)新市民的合法權(quán)益，保障新市民應(yīng)當(dāng)享有的平等政治權(quán)利，以促進(jìn)社會和諧穩(wěn)定發(fā)展。

2. 保障新市民平等的勞動權(quán)利

建立健全以《勞動法》為核心的勞動法律體系，增加新市民權(quán)益保護(hù)的特別規(guī)定，從基本法的高度切實(shí)保障新市民的合法權(quán)益。建議修改《勞動法》第2條，將農(nóng)民工明確為勞動法律關(guān)系的主體；修改第12條，將“社會出身”列入禁止就業(yè)歧視的范圍。針對用人單位拖欠、克扣工資的現(xiàn)象，可考慮制定專門的《工資支付法》，目的是規(guī)范和約束用人單位拖欠支付工資的行為，調(diào)整爭議較多的加班、假期、停工和延期支付工資的行為，建立工資支付的監(jiān)督機(jī)制，明確不履行支付工資義務(wù)的法律責(zé)任等。

新市民的勞動權(quán)得不到有效保護(hù)固然存在法制不健全的原因，但更重要的是由于執(zhí)法不力導(dǎo)致的。相關(guān)地方政府部門應(yīng)加大勞動執(zhí)法力度，加強(qiáng)勞動監(jiān)察，嚴(yán)厲制裁侵犯新市民權(quán)益的用工單位。在監(jiān)察手段上運(yùn)用綜合措施，將日常巡視和專項(xiàng)檢查相結(jié)合，對用人單位的用工、勞動合同的簽訂、勞動安全的保護(hù)、工資的支付等進(jìn)行全方位檢查，對嚴(yán)重侵害農(nóng)民工權(quán)益的個案要在媒體公開曝光，擴(kuò)大其社會影響。同時，地方政府要加大對勞動監(jiān)察各方面的支持和投入力度，讓勞動監(jiān)察部門充分發(fā)揮作用，依法保護(hù)新生代農(nóng)民工的勞動權(quán)利[8]。

3. 保障農(nóng)民新市民平等的社會保障權(quán)利

政府和社會應(yīng)保障個人和家庭在遭受工傷、職業(yè)病、失業(yè)、疾病和老年時期維持一定的固定收入并獲得其他各種補(bǔ)助，這是公民應(yīng)該享有的基本社會保障權(quán)利。要讓新市民平等享受到社會保障權(quán)利，應(yīng)從以下幾方面入手：第一，嘗試制定《新市民社會保障法》，明確新市民與市民具有平等的社會保障權(quán)，從法律上保障新市民醫(yī)療保險、失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、基本生活救濟(jì)救助、最低生活保障等方面的權(quán)利。第二，從政策體系上構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、相互銜接、體現(xiàn)“地位平等、區(qū)別對待、同軌運(yùn)行、合理差異、重點(diǎn)突出、保障基本”[9]的新市民社會保障體系。第三，“政府應(yīng)加大在農(nóng)村社會保障中的投入力度，制定相應(yīng)的法律法規(guī)，完善社會保障制度，提高農(nóng)民參保的積極性和主動性，盡快實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障制度有序接軌，使廣大農(nóng)民共享我國改革開放和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果。”[10]

4. 保障新市民的公平教育權(quán)利

當(dāng)前黨和政府高度關(guān)注并著力解決的問題是新市民子女的教育問題，實(shí)現(xiàn)“人”的城鎮(zhèn)化。為此，首先要保障新市民子女公平接受教育權(quán)的落實(shí)，構(gòu)建并完善學(xué)前、基礎(chǔ)、職業(yè)、成人教育“四教統(tǒng)籌”的新市民子女特色教育體系，積極完善農(nóng)民工子女學(xué)前教育，加強(qiáng)義務(wù)教育，盡快落實(shí)異地高考改革方案，消滅異地高考的障礙。其次，由于新市民的工作具有高流動性，建議探索構(gòu)建新市民子女在流入地接受完全義務(wù)教育的供給模式，從中央政府的稅收中按一定比例提取資金直接劃撥給流入地市、區(qū)、鎮(zhèn)三級政府，明確該經(jīng)費(fèi)乃開展農(nóng)民工子女義務(wù)教育的?？?。最后，對積極接納安排農(nóng)民工子女受教育的民辦學(xué)校要給予更多的鼓勵、幫助和支持，對民辦農(nóng)民工子弟學(xué)校應(yīng)減少限制、增加扶持，同時提倡社會力量參與創(chuàng)辦以接納農(nóng)民工子女為主的辦學(xué)機(jī)構(gòu)。

四、結(jié)語

農(nóng)民新市民權(quán)利是一項(xiàng)綜合性權(quán)利，需要明確其范疇和內(nèi)涵，綜合多個部門法來進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整，實(shí)現(xiàn)綜合性的法律保護(hù)。農(nóng)民新市民權(quán)利的法律保護(hù)是城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的重要課題，需要在新型城鎮(zhèn)化的視野下，從憲法、勞動法、社會保障法等法律體系中尋求解決方案。

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Study on legal issues of right protection of farmer-turned new citizens

LIU Fu, PANG Chu-jing-xuan, SUI Xin

(School of Humanities and Law, Shenyang University of Technology, Shenyang 110870, China)

Abstract：The protection of rights should be based on the study of rights segmentation. Started from the concept definition and right analysis of farmer-turned new citizens, the reasons of shortage of legal right protection of farmer-turned new citizens are analyzed, namely, the shortage of democratic rights litigation of new citizens; the discriminatory compensation of personal injury right; the lack of labor rights; the absence of social security interests; and the lack of right to education of children of new citizens. Based on the above, legal countermeasures and suggestions are proposed of right protection of farmer-turned new citizens：safeguarding the equal democratic rights of litigation of new citizens, safeguarding the equal rights of labor of new citizens, safeguarding the equal rights of social security of farmer-turned new citizens, and safeguarding the right of fair education of new citizens, in order to realize legal comprehensive security of each right of farmer-turned new citizens.

Key words： farmer-turned new citizens; legal rights; civil rights; right shortage; right protection; social security

(責(zé)任編輯：郭曉亮)

*本文已于2015-03-27 15∶42在中國知網(wǎng)優(yōu)先數(shù)字出版。 網(wǎng)絡(luò)出版地址： http：//www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20150327.1542.004.html