農地股份合作社的新動向與出路——以江蘇省為例

張笑寒，杜靜（．南京審計學院經濟與貿易學院，江蘇南京85；．江蘇省農業(yè)委員會，江蘇南京0036）

農地股份合作社的新動向與出路——以江蘇省為例

張笑寒1，杜靜2
（1．南京審計學院經濟與貿易學院，江蘇南京211815；2．江蘇省農業(yè)委員會，江蘇南京210036）

摘 要：各地農地股份合作社在實踐運行過程中逐漸演化出一些新的特征，同時也面臨新的問題動向。通過對江蘇省若干農地股份合作社的實地調查，剖析其所面臨的農戶參與程度偏低、婚嫁婦女的權益流失、土地資產價格歧視以及耕地保護銜接不當等新問題，應當從提高農戶參與程度、保護婦女等弱勢群體的合法權益、提高入股土地資產價格評估的科學性、加強各級政府部門間的協(xié)調與配合等方面找尋新的發(fā)展路徑。

關鍵詞：農地股份合作社；農戶參與；婦女權益；價格歧視；江蘇省

加快構建新型農業(yè)經營體系，允許農民以承包經營權入股發(fā)展農業(yè)產業(yè)化經營是黨的十八屆三中全會公報提出的基本要求，近三年的中央一號文件連續(xù)提出要扶持發(fā)展新型農業(yè)經營主體，鼓勵發(fā)展專業(yè)合作、股份合作等多種形式的農民合作社。可見，在堅持家庭承包制的基礎上，將土地等生產要素向農民合作社、農業(yè)企業(yè)、家庭農場、專業(yè)大戶等進行流轉，發(fā)展多種形式的規(guī)模經營，已受到各級政府的高度重視。近年來各地區(qū)農地股份合作社發(fā)展十分迅速，呈現出一些新的轉變和特征，同時也面臨各種新的問題動向，在新一輪土地改革背景下農地股份合作社如何走上一條規(guī)范有序的發(fā)展道路值得思考。

一、農地股份合作社的發(fā)展演化

近年來，隨著城鎮(zhèn)化、現代化進程的不斷加快，全國各地紛紛開展了農民以承包經營權入股合作社的改革。以江蘇省為例，自從2000年6月在常州市武進區(qū)牟家村組建第一家村級土地股份合作社以來，各地積極推進農地股份合作制改革，發(fā)展態(tài)勢快速。至2012年底，全省組建土地股份合作社已達5400家，入股土地面積350萬畝。各縣市在農地股份合作制改革實踐過程中，不斷規(guī)范合作社運行機制，統(tǒng)一股權證書，強化民主管理，同時參照《江蘇省農民專業(yè)合作社條例》和《農民專業(yè)合作社登記管理辦法》，為土地股份合作社進行工商注冊登記，賦予其法人地位。此外，江蘇省委、省政府不斷加大財政獎補力度，鼓勵扶持農地股份合作社的組建和發(fā)展。自2008年起，江蘇省通過設立農村土地規(guī)模流轉補貼資金，對連片土地流轉達到一定面積或土地股份合作300畝以上的給與流出方每畝一次性100元的補貼；2011年，省級農民合作組織專項資金首次將農地股份合作社納入扶持范圍，扶持資金達847萬元。

江蘇省的農地股份合作社先后經歷了自發(fā)組建、改革探索到規(guī)范提高等不同階段，縱觀其整個發(fā)展演化過程，發(fā)現它正呈現出三大特征：

一是由單純的農地股份合作向以“農地合作＋專業(yè)合作”為主的“雙合作”方向轉變。即農民以自己的承包地經營權作價入股成立農地股份合作社，土地集中起來后再統(tǒng)一交給專業(yè)合作社經營，農地股份合作社參與專業(yè)合作社的二次分配。如蘇州吳江市同里科技農業(yè)示范園內一期已經入股合作社的3000畝土地分別由當地9位農民和7位農民組成的兩個糧油專業(yè)合作社承包經營［1］。這種“雙合作”模式形成了不同類型合作之間相互補充、互惠互利、共贏發(fā)展的新局面，推動了農地股份合作社的發(fā)展和持續(xù)增收能力。

二是由單一土地要素的合作向多要素合作轉變。目前農地股份合作已經不僅僅局限于純土地要素的合作，更多的是以農民土地入股，將資金、技術等要素進行整合，統(tǒng)一參股，合作社經營收益按股分配。如常熟市李袁村土地股份合作社的股權構成包括：土地股216．5萬元（每畝土地作價1萬元）、集體現金股91萬元、經營者技術與信息等要素股70萬元，其他股30萬元，總股本計407．5萬元。這種多要素合作的方式克服了單一土地要素入股的局限，使合作社內部各參與主體之間形成了一套緊密的利益共享、風險共擔聯結機制。

三是由“內股外租”型經營向多樣化的經營方式轉變。實踐中合作社組建后的經營方式有三種：“內股外租”型、自主經營型或成員承包經營型、兩者結合型。“內股外租”型的經營方式在農地股份合作社發(fā)展的初始階段比較普遍，但是不利于合作社的長遠發(fā)展。因此，一些農地股份合作社開始實行自主經營入股土地，或由合作社成員承包經營，不僅持續(xù)增加了農民收入，而且也提高了農業(yè)勞動生產率和效益。目前，全省“內股外租”型的農地股份合作社約占總數的75%，自主經營型和二者結合型的農地股份合作社分別占10%和15%，盡管這些自主經營型的合作社在全省的比例還很小，但可以肯定，今后這類農地股份合作社的數量必將不斷增加。

二、農地股份合作社發(fā)展中的問題新動向

作為一種新型農業(yè)經營主體，農地股份合作社克服了傳統(tǒng)的農戶家庭經營之局限，有利于提高土地規(guī)模經營效益、發(fā)展現代農業(yè)和促進農民增收［2］。新一輪農村土地制度改革背景下的農地股份合作社又將迎來新的發(fā)展機遇，但是同時其所面臨的問題呈現出新的動向，主要表現為：

（一）合作社內部的農戶參與程度偏低

農地股份合作社涉及農戶、村組集體、地方政府、農業(yè)企業(yè)等眾多相關利益群體，農戶作為合作社中最重要的一個參與主體，參與的程度如何？如何參與？這是農地股份合作制改革的關鍵，但是據調查，不少合作社在社員入股資格確認、“三會”制度、管理模式等方面農戶參與程度較低。

一是社員入股資格的確認。多數農地股份合作社在組建時僅限于本自然村或行政村內的村民，限制了公眾參與的地域范圍，導致合作社的發(fā)展規(guī)模和潛力有限。隨著未來合作社發(fā)展的逐步規(guī)范和成熟，社員資格的確認必將要求打破傳統(tǒng)的地域限制，使合作社公眾參與的范圍更為廣泛。

二是合作社的“三會”制度。盡管絕大多數農地股份合作社都設立了股東代表大會、董事會和理事會（監(jiān)事會）這一“三會”制度，但是實際上多數地區(qū)由行政村“兩委”負責人兼任合作社的董事長、理事長，合作社的實際權力大多掌握在村委會領導或少數大股東手中，股東代表大會流于形式。而且，入股農戶“重得益、輕參與”思想普遍，對合作社的經營管理狀況漠不關心。究其原因，從農戶方面看，主要是參與意識不足，參與知識缺乏，參與能力低下；從基層行政部門看，則存在過度參與和干預現象。

三是合作社的“能人主導模式”。很多地區(qū)幾乎每一家合作社都有一個或一批能人，這些以專業(yè)大戶、技術能手、營銷能手等為主要代表的農村能人在土地股份合作社發(fā)展過程中扮演著重要角色，凸顯“能人效應”，在合作社發(fā)展初期發(fā)揮了重要作用，但是從長期來看，合作社的發(fā)展不能僅僅依賴于一兩個能人，否則將缺乏長久的生命力。

（二）農村婚嫁婦女的權益易于流失

新聞攝影是新聞報道的重要手段之一，通過對新聞事件及信息的可視性傳播，提升觀眾對新聞節(jié)目的參與感。就目前來看，新聞攝影具有以下特征。

股份合作將農戶土地承包權股份量化，使外嫁、離婚、喪偶等婚遷婦女的土地分割變成股權分割，一定程度上破解了婦女婚嫁流動與承包土地固定之間的矛盾，因此農地入股有利于保障農村婦女特別是婚遷婦女的土地權益。但是，實踐中為何婚嫁婦女的土地股權依然容易受到侵犯？主要原因在于：一方面，在現行以戶為單位的土地家庭承包方式下，“戶”是法律認可的承包方，婦女個體沒有單獨的土地承包權，婦女出嫁時往往也很少有因婚嫁而分田的做法，所以大多數婦女一旦出嫁，就不得不放棄自己留在娘家的土地份額，即使是已經股權化的土地，往往也出于親情不得不放棄。另一方面，一些村莊在開展農地股份合作時存在性別歧視現象，在股權和收益分配等過程中婦女尤其是“外嫁女”及其子女的合法權益遭受侵害，無法享受與男性同等的村民待遇，這一問題和糾紛主要發(fā)生在經濟較發(fā)達的城鄉(xiāng)結合部，已成為這些地區(qū)較突出的一大難點。

（三）農地入股與土地用途管制、耕地保護等制度銜接不當

現行政策規(guī)定農地股份合作社中的農戶承包土地只能用于發(fā)展高效農業(yè)，保證農業(yè)用地性質不變。然而實際上有些基層村組為了發(fā)展二、三產業(yè)，打著土地股份合作的旗號，把土地集中起來發(fā)展非農產業(yè)，雖然農民可以獲得較高收益，但這是目前法律所禁止的，而且這些土地改變用途后基本上很難再恢復耕作。按照中國目前的行政管理體制，土地入股尤其是承包地入股主要歸各級政府農業(yè)部門管理，而土地用途管制、耕地保護則歸各級國土部門管理，各級農業(yè)部門在推行土地股份制的時候看重入股土地的規(guī)模面積、合作社數量、入股農戶數、入股后的規(guī)模效益等，而忽視了對入股土地用途的監(jiān)管；國土部門則從自身職責角度更加關注農地入股的非農化傾向和耕地保護問題。因此，兩大部門在實際中各自為政，相互脫節(jié)，容易產生管理上的真空和漏洞，使耕地保護陷入困境。

（四）入股土地資產受到價格歧視

合作社的股權設置和收益分配等均以土地折股量化為前提，而各個股份合作社所采取的土地資產作價方式與合作社所含股份種類有關。以農戶純土地要素入股的合作社，按農戶的土地面積量化股份，土地一般不需作價；而如果是以土地、技術、信息、資金等要素入股組建的合作社，土地需與其他要素一起作價折股，作價標準往往參照當地近年來的農業(yè)年產值或政府土地征用補償費而非當地土地流轉市場價格。這一做法使土地資產容易受到價格歧視，土地股權價值低于其實際價值，最終使入股農戶的相關利益遭受損失。如徐州市某村在組建農地股份合作社時，農戶入股的土地作價5000元／畝，而實際上據測算當地每畝農地的價格不低于50000元［3］，入股價格僅為實際價格的十分之一。隨著農村土地市場化進程的加快，農地價格日益上升，如何公平合理地評估入股土地的價格，保障廣大農戶的根本利益，是亟待思考的一個問題。

三、進一步規(guī)范與發(fā)展農地股份合作社的路徑思考

雖然各地農地股份合作社在發(fā)展運行中面臨的問題層出不窮，但是近年來我國許多地區(qū)的農地股份合作制改革所取得的實踐成效不容置疑，我們應當正視現實中遇到的各種新問題和新動向，不斷探求新的出路和應對之策。

（一）提高農戶參與程度，建立一種多元化的“公眾共同參與模式”

“民辦、民管、民受益”是國際上多數農民合作社通用的做法，因此提高農地股份合作社的公眾參與程度已是不爭的事實，要盡快把合作社的公眾參與由形式參與轉變?yōu)閷嵸|參與。鑒于此，一方面，要加強農民培訓，提高農民參與意識和行為能力，使合作社的分紅、投資等重大事項完全由社員或股東代表大會自主決定；另一方面，基層村委會和政府部門對自身角色要正確定位，村委會應當逐步脫離土地股份合作社的日常具體事務，向行政事務管理轉變，各級政府部門則要“引導不領導、扶持不干預”，工作重點放在為合作社提供一個良好的法律和政策環(huán)境上。

此外，農地股份合作社應當由“能人主導模式”向“公眾共同參與模式”轉變。要盡快建立一種多元化的“公眾共同參與模式”，在堅持以農戶為主體的基礎上，鼓勵農村專業(yè)大戶、經營能人、基層農林站、農業(yè)龍頭企業(yè)等各類主體加入農地股份合作社，形成多元化參與發(fā)展合作社的新格局，充分發(fā)揮各個不同參與主體在生產、經營、購銷等方面的優(yōu)勢，真正把合作社做大做強。

（二）重視對農村婦女等弱勢群體的合法權益保護

針對農地股份合作制改革中的婦女權益受侵害現象，一方面，須盡快制訂具有可操作性的婦女權益保護政策。我國現行的婦女權益保障法律法規(guī)較多，但大多數是些原則性的規(guī)定，實際的可操作性偏低。前幾年廣東省佛山市南海區(qū)委、區(qū)政府在解決“外嫁女”問題時專門成立了“南海區(qū)解決農村出嫁女及其子女權益問題工作領導小組辦公室”，以“行政引導為主，司法強制為輔”，力推政策的執(zhí)行，從而有效解決了困擾多年的“外嫁女”問題，這一經驗值得其他地區(qū)在推動農地股份合作制時加以借鑒。

另一方面，加快修訂村規(guī)民約，推動婦女土地權益保障進程。近年來，在江蘇、河南、黑龍江等地，先后開展了以維護農村婦女權益為重點的村規(guī)民約修訂完善試點。修訂村規(guī)民約，可以構建起保障農村婦女土地權益的第一道防線，從源頭上消除性別歧視。各地在推行農地股份合作制的同時，應當盡快推進村規(guī)民約的修訂工作，確保村規(guī)民約不與國家法律、政策相抵觸，在新修訂的村規(guī)民約中特別要增加婦女及其子女享受村民待遇和參與集體資源（土地）分配等方面的條款。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)農業(yè)管理部門要嚴格審核各家農地股份合作社的章程或協(xié)議，凡是存在侵害婦女合法權益的內容，一律要求刪除，否則不予批準通過。

（三）加強各級政府管理部門之間的相互協(xié)調與配合，嚴格保護耕地

實踐中農地股份合作涉及到的不僅有各級政府農業(yè)部門、國土部門，還有工商、稅務、財政等相關部門，加強這些部門間的相互協(xié)調與配合，必將有利于推動農地股份合作的順利開展。農業(yè)部門必須重視可能產生的土地非農化傾向，協(xié)同地方國土部門管好土地用途，避免改革反而成為違法用地的避風港；各級政府國土部門須對入股土地重點加強監(jiān)管，發(fā)現違法現象立即制止。

在組建農地股份合作社時，基層政府及相關部門必須始終堅持用途管制和耕地保護的宣傳工作，防患于未燃。要加強對基層干部和農戶的土地法制宣傳，明確農地流轉入股不得隨意改變土地性質和用途，必要時還可采取適當的獎懲措施以利于保護耕地。例如，蘇州市為了鼓勵合作社進行土地規(guī)模經營和耕地保護，要求各區(qū)、縣設立耕地保護專項資金，農民將耕地流轉給合作社，且連片種植1000畝以上，除流轉費收入外，財政每年每畝再補貼400元。在該項政策鼓勵下，蘇州市各區(qū)、縣的農地經營面積明顯擴大，如古有“皇帝糧倉”之稱的太倉市近年來共組建了109個土地股份合作社，通過對入股的105 400畝耕地進行開發(fā)整理，全市共新增耕地2200多畝；市轄區(qū)吳江區(qū)僅2011年水稻面積就比上年增加了1萬多畝［4］。

（四）入股土地資產價格引入第三方評估機制

農戶作為弱勢群體之一，在農地股份合作化過程中由于知識匱乏、信息不對稱等因素，其擁有的土地實際價值往往被低估，權益受到侵害。因而，為了避免農地股份合作社組建過程中的地價歧視，保證公平公正，建議引入第三方評估機制，由與投資方、村組集體、入股農民都不存在任何利益關系的正規(guī)評估機構對入股土地及其他要素進行科學估價，以充分保障各不同經濟主體的合法權益不受侵犯。各級政府也應加強對區(qū)域農地市場價格信息的收集、發(fā)布與傳播，使廣大農戶能夠及時掌握市場動態(tài)，解決信息不對稱所產生的利益受損現象，增強農戶參與土地股份合作的話語權，切實維護入股農戶的合法利益。

參 考 文 獻

［1］杜靜．江蘇農地股份合作社發(fā)展模式簡析［J］．江蘇農村經濟，2011（4）：45－46．

［2］張曉山．中國城鄉(xiāng)經濟社會一體化新格局中的農業(yè)、農村發(fā)展問題芻議［J］．經濟經緯，2010（4）：1－8．

［3］杜業(yè)明．關于農地股份合作社的考察［J］．鄉(xiāng)鎮(zhèn)經濟，2008（9）：55－58．

［4］楊應奇．一樣的土地，創(chuàng)造不一樣的財富——蘇州農村土地股份合作制改革調查［N］．中國國土資源報，2011－12－10（003）．

［5］孫中華，羅漢亞，趙鯤．關于江蘇省農村土地股份合作社發(fā)展情況的調研報告［J］．農業(yè)經濟問題，2010（8）：30－35．

［6］張笑寒．農村土地家庭承包制度的性別視角反思［J］．江西財經大學學報，2013（2）：86－92．

［7］閻其華，趙寧．土地承包經營權入股農民股份合作社法律問題探析［J］．太原師范學院學報（社會科學版），2011（1）：64－66．

［8］徐旭初，邵科．合作社成員異質性：內涵特征、演化路徑與應對方略［J］．農林經濟管理學報，2014（6）：571－576．

［9］王康如．農村土地股份合作社的運行機制及構建研究［D］．鄭州：河南農業(yè)大學，2012．

［10］顧雷鳴．以破除城鄉(xiāng)二元結構為突破口推進城鄉(xiāng)經濟社會發(fā)展一體化［N］．新華日報，2010－03－23（A02）．

（編輯：佘小寧）

New Problems and Way about Rural Land Stock——Cooperative：with a Case of Jiangsu Province

ZHANG Xiao－h(huán)an1，DU Jing2
（1．School of Economics，Nanjing Audit University，Nanjing Jiangsu211815，China；2．Jiangsu Commission of Agriculture，Nanjing Jiangsu 210036，China）

Abstract：Each area has some new features in the implementation of rural land stock－cooperative institution，but is also exposed to some new problems．Based on the case of Jiangsu Province，the paper studies some new problems，such as the lack of farmers＇participation，the infringement of married women＇s rights and interests，the discrimination of land value，the dilemma of cultivated land protection system．Accordingly，such measures are summarized as increasing the farmers＇participation，protecting women＇s rights and interests，assessing land value scientifically，strengthening coordination between administrative departments．

Key words：Rural land stock－cooperative；Farmers＇participation；Women＇s rights and interests；Discrimination of value；Jiangsu Province

基金項目：江蘇省高校哲學社會科學研究一般項目（2015SJB190）；江蘇省高校哲學社會科學研究重大項目（2015ZDAXM006）；江蘇省高校哲學社會科學研究重點項目（2015ZDIXM021）；江蘇社科應用研究精品工程課題（15SYC－037）

作者簡介：張笑寒（1968－），女（漢），江蘇通州人，副教授，博士，主要從事土地經濟與制度方面的研究。

收稿日期：2015－06－23

中圖分類號：F320．24

文獻標識碼：A

文章編號：1671－816X（2015）10－0999－04