退耕還林工程中的“國家——村莊”關(guān)系糾葛

胥永強

(華南理工大學(xué) 公共政策研究院， 廣東 廣州 510640)

退耕還林工程中的“國家——村莊”關(guān)系糾葛

胥永強

(華南理工大學(xué) 公共政策研究院， 廣東 廣州 510640)

摘 要：退耕還林工程本來是一個村莊、個體農(nóng)民和國家之間沒有利益沖突，完全可以實現(xiàn)多方共贏的項目，但仍在一些地方仍然遭遇了失敗。失敗的直接原因可以歸結(jié)到政府的監(jiān)管不力，但更深層次的原因可能是在基層治理中未重視村莊的共同體性質(zhì)，使得國家工程遭遇了村莊共同體的不當(dāng)?shù)种婆c忽視。國家的基層治理應(yīng)重視村莊的共同體性質(zhì)，盡力避免村莊共同體的合作產(chǎn)生消極結(jié)果。同時，基層權(quán)力部門應(yīng)該挖掘村莊共同體的潛在價值，扶持村莊共同體的組織建設(shè)，構(gòu)建國家政權(quán)與村莊之間良性的關(guān)系。

關(guān)鍵詞：退耕還林；村莊；村干部；共同體；國家

交通、水利水電等一些國家工程項目在建設(shè)的過程中，需要征收村莊土地、拆遷農(nóng)民房屋，或多或少地會損害農(nóng)民的經(jīng)濟利益。有一些工程項目在建設(shè)中，農(nóng)民即便沒有損失經(jīng)濟利益，他們也要在其他方面做出一定的犧牲。比如，迫使農(nóng)民長距離搬遷，改變農(nóng)民謀生的方式，破壞農(nóng)民原有的社會交際網(wǎng)絡(luò)，而且使農(nóng)民背負背井離鄉(xiāng)的痛苦。換句話來說，這類工程項目在建設(shè)過程中，為了國家這一大共同體的利益，村莊這個小共同體和農(nóng)民個人是要做出犧牲的。由于存在國家利益和村莊利益、農(nóng)民個人利益上的沖突，項目建設(shè)很容易受到農(nóng)民的抵制，甚至引發(fā)大規(guī)?？棺h。這種抵制，小則影響到項目的如期開展，大則導(dǎo)致項目被迫終止。這類現(xiàn)象已引起廣泛關(guān)注，筆者要指出的是，有一些國家工程項目在建設(shè)的過程中，國家這個大共同體與村莊小共同體、農(nóng)民個人之間沒有經(jīng)濟利益上的沖突，不會帶來上述后果，但這些項目仍然遭遇了失敗，比如退耕還林工程。筆者在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)的西北某村莊，就是一個的案例。其中反映的國家與村莊關(guān)系的糾葛以及當(dāng)前的基層政權(quán)建設(shè)等問題，值得思考。本文根據(jù)調(diào)查資料，對此問題做一分析。

一

Z村位于甘肅省東南部的黃土高原梁峁溝壑區(qū)，水土流失極為嚴重。當(dāng)?shù)貙儆诖箨懶约撅L(fēng)氣候，年平均降水量約為500 mm，降水量小，降水的年際、年內(nèi)分配都很不均勻。這里的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)以小麥、玉米、馬鈴薯等作物種植為主，缺乏灌溉設(shè)施，完全依賴降水，因此當(dāng)?shù)丶Z食作物產(chǎn)量很低，如小麥的平均產(chǎn)量每畝只有兩三百斤，遇到干旱年份，甚至?xí)^收。上世紀九十年代初，當(dāng)?shù)貧鉁睾徒邓l(fā)生了明顯的變化，氣候變暖，降水偏少。[1]氣候的變化，給當(dāng)?shù)氐姆N植業(yè)生產(chǎn)帶來了很大的影響。

Z村下轄有甲、乙、丙三個自然村，人口約1500人，人均耕地約1.8畝。Z村早在農(nóng)業(yè)集體化時期，栽植過蘋果、梨等果樹。“包干到戶”之后，這些集體果園平均分包給了各農(nóng)戶。但是，由于果園面積小，果品價格低廉，果園帶給農(nóng)民的收入十分微薄。為了獲得更多的現(xiàn)金收入以及應(yīng)對氣候干旱對種植業(yè)帶來的影響，上世紀九十年代初，一些農(nóng)戶開始大面積栽植耐旱的蘋果、花椒等經(jīng)濟林木。至九十年代末期，這些經(jīng)濟林木已成為當(dāng)?shù)剞r(nóng)民收入的主要來源，種植業(yè)在經(jīng)濟收入中的比重已經(jīng)非常小。

1999年，國務(wù)院決定將水土流失嚴重的耕地，沙化、鹽堿化、石漠化嚴重的耕地以及生態(tài)地位重要、糧食產(chǎn)量低而不穩(wěn)的耕地，有計劃地停止耕種，造林種草，恢復(fù)植被。[2]根據(jù)國務(wù)院《退耕還林條例》，退耕還林工程除了保護生態(tài)的目標之外，還兼顧農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟等目標。對于退耕農(nóng)戶，國家給予補助，黃河中上游地區(qū)每畝退耕地每年補助200斤糧食和20元現(xiàn)金。栽植經(jīng)濟林的，補助期為5年，栽植為生態(tài)林的，補助期為8年，退耕還草的補助2年。[3]甘肅省的退耕還林工程于1999年開始試點，省內(nèi)各地方政府對退耕還林試點有著很高的熱情，紛紛向省政府索要任務(wù)。后來，省政府不得不在上報國家計委并獲批準之后，在不擴大退耕還林面積的情況下，曾兩度擴大試點范圍。[4]

Z村在這次試點中獲得了500畝生態(tài)林任務(wù)，分別分給甲村200畝、乙村300畝，栽植的樹種為花椒。村民一開始對退耕還林有很大的熱情。前文已提及，Z村的小麥平均畝產(chǎn)量只有兩三百斤，一些朝陽的山坡地，根本達不到這個產(chǎn)量。算上生產(chǎn)過程中投入的農(nóng)藥、化肥以及勞動成本，收益更低。如果將這些土地退耕還林，農(nóng)民就可以獲得國家提供的糧食及現(xiàn)金補貼，這些補貼對于農(nóng)民來說是一個間接來自土地的穩(wěn)定收益。此外，對于村莊來說，退耕還林也會改善村莊的自然環(huán)境。2007年，退耕還林補助期結(jié)束之后，為了解決退耕還林農(nóng)戶生活困難的問題，國家對退耕農(nóng)戶進行繼續(xù)補貼。按照補貼政策，Z村的每畝退耕地可以獲得各項共計90元的補助。

盡管退耕還林項目在開展初期得到了村干部和農(nóng)民的積極支持，但是，Z村的退耕還林項目最終仍然遭遇了失敗。相比當(dāng)?shù)氐囊恍┢渌鷳B(tài)林樹種，花椒樹不耐寒、不耐旱，而且易遭受病蟲害。這種樹種的栽植需要精心管護。在工程項目中，受自然條件等多種因素的影響，Z村的初次造林的成活率很低。但問題是后期再沒有補植。這些沒有補植的林地，由于不允許再種植農(nóng)作物，逐漸荒蕪，初次造林活下來的樹苗，由于后期缺少管護，也逐漸枯死。時隔多年之后，Z村的退耕區(qū)大片土地荒蕪，看不到一棵樹。冬季，經(jīng)常有人放火焚燒枯死的荒草，導(dǎo)致地表漆黑一片。也有一些退耕地被一些在當(dāng)?shù)厝丝磥肀容^“勤快的”村民又重新耕種了起來。而這些年來，來自國家的補貼依然在正常發(fā)放。

Z村退耕還林工程的失敗，我們可以認為是因為政府監(jiān)管缺失而造成的。在工程實施過程中，縣級政府向農(nóng)戶發(fā)放了補助糧款供應(yīng)證、公共財政補貼明白冊等以保證退耕還林的補貼資金不被截留。但是，對于退耕還林的驗收工作，縣政府并沒有重視。根據(jù)當(dāng)?shù)氐摹锻烁€林合同》，退耕還林工程的檢查驗收工作應(yīng)該由縣級人民政府林業(yè)行政主管部門來執(zhí)行，但筆者調(diào)查發(fā)現(xiàn)縣級林業(yè)部門并未嚴格檢查和驗收。

不過，在筆者看來，Z村退耕還林項目的失敗原因并沒有這么簡單。像退耕還林這樣的工程項目，既符合國家保護生態(tài)環(huán)境的需要，也能促進村莊環(huán)境的改善，農(nóng)民個人不僅能獲得國家補貼，還能通過栽植的林木等獲得一定的收益，而且農(nóng)民在項目初期已經(jīng)表現(xiàn)出很大的熱情，但這樣的項目為何最終會失敗？在筆者看來，對這一問題的回答需要從村莊的共同體性質(zhì)說起。

二

村莊是一個共同體，其成員間關(guān)系比較親密，具備一定的凝聚力和協(xié)同意識，村民在公共生活中的合作是村莊共同體的基本特征之一。但是，伴隨著現(xiàn)代性的步伐，村莊共同體的生活正受到來在市場和國家力量的日益入侵。在當(dāng)前，強調(diào)村民在公共生活中的合作，避免市場和行政力量對村莊過度干涉，具有十分重要的意義。但也應(yīng)該看到，村莊共同體的協(xié)同意識和合作也并非全是積極的一面，村民們?yōu)榱俗陨砝?、為了村莊這個小共同體利益而進行的協(xié)作，可能會損害國家這個大共同體的利益。在筆者看來，大、小共同體在利益上的沖突以及關(guān)系上的糾葛均集中體現(xiàn)在村干部的身上。

Z村的村干部，包括村黨支部書記、正副村委會主任各一名和文書一名。Z村下轄三個自然村，即甲村、乙村和丙村，一般情況下，每個村至少有一名村干部，這也是為了開展工作的方便。這些村干部，一般都是由鄉(xiāng)政府指定的，除非自然村內(nèi)無人愿意擔(dān)任的情況下，前任村干部才會召開村民會議，讓大家舉薦產(chǎn)生。村莊領(lǐng)導(dǎo)班子的組成及產(chǎn)生辦法，自上世紀八十年代以來，一直如此。

根據(jù)《中華人民共和國村民委員會組織法》，村民委員會是“村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織” ，[5]如此來看，村干部就是自治組織的負責(zé)人。但從村干部的產(chǎn)生方式及實際功能來看，他們的角色主要是國家基層政權(quán)在村莊的代理人，他們的職責(zé)是協(xié)助基層政府完成一些設(shè)計村莊的工作任務(wù)。但這種由鄉(xiāng)政府指定的村干部，實際上在共同體中的權(quán)威十分有限。但作為國家基層政權(quán)在村莊的代理人，由于村干部同時作為共同體成員的身份，他們對基層政權(quán)的忠誠度又非常有限。

由于村干部在村莊中的權(quán)威不足，村莊中的許多公共事務(wù)就難以開展。為了獲得村民的認可，提升自身在村莊中的權(quán)威，村干部必須能為村民帶來好處。為村莊申請建設(shè)項目就是諸多努力中最有效的方式之一。Z村黨支書的Q曾多次為村莊申請到建設(shè)項目，比如水窖、沼氣等。在Q和共同體的成員們看來，這些項目都是Q爭取來的實實在在的“好處”。盡管這些建設(shè)項目可能是面向全部的村莊的，但是誰能先申請到就意味著更強的辦事能力，更能獲得村民的認可，村支書Q的辦事能力和對村莊的忠誠獲得了村民的極大贊賞。Z村的退耕還林工程就是Q為村莊申請到的好處之一，Q為甲村人，為了照顧本自然村的村民，退耕還林任務(wù)當(dāng)時就沒有分配給丙村。正因為村干部申請退耕還林項目是為村莊爭取“好處”，提升自身在村莊中的權(quán)威，這些項目一旦申請到，村民們能正常領(lǐng)取來自國家的補貼，村干部的目的就已經(jīng)達到了，至于這些項目是否符合村民真正的需求，村干部也并不是特別關(guān)心。

因此，退耕還林項目一旦申請到位，若沒有來自上級的監(jiān)督，村干部本人對于項目的實施缺乏督促的熱情。在筆者調(diào)查時，有村干部就說，“咱只不過是個辦事的，人家(指鄉(xiāng)政府)安排啥，咱干啥就行了”，“咱當(dāng)個這(指村干部)能算個啥？從鄉(xiāng)政府的門里進去，誰認得你？誰把你當(dāng)回事？咱就感覺連個站的地方都沒有”。從這里也可以看出，村干部并不認為自己是國家政權(quán)的一分子。所以，他們也不會監(jiān)督退耕還林工程的質(zhì)量，反而，作為共同體的成員，村干部也不愿意得罪村民。最終，村干部與村民一起包庇了退耕還林工程實施中存在的問題。

三

國家與村莊的關(guān)系，就是大共同體與小共同體的關(guān)系。在退耕還林工程中，大、小共同體在利益上是一致的，根本不存在國家利益與村莊利益上的沖突。但在工程實施過程中，大、小共同體卻表現(xiàn)出了一定程度的利益沖突。村民在獲得國家補貼的同時，在小共同體成員的相互庇護中逃避了對大共同體的義務(wù)，結(jié)果使得大、小共同體的利益均受到了損失。

在筆者看來，首先，國家的基層治理應(yīng)該重視村莊的共同體性質(zhì)，一方面，基層權(quán)力部門要看到村莊共同體中合作的積極意義，給予村莊共同體必要的尊重和自主權(quán)；另一方面，也要避免村莊共同體成員間的合作產(chǎn)生消極結(jié)果。村莊作為一個共同體，其成員具有較強的凝聚力和協(xié)同意識，他們也有合作的需求，有建設(shè)村莊的愿望。在退耕還林工程項目中，基層權(quán)力部門應(yīng)該重視村莊，挖掘村莊作為共同體的潛力，強調(diào)工程項目實施中村莊的主體地位。并且，突出強調(diào)退耕還林的目標是改善村莊的生態(tài)環(huán)境，將國家退耕還林的目標與村莊建設(shè)的目標整合，從而實現(xiàn)國家利益、村莊利益、農(nóng)民利益的多贏。

Z村的退耕還林工程的失敗，與國家基層政權(quán)忽視村莊作為共同體的潛在價值、忽視村莊在工程建設(shè)中應(yīng)有的主體地位有直接關(guān)聯(lián)。Z村的退耕還林工程項目為生態(tài)林項目，選擇的樹種為花椒樹?；ń窐涫巧鷳B(tài)林和經(jīng)濟林的兼用樹種，其果實可作為調(diào)味料，具有一定經(jīng)濟價值。地方政府選擇花椒樹作為造林樹種，也有增加農(nóng)民收入的考慮。但是，這種選擇沒有考慮村民的具體要求。由于花椒樹不耐寒，管護成本高，果實采摘需要的人力成本太高，退耕還林工程開始實施的時候，Z村下轄的丙村已經(jīng)開始向種植蘋果過渡。由于花椒的生產(chǎn)成本過高，再加上短期內(nèi)不會有收益，拿到國家補貼的農(nóng)民實際上減少了對新造林的管護支出，以確保自己所獲得的收益不減少。對此，筆者想指出的是，對于造林樹種的選擇，基層政府在確定了樹種的選擇范圍之后，應(yīng)該交給村民來商討決定。對于管護成本和經(jīng)濟收益，農(nóng)民比政府更加清楚。即便受生態(tài)林項目限制，農(nóng)民不能選擇經(jīng)濟收益更高的蘋果等經(jīng)濟林樹種，但農(nóng)民完全可以選擇一些成活率高、對當(dāng)?shù)丨h(huán)境適應(yīng)性強、管護成本低的樹種來造林。此外，造林的地點，也可以交由村民來討論，比如討論的結(jié)果是將造林地點選擇在一些易發(fā)生滑坡的、難以耕作的山溝，而不是現(xiàn)在的連片的耕地。相比之下，當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)集體化時期的造林，其地點都選在一些山溝或山頂，更為合理。

此外，筆者還想指出，從Z村村干部的產(chǎn)生方式以及村干部爭取建設(shè)項目提升自己在村莊中的威望、對項目的實施不監(jiān)督、與村民一起包庇項目實施過程中出現(xiàn)的問題等現(xiàn)象來看，村干部具有雙重身份，即作為國家基層政權(quán)在村莊的代理人身份和作為共同體負責(zé)人的身份。村干部的雙重身份是當(dāng)前國家與村莊關(guān)系矛盾的體現(xiàn)，也是國家基層政權(quán)建設(shè)不完善的體現(xiàn)。在當(dāng)?shù)?，近年來通過各種關(guān)系找鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)申請做村干部的村民為數(shù)不少，當(dāng)?shù)厝藢⑦@種現(xiàn)象稱之為“跑官”。這與農(nóng)業(yè)稅費免除后村莊中棘手的工作減少、村干部薪酬也在不斷上升有關(guān)。另外，近年來國家給農(nóng)村資金投入日益增多，竊取國家向農(nóng)村的投入也是“跑官”的目的之一。據(jù)知情村民反映，上一任村支書Q因事故去世后，發(fā)現(xiàn)其在退耕還林工程中虛報造林面積，領(lǐng)取補貼。從這些情況來看，國家基層政權(quán)建設(shè)存在的問題依然很嚴峻。

在筆者看來，國家的基層政權(quán)建設(shè)有賴于村莊共同體組織的完善，有待于國家與村莊共同體關(guān)系的完善。從Z村的情況來看，作為村莊自治組織的村委會在某種程度上來說是不存在的，村莊中存在的僅僅是作為基層政權(quán)代理人的村干部。因此，村莊需要一個真正的自治組織來負責(zé)村莊中的公共事務(wù)。村干部作為國家基層政權(quán)的代理人，不能兼任村莊共同體組織的負責(zé)人。應(yīng)該像韓國新村運動中那樣，村長只扮演鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民之間信息溝通員的角色。村莊中的具體事務(wù)則由共同體的自治組織——村莊發(fā)展委員會來負責(zé)。村莊發(fā)展委員會則是依靠國家政權(quán)的扶持而產(chǎn)生，但獨立于村長，委員會的成員由村民推舉產(chǎn)生，并不拿報酬。[6]村莊共同體的組織完善之后，國家基層政權(quán)的建設(shè)就可以通過與村莊共同體構(gòu)建恰當(dāng)?shù)年P(guān)系來完善。這一恰當(dāng)?shù)年P(guān)系應(yīng)該是既給予共同體充分的自主權(quán)，又對村莊共同體進行監(jiān)督。

參考文獻

[1]胡利平.天水地區(qū)近50年氣溫與降水變化特征[J].地理科學(xué)進展，2009(4):651-656.

[2]中國政府網(wǎng).退耕還林條例[EB/OL].(2002-12-14)[2015-01-05].http://www.gov.cn/gongbao/content/2003/content_62531.htm.

[3]甘肅林業(yè)網(wǎng).甘肅省完善退耕還林政策補助資金管理實施細則[EB/OL].(2013-02-28)[2015-01-05].http://www.gsly.gov.cn/content/2013-02-28/8463.html.

[4]國務(wù)院發(fā)展研究中心退耕還林還草課題組.關(guān)于甘肅、內(nèi)蒙古兩省(區(qū))退耕還林還草問題的考察報告[J].中國農(nóng)村經(jīng)濟，2001(9)：40-45.

[5]中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站.中華人民共和國村民委員會組織法[EB/OL].(2010-10-28)[2015-01-05].http://www.gov.cn/flfg/2010-10/28/content_1732986.htm.

[6]樸振煥.韓國新村運動:20世紀70年代韓國農(nóng)村現(xiàn)代化之路[M].北京:中國農(nóng)業(yè)出版社，2005:51-53.

(編輯：佘小寧)

The Entanglement of "State——Village" in the Conversion of Cropland to Forest Project

XU Yong-qiang

(InstituteofPublicPolicy，SouthChinaUniversityofTechnology，GuangzhouGuangdong510640,China)

Abstract:The Conversion of Cropland to Forest Project is a win-win project, and there is no conflict of interest between the individual farmers, villages and the state, but it failed in some places. The direct cause can be attributed to the lack of government's supervision , but the deeper reason may be the primary power sector did not pay enough attention to the nature of the village community in rural grass-roots governance, which made the project resisted or ignored by the village community. In rural grass-roots governance, the primary power sector should pay attention to the nature of the village community, and try to avoid the negative outcomes from village community collaboration. Meanwhile, the primary power sector should dig out the potential values of the village community to support the organization construction of the village community and to build healthy relationship between the state and villages.

Key words:The Conversion of cropland to forest project; Village; Village cadre; Community; The state

中圖分類號：D422

文獻標識碼：A

文章編號：1671-816X(2015)04-0335-04