論“環(huán)境監(jiān)管失職罪”的局限性及其完善*

吳雋雅

(福州大學(xué) 法學(xué)院， 福州 350108)

論“環(huán)境監(jiān)管失職罪”的局限性及其完善*

吳雋雅

(福州大學(xué) 法學(xué)院， 福州 350108)

摘要：“環(huán)境監(jiān)管失職罪”作為現(xiàn)行刑法中僅存的規(guī)制環(huán)境執(zhí)法主體瀆職犯罪的罪名，對環(huán)境監(jiān)管體制的正常運(yùn)作具有重大意義，與生態(tài)安全的保障更是休戚相關(guān)。然而，該罪名的局限性使得相關(guān)法條很難發(fā)揮懲罰及預(yù)防犯罪的作用，無法解決當(dāng)下環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪規(guī)制所面臨的眾多理論及實(shí)踐難題。對“環(huán)境監(jiān)管失職罪”局限性的完善，主要包括增添、細(xì)化環(huán)境監(jiān)管瀆職的罪名，完善罪名的構(gòu)罪規(guī)定及相應(yīng)的法定刑配置。

關(guān)鍵詞：瀆職罪； 環(huán)境執(zhí)法； 環(huán)境監(jiān)管； 環(huán)境監(jiān)管失職罪； 構(gòu)罪規(guī)定； 法定刑

“環(huán)境監(jiān)管失職罪”是我國現(xiàn)行刑法中僅有的規(guī)制環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域?yàn)^職犯罪的罪名。我國《刑法》早在1997年就以“環(huán)境監(jiān)管失職罪”將環(huán)境監(jiān)管瀆職行為部分納入刑事法律的規(guī)制范圍①我國《刑法》將“環(huán)境監(jiān)管失職罪”劃歸到第9章瀆職類犯罪。《刑法》第408條規(guī)定：“環(huán)境監(jiān)管失職罪，是負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員嚴(yán)重不負(fù)責(zé)任，導(dǎo)致發(fā)生重大環(huán)境污染事故，致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡的嚴(yán)重后果的，處三年以下有期徒刑或拘役?！?。2006年7月26日最高人民檢察院公布實(shí)施《關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定》(以下簡稱《立案標(biāo)準(zhǔn)》)，2006年7月28日最高人民法院公布實(shí)施《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境污染刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》(以下簡稱《解釋》)，分別對“環(huán)境監(jiān)管失職罪”的“危害結(jié)果”進(jìn)行了較為明確的規(guī)定，并對該罪的刑事責(zé)任追究標(biāo)準(zhǔn)作出了同等于結(jié)果犯的規(guī)定②詳見《立案標(biāo)準(zhǔn)》第19條對“環(huán)境監(jiān)管失職罪的立案標(biāo)準(zhǔn)”及“其他致使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者造成人身傷亡嚴(yán)重后果的情形”認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定以及《解釋》第1、2、4條對“公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失”、“人身傷亡的嚴(yán)重后果”、“嚴(yán)重危害人體健康”、“公私財(cái)產(chǎn)損失”等認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)定。。對此學(xué)術(shù)界認(rèn)為：環(huán)境監(jiān)管失職罪屬于特定國家機(jī)關(guān)工作人員瀆職罪[1]643，且屬于過失犯罪[2]，即該罪在主觀上出自過失；應(yīng)將“環(huán)境監(jiān)管失職罪”中的“環(huán)境監(jiān)管”界定為狹義的“環(huán)境資源監(jiān)督管理③我國環(huán)境法學(xué)界以"環(huán)境資源監(jiān)督管理“替代了原有的"環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理”?！盵3]，即環(huán)境資源行政執(zhí)法主體(環(huán)境資源行政監(jiān)督管理各部門)對各種影響環(huán)境資源的行為進(jìn)行規(guī)劃、調(diào)控和監(jiān)督的管理活動[4]。

近年來，我國環(huán)境執(zhí)法主體瀆職犯罪形勢日趨嚴(yán)峻，不僅犯案量呈逐年上升趨勢，而且多與環(huán)境保護(hù)犯罪、貪污賄賂犯罪相交雜，其危害性已不局限于可統(tǒng)計(jì)的經(jīng)濟(jì)損失及人員傷亡，對我國生態(tài)環(huán)境造成的損害更是無法估量[5]。隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，“環(huán)境監(jiān)管失職罪”罪名及犯罪構(gòu)成要件存在的問題逐漸顯露，尤其是其生態(tài)保護(hù)法益的缺位，不利于對環(huán)境污染、破壞事件的及時控制和有效解決。該罪名適用范圍及刑罰規(guī)制的局限性，已無法遏制復(fù)雜多樣的環(huán)境瀆職犯罪，亟需予以完善。

一、“環(huán)境監(jiān)管失職罪”罪名的局限性

1. 環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪復(fù)雜多樣

在司法實(shí)踐中，由于環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪多與環(huán)境保護(hù)犯罪、貪污賄賂犯罪相交雜，其表現(xiàn)形式十分復(fù)雜多樣，主要分為以下幾種類型：其一，追求地方利益，縱容超強(qiáng)度開采，發(fā)生嚴(yán)重生態(tài)破壞、重大污染事故。如河北邢臺“11·6”坍塌事件、廣東興寧煤礦“8·7”特大透水事件、河北邯鄲涉縣鼎鑫焦化肆意排污事件等*“河北邢臺石膏礦區(qū)‘11·6’特別重大坍塌事故”詳見http：//bd.hbrc.com/rczx/news-3202565.html，“廣東興寧煤礦透水事故”詳見http：//news.sina.com.cn/z/mzmkts/#4，“河北涉縣環(huán)保違法審批鼎鑫焦化違法生產(chǎn)”詳見http：//www.cqn.com.cn/news/cjpd/501698.html，2013-05-11訪問。。其二，環(huán)境監(jiān)管不力，發(fā)生重大環(huán)境污染事故。如四川成都沱江重大污染事件、湖南瀏陽鎘污染事件等*“四川沱江特大污染事故調(diào)查”詳見http：//news.xinhuanet.com/newscenter/2004-04/05/content_1402136.htm，“湖南瀏陽鎘污染調(diào)查”詳見http：//news.ifeng.com/society/5/200908/0811_2579_1295978.shtml，2013-05-04訪問。。其三，貪圖私利，進(jìn)行權(quán)錢交易，發(fā)生重大污染、生態(tài)破壞事故。如紫金礦業(yè)污染事件、陜西鳳翔血鉛事件、哈藥“污染門”事件、貴陽福海生態(tài)園案等*“紫金礦業(yè)再陷環(huán)保門”詳見http：//finance.ifeng.com/stock/special/zjky/，“陜西鳳翔‘血鉛’事件調(diào)查”詳見http：//news.xinhuanet.com/focus/2009-08/14/content_11879902.htm，“哈藥‘污染門’事件”詳見http：//finance.people.com.cn/GB/8215/210272/234396/16330013.html，“聚焦‘福海生態(tài)園’案”詳見http：//news.gog.com.cn/system/2008/09/15/010349547.shtml，2013-05-14訪問。。其四，違法審批，充當(dāng)保護(hù)傘，發(fā)生重大污染或生態(tài)破壞事故。如博羅縣環(huán)保局越權(quán)審批案、鹽城特大水污染案、廣東肇慶西江盜采河砂案、廣東“墳爺”公益墓地嚴(yán)重毀林事件等*“博羅環(huán)保局越權(quán)審批重污染企業(yè)”詳見http：//www.hznews.com/xw/szxw/200610/t20061025_51915.html，“江蘇鹽城水污染”詳見http：//news.sohu.com/s2009/yanchengshuiwuran/，“西江盜采河沙案40‘保護(hù)傘’被查水利廳一副局獲刑”詳見http：//www.gd.chinanews.com/2014/2014-05-03/2/311983.shtml，“廣東‘墳爺’承包公益性公墓涉嫌斂財(cái)億元”詳見http：//news.sina.com.cn/c/2013-03-19/002826568768.shtml，2013-05-18訪問。。

這幾類環(huán)境監(jiān)管瀆職案件均屬于嚴(yán)重環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪(具體表現(xiàn)為濫用職權(quán)、玩忽職守及徇私枉法)的一種或幾種，具有極大的危害性和惡劣的社會影響，而現(xiàn)有刑事立法并未對環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪的類別進(jìn)行細(xì)分，僅以“環(huán)境監(jiān)管失職罪”的罪名“一刀切”式地定罪并配置刑罰，致使大量環(huán)境監(jiān)管瀆職者被輕刑化處理，甚至未受處罰仍然擔(dān)負(fù)環(huán)境監(jiān)管職責(zé)。由此，刑法的懲罰功能無法顯現(xiàn)，我國生態(tài)系統(tǒng)遭到嚴(yán)重的威脅和破壞。

2. 罪名之局限性：與立法初衷相違背

罪名是具體犯罪本質(zhì)特征的高度概括，也是司法實(shí)踐中決定能否對犯罪行為予以處罰的前提和基礎(chǔ)?？茖W(xué)訂立罪名及其內(nèi)容，對于正確定罪和準(zhǔn)確量刑非常重要。然而“環(huán)境監(jiān)管失職罪”罪名所具有的局限性，使得司法實(shí)踐中對環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪的認(rèn)定和歸責(zé)存在很大的阻礙，與立法初衷相違背。該問題集中表現(xiàn)在“環(huán)境監(jiān)管失職罪”的“失職”二字上。

首先，需要明析“失職”和“瀆職”的區(qū)別：所謂“失職”，即“負(fù)有職責(zé)的工作人員對本職工作不認(rèn)真負(fù)責(zé)，未依照法律規(guī)定履行自己的職務(wù)，致使本單位或服務(wù)對象造成損失的行為”[6]。如果行為人的身份屬于國家機(jī)關(guān)工作人員或者國有企業(yè)工作人員，且其造成嚴(yán)重?fù)p失，那么其失職行為便構(gòu)成瀆職犯罪。而“瀆職”是我國刑法規(guī)定的類罪名之一，依據(jù)《刑法》規(guī)定，是指“國家機(jī)關(guān)工作人員濫用職權(quán)或玩忽職守，致使公共財(cái)產(chǎn)、國家和人民利益遭受重大損失的行為”*《刑法》第397條。。瀆職行為又可具體分為濫用職權(quán)、徇私舞弊、徇私枉法的故意犯罪行為和玩忽職守的過失犯罪行為*“瀆職罪和失職罪有什么區(qū)別”詳見http：//blog.sina.com.cn/s/blog_7cb1e0c90100rk7d.html，2013-05-15訪問。[7]。刑法對于“失職行為”的主觀方面認(rèn)定為過失，而“瀆職行為”的主觀方面包括故意和過失。從上述對比分析可見，“失職”和“瀆職”在犯罪行為主體、危害結(jié)果及主觀方面等要件上的表現(xiàn)是明顯不同的。據(jù)此，我們可以得出“失職”二字使該罪名所規(guī)制的瀆職行為范圍被限定于過失犯罪行為的結(jié)論。

環(huán)境監(jiān)管失職罪之所以獨(dú)立于瀆職犯罪而單設(shè)罪名，是由該犯罪所侵犯的法益(環(huán)境的良好生態(tài)功能)的特殊性所決定的。由于環(huán)境問題往往具有潛在性、長期性和難以修復(fù)性，需要設(shè)計(jì)出足以在環(huán)境破壞、污染“事前”和“事中”便發(fā)揮保護(hù)功能的法律制度來節(jié)約環(huán)境保護(hù)成本。環(huán)境監(jiān)管制度便是應(yīng)運(yùn)而生的產(chǎn)物，其對于環(huán)境違法行為和環(huán)境犯罪行為均應(yīng)起到預(yù)防和控制作用。環(huán)境監(jiān)管瀆職所造成的危害結(jié)果，除產(chǎn)生一般瀆職行為所能導(dǎo)致的公民人身、財(cái)產(chǎn)損害外，亦會對其所監(jiān)管的客體(即生態(tài)環(huán)境)造成損害，而生態(tài)環(huán)境所遭受的損害不局限于環(huán)境遭到破壞的表象，更會對整個自然環(huán)境的生態(tài)功能帶來長久的威脅。因而，需以嚴(yán)格的刑事處罰來規(guī)制和防范環(huán)境監(jiān)管瀆職行為，以懲罰未盡到環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的相關(guān)主體，預(yù)防出現(xiàn)類似行為。未盡到職責(zé)的瀆職行為即環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪行為，包括過失犯罪行為和故意犯罪行為，而無論是故意犯罪還是過失犯罪，均會造成嚴(yán)重的損害后果。故意犯罪行為所具有的主觀惡性和結(jié)果的危害性往往比過失犯罪行為大得多，過失犯罪行為尚且不能類以一般的瀆職犯罪所懲戒，那么故意犯罪行為更應(yīng)當(dāng)專設(shè)罪名予以苛責(zé)。故筆者認(rèn)為，專設(shè)環(huán)境監(jiān)管失職罪的立法初衷是為了確保“環(huán)境的良好生態(tài)功能”得到保護(hù)，當(dāng)下所設(shè)立的罪名卻未將故意犯罪納入而僅局限于過失犯罪，違背了這一罪名設(shè)立的初衷。

二、“環(huán)境監(jiān)管失職罪”犯罪構(gòu)成設(shè)定有待完善

1. 犯罪主體難以確定

由于環(huán)境執(zhí)法對象具有分散性與多樣性[4]，環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法亦呈現(xiàn)出“多頭執(zhí)法”的特點(diǎn)，我國的環(huán)境執(zhí)法主體具有多元性*依據(jù)《環(huán)境保護(hù)法》、《水污染防治法》、《大氣污染防治法》、《海洋環(huán)境保護(hù)法》、《固體廢物污染防治法》等法律及其他有關(guān)法規(guī)，我國環(huán)保執(zhí)法主體包括：國務(wù)院，縣級以上各級地方人民政府環(huán)境保護(hù)行政主管部門中從事環(huán)境保護(hù)工作的人員，國家海洋行政主管部門、港務(wù)監(jiān)督、漁政漁港監(jiān)督、軍隊(duì)環(huán)境保護(hù)部門，各級公安、交通、鐵道、水利、民航管理部門以及農(nóng)業(yè)行政主管部門中依照有關(guān)法律規(guī)定對環(huán)境或資源的保護(hù)實(shí)施監(jiān)督管理的工作人員。[8]42-44。我國“統(tǒng)管與分管相結(jié)合”的環(huán)境監(jiān)督管理體制，使得多個環(huán)境執(zhí)法主體共同負(fù)責(zé)環(huán)境監(jiān)管工作[9]。環(huán)境行政主管部門與計(jì)劃、經(jīng)貿(mào)、工商、國土資源、林業(yè)、農(nóng)業(yè)、建設(shè)、水利等有關(guān)部門相互配合，多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法已成為環(huán)境執(zhí)法之必然要求。然而，雖然相關(guān)法律法規(guī)已對我國環(huán)境執(zhí)法主體及其職責(zé)權(quán)限進(jìn)行了明確規(guī)定，但卻未明晰各主體的權(quán)限劃分，使得實(shí)踐中各執(zhí)法主體的監(jiān)管職權(quán)分工及責(zé)任劃分難以確定，一旦出現(xiàn)環(huán)境問題，涉案的具體“環(huán)境監(jiān)管主體”很難確定，即使得以確定，對各主體的責(zé)任認(rèn)定亦很困難。此外，刑法以立法解釋的形式限制了“環(huán)境監(jiān)管主體”僅能為國家機(jī)關(guān)工作人員，而現(xiàn)實(shí)中我國環(huán)境主管行政部門中還存在著許多協(xié)助國家機(jī)關(guān)工作人員履行環(huán)境監(jiān)督管理職責(zé)的非國家機(jī)關(guān)工作人員，現(xiàn)行體制對該類主體缺失相關(guān)歸責(zé)規(guī)制，亦存在難以追究刑事責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。

2. 犯罪客體狹隘

筆者之所以強(qiáng)調(diào)該罪的犯罪客體具有狹隘性，是因?yàn)榉缸锟腕w對于犯罪行為的認(rèn)定及正確量刑具有重大意義。前文已述，由于環(huán)境監(jiān)管活動的特殊性，“環(huán)境的良好生態(tài)功能”即“生態(tài)安全”亦是本罪名所應(yīng)保護(hù)的法益，而犯罪客體的狹隘卻使得“生態(tài)安全”未被納入本罪名予以保護(hù)，影響了“國家正常的環(huán)境監(jiān)管活動”法益保護(hù)的實(shí)現(xiàn)。

目前，刑法理論界通說認(rèn)為“環(huán)境監(jiān)管失職罪”所侵犯的客體是“環(huán)境監(jiān)督管理活動及國家對于環(huán)境污染防治的管理制度”。然而，筆者認(rèn)為此種認(rèn)定缺失了另一個重要且必備的客體——“生態(tài)安全”。所謂“生態(tài)安全”，筆者認(rèn)為是指國家所轄區(qū)域內(nèi)的自然生態(tài)系統(tǒng)不受破壞，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得以保障，資源和能源得以合理開采及充分利用，各生物種群系統(tǒng)多樣穩(wěn)定，空氣及水體潔凈未受污染，土地肥沃未受污染，所流通食品無公害。其中，生態(tài)環(huán)境未受污染只是生態(tài)安全的基準(zhǔn)，而各生物種群系統(tǒng)穩(wěn)定多樣，大氣、水體、土壤的潔凈才是生態(tài)安全的最高保障。

環(huán)境監(jiān)管主體的監(jiān)管職責(zé)，一定程度上是公權(quán)力干涉私權(quán)利的體現(xiàn)，即運(yùn)用國家強(qiáng)制力來監(jiān)督管理自然人、法人等主體的(可能或已經(jīng))污染破壞生態(tài)環(huán)境的生產(chǎn)經(jīng)營活動。當(dāng)公權(quán)力被正確合理地行使時，私權(quán)利和公共利益在一定程度上都受到了保護(hù)；當(dāng)公權(quán)力未得到有效行使(包括作為和不作為的瀆職行為及故意和過失的瀆職行為)并因此產(chǎn)生了生態(tài)破壞、環(huán)境污染的危害結(jié)果時，不論私權(quán)利及其他公共利益是否受到侵害，環(huán)境監(jiān)管職責(zé)所設(shè)立的初衷(保護(hù)生態(tài)環(huán)境不受侵害，約束處罰環(huán)境污染破壞行為)就已經(jīng)被違背，生態(tài)安全所遭受的危害則更為嚴(yán)重。由于環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域?yàn)^職犯罪的構(gòu)罪主體——“環(huán)境監(jiān)管主體”具有環(huán)境法和行政法的雙重特點(diǎn)，故無論是何種瀆職行為，一旦該犯罪行為達(dá)到了構(gòu)罪所必備的危害性，必定是嚴(yán)重違反環(huán)境法和行政法的雙重違法行為，其直接侵害的客體的確是國家正常的環(huán)境監(jiān)管活動，而根本侵害的客體卻是生態(tài)安全[10]。

故筆者認(rèn)為，瀆職行為一旦產(chǎn)生了“生態(tài)破壞”問題，則無論是否發(fā)生公私利益的損失，該瀆職行為必須受到懲治，不僅要承擔(dān)環(huán)境監(jiān)督管理職權(quán)未正確行使的刑事責(zé)任，更應(yīng)當(dāng)為環(huán)境保護(hù)制度受到破壞、所產(chǎn)生的嚴(yán)重環(huán)境問題而受到苛責(zé)。若刑法僅以保障“國家正常的環(huán)境監(jiān)管活動”作為“環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪”的法益，那么該罪名完全可以納入玩忽職守罪中，而無需將其作為特殊職務(wù)犯罪來單獨(dú)設(shè)立罪名。況且，此種“治標(biāo)不治本”的刑事立法也無法實(shí)現(xiàn)保護(hù)生態(tài)環(huán)境的根本目的：環(huán)境的良好生態(tài)功能遭到破壞，使得環(huán)境監(jiān)管職責(zé)形同虛設(shè)；違法的職責(zé)未得以救濟(jì)或履行，亦使環(huán)境監(jiān)管制度(職責(zé))失去意義；事后刑法救濟(jì)忽視了刑法“防患于未然”的預(yù)防功能，也使“公地悲劇”徹底失去刑事立法對其的最后遏制力。

3. “危害結(jié)果”范圍局限

由于“環(huán)境監(jiān)管失職罪”屬于“過失犯罪”和“結(jié)果犯罪”，故而其犯罪結(jié)果不僅是該罪的構(gòu)罪要件，亦是該罪的既遂要件，犯罪行為及危害結(jié)果的社會危害性對該罪名成立與否起著決定作用。依據(jù)我國《刑法》第15條*《刑法》第15條第2款規(guī)定：“過失犯罪，法律有規(guī)定的才負(fù)刑事責(zé)任?！保碍h(huán)境監(jiān)管失職罪”的危害結(jié)果僅包括“發(fā)生重大環(huán)境污染事故，公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡”[11]，并不包括“嚴(yán)重的生態(tài)破壞”，故對于僅造成“生態(tài)破壞嚴(yán)重后果”的環(huán)境監(jiān)管瀆職行為無需進(jìn)行刑事制裁。此時，該罪對“危害結(jié)果”規(guī)定的局限性顯現(xiàn)，即該罪名偏重于維護(hù)“環(huán)境監(jiān)管秩序”法益、并未注重對“生態(tài)安全”法益的保護(hù)。

所謂“嚴(yán)重的生態(tài)破壞”，即瀆職行為雖然尚未造成使公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失的后果或?qū)е掳l(fā)生重大環(huán)境污染事故，但環(huán)境介質(zhì)仍然遭受損害，環(huán)境的良好生態(tài)功能被嚴(yán)重破壞，如水土流失、山體塌陷、物種多樣性被毀等可察覺的環(huán)境要素?fù)p害現(xiàn)象，包括造成不可估量損失和可估量損失的生態(tài)破壞行為。從現(xiàn)實(shí)發(fā)生的環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪的實(shí)際危害來看(如前文所述的河北邢臺“11·6”坍塌事件、貴陽福海生態(tài)園案件等)，該罪名對部分瀆職(過失)犯罪行為的規(guī)制存在空缺，現(xiàn)有罪名對“危害結(jié)果”的設(shè)定顯然不利于環(huán)境保護(hù)立法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

再以我國可可西里自然保護(hù)區(qū)為例：可可西里自然保護(hù)區(qū)以野生動物、野生植物和礦產(chǎn)資源豐富而聞名。雖然我國法律已明文禁止破壞當(dāng)?shù)氐恼湎∥锓N，可可西里自然保護(hù)區(qū)亦采取了大量的保護(hù)措施，但多年來當(dāng)?shù)赝但C藏羚羊現(xiàn)象和濫采濫挖砂金現(xiàn)象一直很嚴(yán)重，藏羚羊數(shù)量不斷減少，砂金資源被違法濫采。這對當(dāng)?shù)氐奈锓N多樣性和生態(tài)系統(tǒng)維護(hù)造成極大的危害，尤其是解決藏羚羊?yàn)l危問題已到了刻不容緩的地步*美國著名野生動物學(xué)家喬治·夏勒(George Beals Schaller)多年來一直致力于野生動物的保護(hù)及研究。在其所著的《青藏高原上的生靈》中指出：“若再不采取有效的反偷獵措施，藏羚羊?qū)趲啄曛畠?nèi)減少至很悲慘的境地?！?。然而目前為止，仍有大量偷獵者和采金者進(jìn)入可可西里肆意捕殺藏羚羊、濫挖濫采砂金。當(dāng)?shù)刎?fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的執(zhí)法主體的徇私舞弊或玩忽職守行為，如隨意許可他人甚至庇護(hù)藏羚羊偷獵組織秘密進(jìn)入自然保護(hù)區(qū)、不積極監(jiān)管保護(hù)物種及礦產(chǎn)資源等，是可可西里生態(tài)破壞嚴(yán)重的重要原因*喬治·夏勒通過長期的實(shí)地觀察，研究分析出我國藏羚羊偷獵猖獗和沙圖什貿(mào)易不斷升級與政府官員的不作為和濫作為有著緊密關(guān)系。亦有相關(guān)專家學(xué)者指出，執(zhí)法主體的失職行為是可可西里由“無人區(qū)”淪為“無法區(qū)”的重要原因。。的確，藏羚羊數(shù)量銳減、砂金資源枯竭并未對當(dāng)?shù)丨h(huán)境造成污染，亦不會影響當(dāng)?shù)厝祟惖纳?cái)產(chǎn)安全，但藏羚羊數(shù)量銳減甚至瀕臨滅絕，砂金資源被濫采濫挖，不僅會對當(dāng)?shù)啬酥林苓叺貐^(qū)的生態(tài)循環(huán)造成嚴(yán)重影響，也會給我國乃至世界造成無法彌補(bǔ)的珍稀物種瀕危和自然資源浪費(fèi)。造成如此重大的損失和危害，根據(jù)現(xiàn)行法律卻會因“僅造成生態(tài)破壞、未發(fā)生重大環(huán)境污染事故、未造成重大公私財(cái)產(chǎn)損失及人員傷害”，而無需以“環(huán)境監(jiān)管失職罪”被追究刑事責(zé)任[12]。由此可見，“環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪”構(gòu)罪要件的不科學(xué)性，使得此類生態(tài)破壞現(xiàn)象在我國大量地區(qū)普遍存在。

“公地悲劇”的利己性已經(jīng)對當(dāng)?shù)貫l危珍稀物種的繁衍和生態(tài)環(huán)境的平衡造成了極大的威脅，對環(huán)境監(jiān)管失職的立法規(guī)制缺位會加劇我國生態(tài)破壞的嚴(yán)重程度，加大我國生態(tài)安全問題的嚴(yán)重性*1968年“公地悲劇”由美國學(xué)者哈定提出，用以比喻被過度使用或侵占的環(huán)境資源卻無人問津的環(huán)境問題。如“嚴(yán)重污染的大氣和水源、過度砍伐的森林及過度捕撈的漁業(yè)資源”都是“公地悲劇”的典型例子。。由于生態(tài)破壞具有潛伏性、累積性、長期性、不可逆轉(zhuǎn)性等特點(diǎn)，使得“造成嚴(yán)重生態(tài)破壞”的瀆職行為對生態(tài)安全造成的威脅及損害很難及時有效地控制或修復(fù)，而未受遏制的瀆職行為會造成更多威脅生態(tài)安全的惡性循環(huán)，一旦大自然的循環(huán)鏈出現(xiàn)滯斷無法治理修復(fù)，則將給人類和自然環(huán)境帶來災(zāi)難性的毀滅。若“環(huán)境監(jiān)管失職罪”不將“造成生態(tài)破壞”納入其對“危害結(jié)果”的規(guī)定中，則對“環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪”的刑法規(guī)定存在立法空白，不利于打擊環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪，亦不利于保護(hù)“環(huán)境良好生態(tài)功能”之法益[13]。

三、“環(huán)境監(jiān)管失職罪”法定刑配置有待完善

在我國刑法中，針對過失犯罪(依照最高法定刑)設(shè)定了6個檔次的法定刑[8]42-44。其中，“環(huán)境監(jiān)管失職罪”所配置的法定刑處于其中的最低檔次，即該罪的法定刑與過失犯罪總體法定刑強(qiáng)度及相近瀆職犯罪的法定刑強(qiáng)度相比較配置過輕，這明顯是不合理的。除此之外，該罪的法定刑配置(欠缺量刑幅度、強(qiáng)度)未考慮其嚴(yán)重的公共危害性(對環(huán)境法益的侵害，前已論述)亦是不合理的[9]。

雖然過失犯罪的定罪量刑總體遵循法定刑趨輕原則，但不排除某些過失犯罪的危害比故意犯罪所造成的危害結(jié)果還要嚴(yán)重，故而對于每個過失犯罪的具體量刑(量刑情節(jié)及量刑幅度)，應(yīng)當(dāng)綜合考慮該罪的性質(zhì)、情節(jié)及社會危害程度而定。其中，“業(yè)務(wù)過失”和“威脅或危害公共安全”是導(dǎo)致過失犯罪法定刑加重的兩個基本情節(jié)[1]655?！碍h(huán)境監(jiān)管失職罪”屬于業(yè)務(wù)過失犯罪*環(huán)境監(jiān)管失職罪屬于特殊瀆職犯罪中的過失犯罪，而瀆職犯罪屬于業(yè)務(wù)犯罪的一種，故環(huán)境監(jiān)管失職罪屬于業(yè)務(wù)過失犯罪。，且其所侵犯的客體(前已論述，應(yīng)包含環(huán)境監(jiān)管制度和環(huán)境保護(hù)制度兩種法益)使該罪的客觀危害程度可能存在相當(dāng)于危害公共安全的危險(xiǎn)性*環(huán)境監(jiān)管失職罪屬于特殊瀆職犯罪，而其監(jiān)管對象的特殊性決定了其所負(fù)職責(zé)的重要性。環(huán)境污染和生態(tài)破壞影響著生態(tài)安全，屬于國家安全層次，且環(huán)境問題具有潛伏性、長期性、不可逆轉(zhuǎn)性，一旦責(zé)任主體未履行職責(zé)，致使環(huán)境犯罪未得到及時遏制，就很有可能給整個國家?guī)聿豢蓮浹a(bǔ)的災(zāi)難，其引起的生態(tài)危機(jī)所具有的危害性不亞于危害公共安全的危害性。，而在相同過失心態(tài)下，危害公共安全的過失嚴(yán)重性重于業(yè)務(wù)上的過失，故刑罰的配置也應(yīng)當(dāng)相對加重。考慮以上幾點(diǎn)特殊性，應(yīng)當(dāng)針對不同行為的危害程度對不同的“環(huán)境監(jiān)管失職行為”適用不同的量刑幅度。而現(xiàn)行立法規(guī)定的“三年以下有期徒刑或拘役”過輕且量刑幅度過窄，無法針對犯罪人的具體犯罪行為給予輕重適當(dāng)?shù)男塘P判處，不利于實(shí)現(xiàn)良好的刑罰效果，甚至可能導(dǎo)致在一個瀆職案件中出現(xiàn)不同主體輕責(zé)重判、重責(zé)輕判的不公平處罰，違背“罪責(zé)刑相適應(yīng)”的基本原則。

四、完善環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪有關(guān)立法的構(gòu)想

綜上所述，如何實(shí)現(xiàn)將環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域的瀆職犯罪完全納入《刑法》的規(guī)制范圍，解決環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域?yàn)^職犯罪認(rèn)定難和量刑過輕的現(xiàn)狀，是當(dāng)下完善有關(guān)立法的重點(diǎn)?？紤]到環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪的復(fù)雜多樣性，如果僅局限于完善單一罪名，終難消除構(gòu)罪要件的局限性，無法將全部環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪囊括入刑[10]。面對當(dāng)下日益嚴(yán)峻的環(huán)境問題，只有加強(qiáng)刑法規(guī)制環(huán)境瀆職犯罪的力度和強(qiáng)度，甚至適當(dāng)?shù)刂匦袒⒎ǎ拍苡行Т驌舡h(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪及環(huán)境犯罪。具體而言，筆者認(rèn)為應(yīng)以“環(huán)境管理”為類別將原刑法第408條改為“環(huán)境監(jiān)管瀆職罪”類罪，并增添、細(xì)化環(huán)境監(jiān)管瀆職的罪名：新設(shè)類罪名“環(huán)境監(jiān)管瀆職罪”并將原罪名“環(huán)境監(jiān)管失職罪”并入保留、加以完善，同時新增罪名條款“環(huán)境監(jiān)管徇私舞弊罪”、“濫用環(huán)境監(jiān)管職權(quán)罪”和“包庇、縱容破壞環(huán)境資源保護(hù)犯罪分子罪”，并對收取賄賂后進(jìn)行環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪的行為予以規(guī)定。

1. 增改原條文為“環(huán)境監(jiān)管瀆職罪”類罪，擴(kuò)大和完善刑法規(guī)制范圍

首先，在刑法第408條第1款立法中增加“環(huán)境監(jiān)管瀆職罪”的定義?？紤]到司法實(shí)踐中環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪主體的主觀犯意認(rèn)定困難，應(yīng)以“濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊”3個范疇來界定環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域的瀆職犯罪，即將“環(huán)境監(jiān)管瀆職罪”定義為：“負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員，濫用職權(quán)或玩忽職守，導(dǎo)致嚴(yán)重環(huán)境污染、生態(tài)破壞或者造成其他惡劣影響的，要依法定罪量刑。國家機(jī)關(guān)工作人員徇私舞弊或包庇破壞環(huán)境資源保護(hù)犯罪分子犯前款罪的，加重處罰?！边@樣便可以實(shí)現(xiàn)對該罪名局限性的補(bǔ)正，不僅避免了構(gòu)罪主觀要件的局限性，而且擴(kuò)大了構(gòu)罪客觀要件的范圍。

其次，完善“環(huán)境監(jiān)管瀆職罪”類罪之客體，明確規(guī)定“環(huán)境監(jiān)管瀆職罪”所保護(hù)的客體不再是單一的環(huán)境監(jiān)督管理秩序法益，而是雙重法益——生態(tài)環(huán)境保護(hù)法益與環(huán)境監(jiān)督管理活動制度法益。其中“國家環(huán)境監(jiān)管活動法益”為秩序價(jià)值，而“生態(tài)安全法益”主要為自由、正義價(jià)值，當(dāng)兩種法益發(fā)生價(jià)值沖突時，執(zhí)法主體應(yīng)當(dāng)遵循“個案平衡原則”和“價(jià)值位階原則”來具體解決個案。但若雙重法益中的任意一個欠缺時，該罪都可能“失效”，即該罪名設(shè)立的預(yù)期社會效果未得到實(shí)現(xiàn)。

2. 完善已有罪名之罪狀，適當(dāng)增添新罪名“環(huán)境監(jiān)管瀆職罪”作為類罪名，應(yīng)當(dāng)囊括所有的環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪，故不僅應(yīng)包括“環(huán)境監(jiān)管失職罪”，還應(yīng)增設(shè)“環(huán)境監(jiān)管徇私舞弊罪”、“濫用環(huán)境監(jiān)管職權(quán)罪”和“包庇、縱容破壞環(huán)境資源保護(hù)犯罪分子罪”，從而解決司法實(shí)踐中無法懲治濫用職權(quán)、徇私舞弊等環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪的難題。

第一，保留并完善“環(huán)境監(jiān)管失職罪”的構(gòu)罪條款，不再以“公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或人身傷亡的嚴(yán)重后果”作為構(gòu)罪要件，而將其作為該罪的加重量刑情節(jié)，同時將“嚴(yán)重的生態(tài)破壞和自然資源浪費(fèi)”添入該罪的“構(gòu)罪結(jié)果”。即設(shè)定“環(huán)境監(jiān)管失職罪”的定義為“負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員，嚴(yán)重不負(fù)責(zé)，致使發(fā)生重大環(huán)境污染事故或生態(tài)嚴(yán)重破壞、自然資源嚴(yán)重浪費(fèi)的失職行為。當(dāng)然，對“生態(tài)破壞”、“自然資源浪費(fèi)”的程度應(yīng)加以法定量化，使環(huán)境監(jiān)管失職犯罪的構(gòu)罪行為區(qū)別于一般違法違規(guī)行為，從而判定相關(guān)責(zé)任主體的瀆職行為玩忽職守的程度。

第二，增添“濫用職權(quán)型瀆職犯罪”的構(gòu)罪條款。對于主觀為故意的瀆職犯罪，應(yīng)予以較之過失犯罪更重的處罰。筆者認(rèn)為，可增添行為犯、危險(xiǎn)犯等構(gòu)罪模式，并根據(jù)具體案件中“濫用職權(quán)”瀆職行為的具體表現(xiàn)來確定構(gòu)罪要件，即以“違法弄權(quán)，不負(fù)責(zé)任”，“間接故意不作為”，“權(quán)錢交易”3種不同具體形式為標(biāo)準(zhǔn)，新增相應(yīng)予以刑事處罰的罪名條款“環(huán)境監(jiān)管徇私舞弊罪”、“濫用環(huán)境監(jiān)管職權(quán)罪”和“包庇、縱容破壞環(huán)境資源保護(hù)犯罪分子罪”。

3. 根據(jù)各罪名特點(diǎn)增設(shè)不同罪刑幅度，確保環(huán)境刑事立法的懲罰預(yù)防犯罪功能

由于不同的環(huán)境監(jiān)管工作存在不同的(一個或多個)環(huán)境監(jiān)管主體，故刑法不能忽視環(huán)境執(zhí)法主體的多元化特征而“一刀切”地將案件涉及的環(huán)境執(zhí)法主體全部納入規(guī)制范圍，統(tǒng)統(tǒng)冠以瀆職犯罪之名進(jìn)行懲治[14]；亦不能忽視多頭執(zhí)法、交叉執(zhí)法中各執(zhí)法主體之間的配合關(guān)系及實(shí)際職責(zé)，教條地以“領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制”來決定和懲罰歸責(zé)主體。應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體瀆職犯罪的社會危害性及主觀惡性來區(qū)別定罪量刑：

第一，對于“玩忽職守型”的環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪，應(yīng)當(dāng)依據(jù)其所造成的不同危害后果區(qū)別定罪量刑。應(yīng)將原“環(huán)境監(jiān)管失職罪”的量刑幅度和強(qiáng)度擴(kuò)大，修改為：“負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員，嚴(yán)重不負(fù)責(zé)，致使發(fā)生重大環(huán)境污染事故或生態(tài)嚴(yán)重破壞、自然資源嚴(yán)重浪費(fèi)的失職行為，處三年以上七年以下有期徒刑，可并處罰金。僅造成生態(tài)破壞且事后及時采取措施彌補(bǔ)并切實(shí)減輕危害后果的，可以減輕處罰；導(dǎo)致公私財(cái)產(chǎn)遭受重大損失或者人身傷亡的，應(yīng)加重處罰?！?/p>

第二，對于“濫用職權(quán)型”的環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪，應(yīng)區(qū)分“濫用職權(quán)”、“徇私舞弊”及“包庇、縱容環(huán)境犯罪分子”等情形分別定罪量刑。可增設(shè)如下條款：“負(fù)有環(huán)境監(jiān)管職責(zé)的國家機(jī)關(guān)工作人員故意不履行職權(quán)或?yàn)E用職權(quán)，可能導(dǎo)致環(huán)境污染或生態(tài)破壞的，處七年以上十五年以下有期徒刑，并處罰金；徇私舞弊或包庇、縱容環(huán)境犯罪分子的，構(gòu)成環(huán)境監(jiān)管瀆職罪。若同時有貪污受賄行為，兩罪并罰?！边@樣便將濫用職權(quán)型環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪設(shè)定為危險(xiǎn)犯和行為犯，提高了刑法對環(huán)境監(jiān)管瀆職犯罪的規(guī)制強(qiáng)度。

五、結(jié)語

環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法活動對于規(guī)制環(huán)境犯罪起著十分重要的作用，對于生態(tài)安全的保護(hù)更是至關(guān)重要。當(dāng)下環(huán)境監(jiān)管領(lǐng)域?yàn)^職犯罪的嚴(yán)峻形勢亟待解決，刑事立法作為法律體系中最基本、最嚴(yán)格的約束力，應(yīng)當(dāng)為生態(tài)安全提供堅(jiān)實(shí)的法律保障，從而為我國生態(tài)文明建設(shè)提供有力的立法支持。

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On limitation and improvement of “Crime for Dereliction of Duty

of Environment Supervising and Managing”

WU Jun-ya

(Law School, Fuzhou University, Fuzhou 350108, China)

Abstract：As the only crime which regulating the dereliction crime of subject of environmental law enforcement in current criminal law, “Crime for Dereliction of Duty of Environment Supervising and Managing” has important significance to the normal operation of environmental supervision system, and is closely related with the guarantee of ecological security. However, the limitation of the crime makes related legal articles hardly exert their functions of punishing and preventing crimes, and cannot solve the many current theoretical and practical problems facing by the regulation of dereliction crime of environmental supervision. The elimination of limitations of “Crime for Dereliction of Duty of Environment Supervising and Managing” mainly includes adding, detailing the contents of dereliction crime of environmental supervision, perfecting the regulation of composing crime and corresponding legal penalty configuration.

Key words：dereliction crime; environmental law enforcement; environment supervision; Crime for Dereliction of Duty of Environment Supervising and Managing; regulation of composing crime; legal penalty

(責(zé)任編輯：郭曉亮)

*本文已于2015-01-07 17∶02在中國知網(wǎng)優(yōu)先數(shù)字出版。 網(wǎng)絡(luò)出版地址：http：//http://www.cnki.net/kcms/detail/21.1558.C.20150107.1702.002.html

中圖分類號：D912.6

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號：1674-0823(2015)04-0355-07

doi：10.7688/j.issn.1674-0823.2015.04.12

作者簡介：吳雋雅(1991-)，女，安徽滁州人，碩士生，主要從事環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)等方面的研究。

基金項(xiàng)目：福建省社會科學(xué)規(guī)劃重點(diǎn)項(xiàng)目(2012A010)。

收稿日期：2014-10-16