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      直接民治的*要素——創(chuàng)議權(quán)復(fù)議權(quán)罷官權(quán)**

      2015-04-02 04:59:17
      關(guān)鍵詞:民治議案議會

      陳 霆 銳

      直接民治的*要素——創(chuàng)議權(quán)復(fù)議權(quán)罷官權(quán)**

      陳 霆 銳***

      從前托克維爾①“托克維爾”原文作“托克凡依”,現(xiàn)據(jù)今日通常譯法改正。——??闭咦ⅰ#═ocqueville)有句話說道:“自由民族的真氣力,全寄在地方自治制度中間;不論任何民族,建設(shè)了自由政府,沒有良好的地方自治制度,這民族顯已失去自由的真精神了?!彼麌恢v,以中國的情形看來,這句話實在確切得很?,F(xiàn)在中國的政府,豈不是共和式——即自由式的——政府么?但試問他的自由的精神及真氣力在那里?以科學(xué)的解析方法解析起來,其結(jié)果顯為有表無里,有皮無骨的自由政府。但又試問這種有表無里,有皮無骨的怪現(xiàn)狀,從何發(fā)生出來?就可借引托克凡依的話證實中國今日的病根所在,——就是沒有良好的地方自治制度,當(dāng)作自由政府的基礎(chǔ)那有名無實的自由政府,就奄奄一息,不可終日了。

      中國的自治制度,在前清之末,稍具基礎(chǔ),到了袁皇帝時代,就被他一筆勾銷。老百姓素來吃慣安樂飯的,亦就忍氣吞聲,不同他去較量了。直到今朝,百姓吃著官治兵治的苦,如山之高,如海之深,才有人還想到自治上邊去;要想將素來放棄的主權(quán),一朝從貪官污吏,武夫走卒手頭奪還過來。這終算是老百姓夢回黃粱后的第一聲,無論這番自治運(yùn)動,是成功,還是失敗,終是一極可道賀的事。但自治并非可以空言提倡的,第一須要決心,第二須要研究,第三須要建設(shè)?,F(xiàn)在國人所提倡的自治運(yùn)動,終算已從第一階級而轉(zhuǎn)入第二階級了。因我為雖遠(yuǎn)在國外,看到各種報紙的記載,各省人民似乎對于地方自治運(yùn)動,已多少下了一種奮斗的決心;自治研究會,亦都已著手組織起來,這真正是差強(qiáng)人意的好現(xiàn)象。

      講到自治制度,亦是千端萬緒,非一言一語所能講盡;我現(xiàn)在所要講的,是直接民治,——是直接自治的要素。因為現(xiàn)在中國所要的,非冒牌自治,——如官治紳治之類,——是真正的直接民治。真正直接民治,有三大要素,去其一端,就不得算真正直接民治。這三大要素是什么呢?就是創(chuàng)議權(quán),復(fù)議權(quán),和罷官權(quán)。閑話少講,待我先將者三種新民權(quán)的性質(zhì),和效用,細(xì)細(xì)講來。

      一、創(chuàng)議權(quán)復(fù)議權(quán)和罷官權(quán)的界說和來歷

      創(chuàng)議權(quán)(Initiative)可說是某地方自治區(qū)域內(nèi)若干成數(shù)選民的一種權(quán)利,用以將他們所同意的議案,在議會中提出,并且附帶條件,如那種提出的議案,不經(jīng)議會通過施行,須立即交付全體選民,投票表決。復(fù)議權(quán)(Referendum)是某種地方自治區(qū)域內(nèi)若干成數(shù)選民的一種權(quán)利,用以要求將議會所通過的議案,再交選民全體投票復(fù)議。罷官權(quán)(Recall)亦是選民的一種權(quán)利,用以在某種選任官任期未滿以前,以投不信任票方法,罷免其職。第一種是抵制,議會消極的罪惡的利器;因為有了這種權(quán)利,人民如見議會有利不興,有弊不除,就可自己動手,不必倚賴議會。第二種是抵制議會積極的罪惡的利器;因為人民有了這種權(quán)利如見議會濫用職權(quán),橫行不法,就可要求將違反民意的議案,另交選民投票核奪。第三種是儆戒貪官污吏的利器,法美意良,更不消說得了。因為這三項制度,可以增進(jìn)民權(quán),可以輔佐自治,所以在美國州政府及城政府都已漸漸采用,頗有一種根深不可拔的勢力了。講他重大原因,卻分二種。

      (一)這是人們不信任代議制的一種自然副產(chǎn)物

      美國在開國的時候,一般立法家多以為代議制,是施行共和制的惟一方法;即英國和大陸派的政治理想家,亦多主此說,持懷疑論調(diào)者,只有盧梭①“盧梭”原文作“盧騷”,現(xiàn)據(jù)今日通常譯法改正。——??闭咦ⅰR蝗?。他說真正民治,須將各種法律政治諸問題,不時由全體人民,會集取決;但此制只可施行于有限制的區(qū)域內(nèi),若在大國中間,此種制度,實無推行之可能性。照此看來,盧梭雖屬懷疑派,但卻亦沒有什么絕對的主張。美國代議制,行了一百多年,一切弊病,遂逐漸顯露出來;在選舉的時候,政客利用權(quán)威②“權(quán)威”原文作“威權(quán)”,現(xiàn)據(jù)今日通常用法改正?!?闭咦?。和金錢的勢力,到處搖旗吶喊,招搖運(yùn)動?!鞍k選舉”,已成為一種通行的術(shù)語。議員知道他們得能被選,全靠著那輩運(yùn)動奔走的人物,對于他們自然不覺感激涕零,五體投地,左右進(jìn)退,就無不惟命是聽;國家大局,立法前途,就可想而知了。多數(shù)人民眼見他們要選舉的人,不會獲選,獲選的人,是他們所不推戴的;他們要興辦或改革的事業(yè),議會不或代為興辦改革,議會所興辦或改革的事業(yè),又是與他們不相干的。議員雖號稱人民的代表,其實何嘗這樣。志行薄弱的選民,逢著有人以金錢來運(yùn)動他們,他們亦樂得收受那種儻來的金錢,犧牲自己的主張。所以選舉黑暗雖可歸罪于人民道德的墮落;但代議制度之不良,亦至少擔(dān)負(fù)一半責(zé)任?,F(xiàn)在美國人民,對于這一點的弊病,已漸漸看破了;他們?nèi)胧值母母锓椒?,就在減削議員的權(quán)力,取而納之自己手中;所謂創(chuàng)議權(quán)復(fù)議權(quán)和罷官權(quán),就為實行改革方法之幾種。

      (二)議員自己亦覺得有實施此種方法的必要

      美國議會自身,常覺得他們在行使職權(quán)上,有許多的牽擎,有許多說不出的隱痛。美國州政府亦取三權(quán)鼎力制,所以立法界,表決議案,往往受他方面的制裁?!拔肥孜肺?,身其余歲”,其結(jié)果不是顢頇,就是專橫。對于人民方面,不論可決或否決一議案,亦常引起一種敵視的態(tài)度。試舉個例來,譬如某種大公司,請求立案專利,議會如予可決,往往遭著人民的反對;說議會幫助資本家,壟斷商業(yè)。如予否決,資本家又生不快,他們勢力,非常厲害③“厲害”原文作“利害”,現(xiàn)據(jù)今日通常用法改正?!?闭咦?。,議員又?jǐn)鄶嗖桓业米锏?;彷徨④“彷徨”原文作“旁皇”,現(xiàn)據(jù)今日通常用法改正。——??闭咦?。歧途,實有無所適從之勢,索性將重大議案,交老百姓自己解決一下,反對派無論是誰,就莫能埋怨他們了。所以一般議員們,非但不反對,并且贊成該種制度的實行。創(chuàng)議權(quán)復(fù)議權(quán),本為防止議員的專橫而推行的,今議員們竟就理由他作為自己的護(hù)身符,想來亦是覺可笑;但因此而創(chuàng)議權(quán)復(fù)議權(quán),更有推行的余地了。近年美國各州議會,通過的議案,附帶付交人民復(fù)議條件者,一天多似一天,就因為議會自身愿意的緣故。

      看了上述的二種原因,就曉得這種直接民治的制度,能夠漸漸順利進(jìn)行,并不是偶然的,卻是合于理論的,現(xiàn)在且先將創(chuàng)議權(quán)和復(fù)議權(quán),細(xì)細(xì)研究一番,然后再及于罷官權(quán)。因為前二者是在立法范圍內(nèi)的,后者是在行政范圍內(nèi)的。

      二、創(chuàng)議權(quán)復(fù)議權(quán)的沿革和實行的方法

      創(chuàng)議權(quán)和復(fù)議權(quán)的定義,已見上文,現(xiàn)在不必再申說了?,F(xiàn)在且將該制度的沿革和實行的方法,簡單的寫他下來。復(fù)議權(quán)和創(chuàng)制權(quán),聽來似覺新奇,其實瑞士國通行此制,已有多年,成效卓著,至今未嘗減色。美國此制,在表面上看來,似乎采自瑞士,其實不然,細(xì)查美國各州憲法史,我們卻可知道該種制度的基礎(chǔ),遠(yuǎn)在一七八零年左右已經(jīng)安排好了。當(dāng)一七七八年,馬薩諸塞①“馬薩諸塞”原文作“麻撒乞史”,現(xiàn)據(jù)今日通常譯法改正,下同?!?闭咦?。州制定憲法的時候,人民就得到一種復(fù)議憲文的權(quán)利,后來各州仿效該種辦法的,頗不一見,不過未曾勒為成規(guī)罷了。講到創(chuàng)議權(quán)來歷,亦甚古,如喬治州,在一七七七年制定的憲法,早已容許人民有創(chuàng)議修改憲法之權(quán),他如賓夕法尼亞②“賓夕法尼亞”原文作“本薛文義”,現(xiàn)據(jù)今日通常譯法改正。——??闭咦?。州馬薩諸塞州,新罕布什爾③“新罕布什爾”原文作“新哈本下”,現(xiàn)據(jù)今日通常譯法改正?!?闭咦?。州,當(dāng)時的憲法,亦有同樣的規(guī)定。至于應(yīng)用創(chuàng)議權(quán)于通常法案,卻在五十年以后事,實行最早者,就為馬里蘭④“馬里蘭”原文作“瑪利亞特”,現(xiàn)據(jù)今日通常譯法改正。——校勘者注。州。當(dāng)一八二五年,該州議會通過開設(shè)義務(wù)學(xué)校一案,即就附加條件,說此案只可在各地選民可決本案之處,發(fā)生效力;換句話說,該案已默認(rèn)人民有復(fù)議之權(quán)。其后各州議會,凡預(yù)見有重大議案發(fā)生,常照此辦理,如更改疆界,遷移都會,普及選舉權(quán),籌募公債,資助私有營業(yè),改正稅則等許多議案,常附帶交付人民復(fù)議的條件。市政府應(yīng)用復(fù)議條件,更較州政府為繁伙,講來亦有原因,各市政府因為州議會對于個地方的市政,往往不顧利害,橫加干涉,所以現(xiàn)在許多州憲法,都規(guī)定說,凡市政的興革,均須由蓋地方市民自己投票公決;換句話說,美國各地選民,已看作這種復(fù)議權(quán),為他們一直不可侵犯的權(quán)利了。

      美國各州的直接立法制度,在根本原則上,天然相差無幾,但講到細(xì)節(jié)起來,卻大有不同之處。例如諸州多承認(rèn)人民有復(fù)議及創(chuàng)議憲文修改之權(quán),但蒙大拿⑤“蒙大拿”原文作“夢脫奈”,現(xiàn)據(jù)今日通常譯法改正。——??闭咦?。和梅恩二州只許人民復(fù)議,不許人民有創(chuàng)議憲文之權(quán)。關(guān)于通常議案的提出和通過,各州亦有不同的限制,有幾州憲法,承許議會通過緊急議案,不交人民復(fù)議,有幾州則并無此項規(guī)定。關(guān)于社會安全及公眾衛(wèi)生等諸議案,多屬緊急議案范圍以內(nèi)。但有幾州雖有此項規(guī)定,卻又怕議會將不緊急的議案,當(dāng)作緊急,以致人民被其蒙蔽;所以又有一種附帶的規(guī)定,即緊急議案的通過,必需經(jīng)兩議會議員多數(shù)三份之二以上的可決;又有幾州則竟將無論怎樣,不能算為緊急的議案,列表指出;例如容許私家公司一年以上的專利,買賣公產(chǎn),和修改市政府的約章等事,多歸入之;防杜議會的專橫,可謂無微不至。

      運(yùn)用方法,亦各各不同。譬如創(chuàng)議議案,有幾州需得全體選民百份之八的同意,有幾州只須百份之五;在俄克拉荷馬⑥“俄克拉荷馬”原文作“烏克霍爾姆”,現(xiàn)據(jù)今日通常譯法改正,下同?!?闭咦?。州,則凡關(guān)于根本法的創(chuàng)議,須得全體選民百份之十五的同意,通常議案,只需百份之八;運(yùn)用復(fù)議權(quán)時候,需要選民同意之成數(shù),大約與上述成數(shù)無大出入。他如調(diào)查選民簽字的證據(jù),遞呈請愿書的手續(xù),和使選民周知的方法,亦各各不同。有幾州要使全體選民周知各種議案的性質(zhì),和利弊,常刊印一種小本冊子,將各該議案,一一列入,復(fù)附以贊成及反對二方面辯論之點,發(fā)給選民;便他們慎重研究,到時表決,不致茫無頭緒,辦法極妥。通常講來,不論何種議案,如得到一定成數(shù)選民的要求,可以二次三次重行表決;俄克拉荷馬州為慎防搗亂起見,規(guī)定凡一樁議案,如經(jīng)選民駁回以后,在三年中間,不能重行提出,除非有選民百份之二十五的贊可方才可以撤銷此例,但在事實上,實萬不能辦到。

      直接立法制常被人攻擊,說這制實行,完全將議會的立法權(quán),剝奪無余了。所以伊利諾伊①“伊利諾伊”原文作“伊立諾”,現(xiàn)據(jù)今日通常譯法改正?!?闭咦?。州運(yùn)用這制,卻與他州有不同之處,其宗旨在一方面能得到直接立法制的利益,一方面又能保持議會的立法權(quán)。他的辦法,如下開來。創(chuàng)議的議案,得到一定成數(shù)選民贊成以后,就交全體選民表決可否,選民可決以后,該議案并不發(fā)生效力,須再交議會審查表決,須待議會可決,該議案始得成立。人民投票表決,不過算作一種人民意思的表示罷了;但議會既經(jīng)曉得真正民意之所在,他們就無不遵從。手續(xù)雖異,效果正同。

      我在上文已經(jīng)說過,直接立法制度,在市政府中間最為通行,其原因亦極顯者?,F(xiàn)在美國各城市政府,要免掉政黨的把持和搞亂,都已采用委員式政制。委員式政制,是以全城市的立法行政大權(quán),悉歸在五個委員的手中。以利的一方面講,固然是辦事敏捷了,了無牽掛;但以害的一方面講來,卻為少數(shù)專制,危險又不堪設(shè)想。今要避去其害,收取其利,最妙在利用直接立法制,和罷官權(quán)。因為人民既有了對付專制的利器在手中,委員自然要小心謹(jǐn)慎,顧重民意了。市政府運(yùn)用創(chuàng)議權(quán)復(fù)議權(quán)的方法,大約與州政府相差不多;不過需要贊助的選民成數(shù),略為高些,大約在百份之十五至二十五之間。

      三、贊成直接立法制的論調(diào)

      贊成直接立法制的論調(diào),大約不出下述幾種。

      (一)有教育選民的價值

      在行代議制國家中間,有一個最大弊病,就是選民對于立法行政事務(wù),常缺少一種研究和注意的興趣。無論州政府或市政府,通過什么狗屁不通的議案,老百姓終是關(guān)著大門,一概不管,過他安樂的日子。那輩議員先生,就利用老百姓的消極態(tài)度,賄賂公行,無所不為,結(jié)末來,遭殃的就為那輩消極的老百姓,老百姓何嘗不知其中究竟,但他們竟不改那種消極的態(tài)度。為什么呢?因為他們曉得,即使用盡心計,去注意研究他,他們的意思,終不能表白,他們的目的,終不能達(dá)到,橫豎如此,又何必白用心思,耗費(fèi)精神呢。所以消極的抵抗,他們算為最妙的方法。原來人類雖為有意思的動物,但他當(dāng)不肯運(yùn)用他的思想力;除非他的思想的結(jié)果,有見諸實行的機(jī)會,他才肯去運(yùn)用他。所以我們?nèi)粢碳と嗣?,使他們對于政治法律,有研究思維的興趣,莫若給予選民的意思和目的,有一種表白和達(dá)到的機(jī)會。創(chuàng)議權(quán)和復(fù)議權(quán)的運(yùn)用,最能達(dá)到這目的。何以呢?因為人民既得到這二種權(quán)利,就覺得他們個人的思想和意見,如果得著多數(shù)選民的同意,大有見諸實行的機(jī)會,興趣自然濃了;對于各般問題,亦自然肯悉心盡意,去研究他了。換句話說,人民就可覺得非但理論上并且事實上,實為國家的主體。他自然要去利用這個機(jī)會和地位,行使這主權(quán)了。美國各州政府及市政府,要加添這直接立法制在教育上的價值;曾想出多種方法來。例如未將議案提交人民復(fù)議以前幾個月內(nèi),往往印刷一種小本冊子,將各該議案的原由性質(zhì),和贊成及反對二方面的利弊,詳詳細(xì)細(xì)講個明白,分寄全體選民。一般選民,就可憑這小本冊子,將各該議案細(xì)細(xì)研究,弄個頭緒出來;何去何從,不難立即分明。又地方上各個公正團(tuán)體,在選民投票以前,常開會討論,以便創(chuàng)造真正及健全的輿論。他如報館在這般場會,有指示輿論的責(zé)任,更不消說得。照此看來,說直接立法制有教育選民的價值,實在不差。

      (二)符合民治的精神

      現(xiàn)在民治的國家,豈不以代議制號召人民么?但試問什么叫做代議制,為什么要行代議制?人就要說,因為現(xiàn)代的國家,人口多者幾萬萬,少者亦幾千萬,這多數(shù)人民,勢不能個個列席議會,所以才創(chuàng)出代議制來;叫人民選出少數(shù)議員,代他們開口參政。即就州政府及市政府的運(yùn)行,亦以人口太多的緣故,不能不照樣辦理。如此說來,議員與人民在法律上相互的地位,猶之主體代理人一樣。代理人的一舉一動,總要照主體的意思去做,否則即為違法舉動。今又試問現(xiàn)在各國的議員,是否與人民主張一致,舉動一致,恐怕十人走來,有九個半,都要搖頭說不是。代議制已經(jīng)失敗,實為很彰明較著之事。代代議制而興者,當(dāng)為直接立法制無疑,因為行了直接立法制,一切通過得法律,多以民意為旨?xì)w,凡“強(qiáng)奸民意”,違背民意的法律,都可絕跡。這豈不是最合于民治的精神么?

      (三)打破政黨的專橫

      政黨一物,有人認(rèn)為民治國的必需品,但“天下幾許罪惡,都假‘政黨’之名以行”,中國人痛定思痛,更不消說得。就是歐洲美國政黨所造的罪惡,亦是書不勝書。而且政黨罪惡,猶之水銀瀉地,無孔不入,中央政府州政府及市政府,多有他的足跡,亦都有他的惡跡。議員都是由政客中選出來的,選政都是由政黨操縱的,議會中的議案,都是秉承政黨的意思通過的,人民不過擁有主權(quán)的虛名罷了。他們有了意思,不得表白;有了苦痛,不得申訴;雖生存于號稱自由政府的治下,與從前“天高皇帝遠(yuǎn)”的時代,有什么分別。倘若行了直接立法制,他們?nèi)缬幸馑家戆壮鰜恚涂蛇\(yùn)用創(chuàng)議權(quán)。如感受法令的痛苦,就可運(yùn)用復(fù)議權(quán),將那種狗屁不通的臭議案,一律加以否決。民權(quán)既張,政黨魔力雖大,就無從肆其淫威。所以在美國采用直接立法制各州及各城市,政黨惡勢力雖不能一時銷聲匿跡,至少減弱一半。

      (四)養(yǎng)成人民尊重法律的習(xí)慣

      各國人民中間,都有一種趨勢,就是人民對于議會所制定的法律,都帶有一種藐視的態(tài)度。非但沒有程度的人民這樣,即就智識階級亦往往犯這毛病。推其原因,這并非人民天性使然;實在因為在代議制度底下的法令,都是照少數(shù)人的私意通過訂定的。真能符合民意的法律,十不得一。法令與民意,既是互相抵觸就怪不得人民不尊重遵守了。若然實行了直接立法制,一切法令,即歸人民直接制定,民意與法律既是符合一致,人民對于法律有固結(jié)不解的關(guān)系;藐視法律的態(tài)度,自然可以漸漸減去。尊重法律,乃是民治國不可少的一種現(xiàn)象;直接立法制可以產(chǎn)出這種結(jié)果,豈不大好。

      四、反對直接立法制論調(diào)

      世界上不論何種制度,都是利害參半;有見識的人,不過能將其中利害;平均一下,視其輕重以為采取或反對的標(biāo)準(zhǔn)罷了。上文所講的,都是贊成直接立法的論調(diào),現(xiàn)為讀者比較研究起見,將反對直接立法制的弱點,亦一一表示出來。

      (一)減削議會的尊嚴(yán)

      議會惟一的天職,就是立法。若所有的立法權(quán),一旦為人民收歸己有,議會的尊嚴(yán),豈不大為減削。又有一相因而至的必然效果,就是議會的權(quán)限,既然收小,議會的尊嚴(yán),既然減削;社會上一般有智識有能力的人,就不肯去當(dāng)議員,于是被選的人,都為一般中下之材,議會自身,就要愈弄愈糟了。

      (二)造成門戶的政制

      人民既可自動立法,于是地方上的大團(tuán)體,如政黨工團(tuán)或宗教團(tuán)體,就可利用這種機(jī)會,將有益自身的議案,嘵嘵不休的提出,請選民表決。如果表決實行,他們獨(dú)享其利,其余百姓,都是不能獲益的。

      (三)阻礙大實業(yè)的發(fā)展

      這句話說來,似乎有些稀奇①“稀奇”原文作“希奇”,現(xiàn)據(jù)今日通常用法改正?!?闭咦?。,其實個中道理,亦極明顯。大家豈不以為民意是大公無私的,不知民意亦有偏向的地方;人民對于財團(tuán)法人,如鐵道公司,電車公司,煤氣公司之類,終以為這是大資本家的壟斷事業(yè),所以凡關(guān)于那種會社的法律,或議案,人民不管是非曲直,終是一律反對。其結(jié)果諸大實業(yè)一樁多不能發(fā)起,即就人民讓步,其容許的條件,又非??良?xì),資本家又不肯承受。這是美國行直接立法制各城市所公同經(jīng)過的一種經(jīng)驗。

      (四)減去立法的伸縮性

      議會制定的法律,都是經(jīng)過一場大辯論而制定的;其優(yōu)點就在將各該案仔細(xì)審查及修正,往往通過的議案,經(jīng)幾次修正以后,與本來目的,大不相同。那種伸縮性,即就是代議制優(yōu)點所在;直接立法制即就不能保持此優(yōu)點。原議交給人民表決,人民只照原議案研究一番;他們以為可行,就表可決;以為不可行,就表否決;全無迥翔伸縮之余地,這又是直接立法制的弊害。

      (五)違反近世辦事效率的原理

      近世各種事業(yè),不論教育的實業(yè)的財政的多是分門別類,剖析極微極細(xì),因這緣故,要各事處置適當(dāng),非借重各種專門人才不可。況立法大事,何等重要,何等復(fù)雜,要望茫無頭緒之選民,予以適當(dāng)?shù)奶幹?,實在顧望太奢了。議會中雖不免亦有缺乏常識之人,側(cè)身其間,但對于一切事情,終較選民為熟悉,卻是無可諱言的。

      以上所講的話,都是關(guān)于創(chuàng)議權(quán)的利害,罷官權(quán)尚未談起,就下文講來。

      五、罷官權(quán)運(yùn)用的方法

      罷官權(quán)界說,已在上文講過,現(xiàn)在不必再提。這種新民權(quán),實發(fā)起于瑞士,運(yùn)用的成績極佳,美國市政府,首先采取此制者,就是Los Augels其時為一九零三年。后來隨有三四州憲法承認(rèn)該制的存在。到了后來,仿行委員式的各城市,約有一百多處,都運(yùn)用該權(quán),以為擴(kuò)張民權(quán)的利器了。

      運(yùn)用罷官權(quán)的方法,各州各城大約相仿。起初罷官權(quán),只用以對付選任及行政的官員,后來有幾州對于簡任的或司法官員,亦運(yùn)用該權(quán)了。其運(yùn)用的手續(xù)如下。先由發(fā)起人提出彈劾書,將該員不職的行為一一指出,請求選民簽字同意,簽字的選民,既到了相當(dāng)成數(shù),(大約自十五成至二十五成不等)。該彈劾書即可交給議會秘書收受。秘書收受該項彈劾書以后,當(dāng)即點驗人數(shù),若然沒有差誤和偽造情事,選舉手續(xù),就立即開始辦理。在選舉候補(bǔ)人時候,被彈劾人的名字,若不由本人反對,亦可一律添入以觀民意。因為大多數(shù)選民,果然不反對他,他仍舊有被選的機(jī)會,安于其位。倘然他果落選,就當(dāng)立行去職,他未滿的任期,就當(dāng)由這次被選人代理完了。為防免濫用罷官權(quán)起見,州憲或城市約章,都有一種規(guī)定,即官員任期未滿六個月以前,人民不能利用罷官權(quán),要其去職。又罷官權(quán)的運(yùn)用,每年至多一次。

      六、運(yùn)用罷官權(quán)的利益

      現(xiàn)在先就罷官權(quán)的益處講來

      (一)監(jiān)督官員的絕妙方法

      罷官權(quán)的運(yùn)用,可以防止在職官員,有違反民意的舉動,因為官員既然曉得選民隨時有罷免他的官權(quán)的可能性,自然不敢任性妄為,做出種種不法的舉動出來。

      (二)可以貫徹①“貫徹”原文作“貫澈”,現(xiàn)據(jù)今日通常用法改正,下同。——??闭咦ⅰH嗣竦闹鲝?/p>

      官員既不敢違背民意,他的一舉一動,自然都要根據(jù)民意做去。那么,人民的主張,自然可以貫徹?zé)o余,這豈不是民治政府所想望的境遇么?

      (三)可以防止官員任期延長的流弊

      官員任期過長,須防他的專擅,任期過短,又須防他的敷衍。在美國罷官權(quán)未通行以前,學(xué)者對于這點,爭論頗烈。但若有罷官權(quán)的運(yùn)用,那個問題,就不難解決了。因為官員的任期加長以后,若背后時時有罷官權(quán)去監(jiān)督他,他決不敢專擅。又敷衍之弊,亦同時可以免去,因為他曉得如果一心為公,他必能久于其任。

      (四)罷官權(quán)最合法理和論理

      民治國的官員,本為讓人民的公仆,人民和官員的關(guān)系,猶之雇主與被雇者的關(guān)系。雇主雖然與被雇者訂定契約,說明時效,但若被雇者不能勝職或有瀆職行為,雇主有隨時辭退被雇者之權(quán)利。罷官權(quán)的運(yùn)用,即本此原則與理論。

      七、罷官權(quán)的弊害

      就其弊害方面亦有二端。

      (一)減弱官員辦事的效率

      官員行使職權(quán),果然須尊重民意,但除了尊重民意以外,又須顧及他的辦事的效率。要加添效率,非容許官員的才能和創(chuàng)造力,有發(fā)展的機(jī)會不可。罷官權(quán)通行以后,他一舉一動,都要顧前慮后,自己的才能和創(chuàng)造力,都要因之汨沒。產(chǎn)生多數(shù)[庸官],為不可免之事實。

      (二)降低官員的人格

      罷官權(quán)通行以后,官員辦事,一有不當(dāng),即有罷職的危險。罷職到底為不名譽(yù)的事;所以凡是人格高尚,愛惜名譽(yù)的人,都不肯輕于一試,自貶身價。以后奔走被選者,都為中下之才。行政方面,就難免愈弄愈糟了。

      八、結(jié)論

      各種制度,無論政治的,教育的,或社會的,都是有利有弊。就以本篇所論的直接立法制和罷官權(quán)講來,亦有利害相反的兩方面。到底何去何從,全在斟酌一國的風(fēng)俗人情,然后細(xì)細(xì)研究,那種制度到底是利多害少,或害多利少,以之為取舍的一種標(biāo)準(zhǔn),才不出什么大毛病?,F(xiàn)在此種制度,在瑞士及美國已經(jīng)行之有效,施之中國,究竟怎樣,實在是一很緊要的問題,況且今日中國,方在倡議①“倡議”原文作“唱議”,現(xiàn)據(jù)今日通常用法改正?!?闭咦?。制定省憲法的時候,而且已有人主張省憲法里頭,當(dāng)承認(rèn)人民有此種創(chuàng)議復(fù)議及罷官的權(quán)利,所以更不得不悉心靜氣,將他研究一下。以我的眼光看來,那種制度實在極合中國情形,帶我細(xì)細(xì)講來。

      (一)中國人民太缺乏政治的興味,直接立法制和罷官權(quán),最能夠救濟(jì)這種弊病

      從前亞里士多德②“亞里士多德”原文作“亞力斯多德”,現(xiàn)據(jù)今日通常譯法改正?!?闭咦?。有句話說道:“人類是政治的動物”,但以中國人看來,這話實不的確,因為大多數(shù)中國人,多是做慣關(guān)門皇帝,除了自己私事以外,不論天翻地覆,一切皆置之不聞不問。宣統(tǒng)復(fù)辟啦,袁世凱帝制自為啦,督軍兵諫啦,妖人賣國啦,他都不管。只須一年三百六十日,能得天天飽食暖衣,已經(jīng)算稱心適意得了不得。國家大事,有食肉者打干,與我們何關(guān)。這豈不是中國多數(shù)人的心理么?中國人不具那種心理,民國九年來的種種怪現(xiàn)狀,何能積積不已的發(fā)現(xiàn)呢?這并不是因為中國人的天性如此,又不是亞氏這句話的不可靠,實在因為中國式的政治教育和哲學(xué),造成那種心理,已二千年于茲,已經(jīng)深不可拔,所以才有此種現(xiàn)象。直接立法制和罷官權(quán),最能救濟(jì)這種“政治睡眠”病,因為二者可以給予人民一種直接參政的機(jī)會;人民得了此種機(jī)會,就可曉得我為國家的主人翁,非但有其名,并且有其實;我若有意見,可以有見諸實行的機(jī)會;我若有苦痛,可以憑我自己的力量,有減少或免去的可能性。那種閽茸不法,貪黷無能的官僚,如齊耀琳王桂林之類,就可立行罷免其職,又何致釀出貽臭全球的搗毀議會的舉動呢?又復(fù)議權(quán)如可在江蘇省實行,那開放繭行一案,就可交給全省人民表決,又何致以一二縣人民不利益,阻礙全省實業(yè)的發(fā)展呢?人民有了此種機(jī)會和實力,政治上的活動力,就可漸漸增進(jìn),這豈不是一樁極稱人愿的事么?即就此一端而論,那種制度,在中國已大有采仿的價值。

      (二)中國人民最缺乏常識,直接立法制,最能增進(jìn)國民的常識

      “民可使由之不可使知之”,為中國政治家惟一的信條。所以中國國民程度,糟到如此地步。一切政治法律上的情形,非但他不知道,他亦不要知道。常識缺乏,乃亦自然之事?,F(xiàn)在要增進(jìn)他的常識,莫若利用直接參政制度,使他每天選舉投票,常能得到一種間接的教育。什么叫做實業(yè),什么叫做衛(wèi)生,什么叫做治安,他漸漸可以領(lǐng)會及研究起來。再加了地方上公正的人物及團(tuán)體,隨時予以指導(dǎo),中國人民的程度,不期高而自高了。

      (三)中國的官員和議員,最沒有責(zé)任心,直接立法制及罷官權(quán),最可以喚起他們的責(zé)任心

      中國議員及各種官僚,一經(jīng)授任,往往就海闊天空,以為惟我獨(dú)尊了。他們種種舉動,都是任性妄為,唯利是圖,何嘗為小百姓負(fù)一毫責(zé)任,謀毫一利益。其原因以小百姓無權(quán)無柄,無如他何,所以他們敢膽大,至于此極。若立法權(quán)與罷官權(quán),多操在百姓手中,他們那敢這樣。

      (四)中國人民已厭政黨的罪惡,直接立法制和罷官權(quán),就為抵制惡政黨的利器

      安福黨毒流全國,人民一提了政黨二字,就不免愁眉蹙額,掩耳而逃。人民若再沒有利器去抵制他,將來死灰復(fù)燃,其黨毒將遍及省政府及城市政府,更加不了。至直接立法制和罷官權(quán),怎么能抵制政黨,已在上文講過,不必再談。

      以上是我一人的意見。我以為中國自治制度,方在復(fù)活時代,不可再以官治紳治或降而至于匪治的牌子,來冒充民治。要實行真正民治,這三種制度,是不可不絕對實行的。我并非不知道此種制度,行在中國,亦有流弊,但要走上民治軌道,這幾種制度,實可算為必需品。若要免除各種弊害,有二事是不可不力行的;一為普及人民教育,二為創(chuàng)造公正輿論。說到結(jié)末,這是一國公正領(lǐng)袖的責(zé)任。中國人民的領(lǐng)袖?。≈袊裰蔚臅r機(jī)已成熟了,快下個決心,負(fù)個責(zé)任,起來做罷!

      *“的”原文作“底”,現(xiàn)據(jù)今日通常用法改正,下同?!?闭咦?。

      **本文原刊于《改造(上海1919)》,1921年,第3卷,第10期。

      ***陳霆銳(1890—1976),江蘇吳縣人,1920年東吳大學(xué)法科畢業(yè),法學(xué)士。同年赴美留學(xué),獲美國密歇根大學(xué)法學(xué)博士學(xué)位。1923年回國,曾任東吳大學(xué)法律學(xué)院英美法教授、暨南大學(xué)教授。抗日戰(zhàn)爭時期,出任國民政府參政員。1944年赴美考察司法,次年回國當(dāng)選為制憲國民大會代表。1948年3月去臺灣,從事律師業(yè)務(wù)。1954年任臺灣東吳大學(xué)法學(xué)院院長。著有:《商法》(英文本,商務(wù)印書館)等。

      (責(zé)任編輯:胡玉鴻)

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