論政府隱性違法導(dǎo)致群體性民事糾紛的救濟——以“濱?；▓@小區(qū)”配套費退費糾紛為例

趙性雨 陳慶龍 石汝燕

(濟陽縣人民檢察院，山東 濟陽251400)

引例:山東省某市“濱?；▓@小區(qū)”業(yè)主追討配套費維權(quán)行動至今未果。2009年底至2010年6月，葛平福、劉建磊、王玉東等數(shù)十人分別購買了房地產(chǎn)開發(fā)商開發(fā)的“濱海花園小區(qū)”的商品房。在商品房銷售過程中，開發(fā)商在《商品房買賣合同書》約定了總房價以外，通過《補充協(xié)議》的方式另行按平方數(shù)收取了該小區(qū)業(yè)主價款不等的暖氣配套費、燃?xì)馀涮踪M等費用。

據(jù)《某市人民政府關(guān)于調(diào)整城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費標(biāo)準(zhǔn)并加強征收使用管理的通知》(某市政發(fā)〔2007〕49號文件)(以下簡稱“某市政發(fā)〔2007〕49號文件”)規(guī)定，開發(fā)商在房屋總價以外單獨收取燃?xì)?、暖氣配套費的行為屬于違規(guī)行為。在當(dāng)?shù)厣鐣浾摵推渌陆椖啃^(qū)業(yè)主強烈要求下，2012年某市政府根據(jù)上述政府文件精神，要求相關(guān)主管部門聯(lián)合開展全市范圍的違規(guī)收取配套費清退行動。在此期間，某市物價局、財政局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局先后制定了《關(guān)于配套費有關(guān)問題的說明》(以下簡稱《說明》)和《關(guān)于商品房“配套費”有關(guān)問題的解釋》(某市價費函〔2011〕2號)(以下簡稱《解釋》)。在此次行動中，某市轄區(qū)、縣的多個違規(guī)收取業(yè)主商品房配套費的開發(fā)商在市政府組織的清退行動中都一一清退了違規(guī)收取的業(yè)務(wù)配套費款項。

按照某市政府文件規(guī)定，房地產(chǎn)開發(fā)商經(jīng)營的“濱海花園小區(qū)”所收取的燃?xì)?、暖氣配套費用也在清退之列，開發(fā)商及其負(fù)責(zé)人曾在2011年12月發(fā)布《公示》，召集業(yè)主協(xié)商退款并與部分業(yè)主簽訂了《退款協(xié)議》，但是之后開發(fā)商又以其收取的配套費符合某市政府文件規(guī)定、符合某市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局會議決定為由拒絕退費，因而引發(fā)了該小區(qū)業(yè)主與開發(fā)商群體性的民事糾紛。該小區(qū)業(yè)主為維護自身合法權(quán)益，自發(fā)組織到市政府上訪，結(jié)果是部分上訪者受到治安懲罰;部分業(yè)主到某市有管轄權(quán)的法院提起民事訴訟，請求法院判令開發(fā)商按補充協(xié)議和退款協(xié)議退還配套費，當(dāng)?shù)胤ㄔ焊嬷祟惣m紛不屬于法院受理范圍;部分業(yè)主到市中級人民法院提起行政訴訟，請求確認(rèn)《說明》和《解釋》的法律效力，中級人民法院告知對《說明》和《解釋》法律效力的認(rèn)定亦不屬于行政訴訟案件立案范圍;部分業(yè)主撥打12345市長熱線求助，最終也未能進(jìn)行解決和處理。

筆者通過調(diào)研發(fā)現(xiàn)，引發(fā)上述群體性民事糾紛的根源在于某市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局在清退行動中制定的《說明》以及某市物價局、財政局制定的《解釋》。這反映了本文探討的政府隱性違法的問題。

一、政府隱性違法的概念、內(nèi)涵和特點

政府隱性違法即政府部門通過隱蔽的方式進(jìn)行違法、違規(guī)行為，進(jìn)而讓違法行為直接、間接受害當(dāng)事人無法通過現(xiàn)有司法機制進(jìn)行維權(quán)。政府隱性違法其實就是政府為了規(guī)避責(zé)任追究機制、變相違法的行為。其內(nèi)涵可以涵蓋除具體行政違法行為和抽象行政違法行為以外的其他所有政府違法行為。筆者認(rèn)為，上述所述《說明》和《解釋》對于如何界定“配套費”是否已經(jīng)列入總房價的說明嚴(yán)重違反了某市政發(fā)〔2007〕49號文件的主旨和精神。該文件作為某市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、物價局、財政局的內(nèi)部文件，當(dāng)然不具有政府規(guī)章的效力，不能界定為政府抽象行政行為，但是其內(nèi)容卻成為開發(fā)商拒絕清退業(yè)主配套費的正當(dāng)理由。濱?；▓@小區(qū)業(yè)主的維權(quán)之路到處碰壁，某市政府部門的隱性違法成為開發(fā)商名正言順的擋箭牌。

政府隱性違法的特點有三個:1．政府隱性違法是一種介于具體行政行為和抽象行政行為之間的中間行為。在本文探討的案例中，某市政府相關(guān)部門沒有以規(guī)章文件的形式制定行政規(guī)章，而是以制定內(nèi)部文件的方式制定《說明》或《解釋》，變相插手開發(fā)商經(jīng)營事務(wù)。2．政府隱性違法往往變更上級行政部門制定的規(guī)章文件，通過概念偷換或者規(guī)避手段來規(guī)避現(xiàn)有機制的追究。本文引例案件中，開發(fā)商在《商品房買賣合同書》中約定的房屋總價非常明確，單價和總價都是白紙黑字，在某市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局、物價局、財政局制定的《解釋》和《說明》面前卻毫無意義。3．政府隱性違法往往涉及到多個政府部門，進(jìn)而干涉司法系統(tǒng)。

二、政府隱性違法在“濱?；▓@小區(qū)”群體性民事糾紛中的表現(xiàn)

《說明》和《解釋》違反上級政府行政規(guī)章，法律效力不確定。某市政發(fā)〔2007〕49號文件規(guī)定，“供熱、燃?xì)馀涮踪M征收使用辦法仍按某市政發(fā)〔1995〕34號文件及某市價綜字〔1994〕26號文件規(guī)定執(zhí)行，新建項目的供熱、燃?xì)馀涮踪M計入房價，任何部門和單位不得向業(yè)主收取”。某市物價局、財政局《關(guān)于執(zhí)行某市政發(fā)〔2007〕49號文件有關(guān)問題的說明》(某市價費函［2011］1號)規(guī)定，對某市政發(fā)〔2007〕49號文中的“新建項目”做進(jìn)一步明確，即“新建項目”是指在收取城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費中，建設(shè)單位在2007年8月7日(含8月7日)后取得《建設(shè)工程規(guī)劃許可證》的項目。

某市物價局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局關(guān)于“配套費”計入總房價的確認(rèn)問題在《解釋》中規(guī)定:(一)房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)向業(yè)主開具的總房價發(fā)票中已含“配套費”的，視為“配套費”已計入總房價。(二)同一開發(fā)項目，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)已經(jīng)對部分業(yè)主開具了總房價發(fā)票，且“配套費”已計入總房價的，視為“配套費”計入總房價，該項目后期開發(fā)的部分，開發(fā)企業(yè)向業(yè)主開具總房價發(fā)票時應(yīng)該將“配套費”按規(guī)定計入總房價，那么該項目“配套費”視為計入總房價。(三)同一開發(fā)項目，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)已經(jīng)向部分業(yè)主開具了總房價發(fā)票，但“配套費”未計入總房價而單獨收取的，視為價外收取“配套費”，該項目后期開發(fā)的部分已收取的“配套費”視為價外收取“配套費”。

關(guān)于商品房“配套費”已計入房價，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局在《說明》中規(guī)定:①房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)向業(yè)主開具的總房價發(fā)票中已含“配套費”的，視為“配套費”已計入總房價。同一項目的開發(fā)企業(yè)，已向業(yè)主全部開具房價發(fā)票，且“配套費”包含在總房價中的，視為配套費已計入總房價，即執(zhí)行了某市政發(fā)〔2007〕49號文件規(guī)定。②同一開發(fā)項目，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)已經(jīng)對部分業(yè)主開具了總房價發(fā)票，且“配套費”已計入總房價的，視為“配套費”計入總房價;該項目后期開發(fā)的部分，開發(fā)企業(yè)向業(yè)主開具總房價發(fā)票時應(yīng)該將配套費按規(guī)定計入總房價，那么該項目“配套費”視為計入總房價，即開發(fā)企業(yè)對部分業(yè)主開具總房價發(fā)票，且“配套費”計入總房價的，視該項目整體“配套費”均計入房價，但開發(fā)企業(yè)應(yīng)按規(guī)定開具發(fā)票。③同一開發(fā)項目，房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)已經(jīng)向部分業(yè)主開具了總房價發(fā)票，但“配套費”未計入總房價而單獨收取的，視為價外收取“配套費”，該項目后期開發(fā)的部分已收取的“配套費”視為價外收取“配套費”。即某項目部分已開具發(fā)票，被認(rèn)定為價外收取“配套費”后，該項目整體認(rèn)定為價外收取“配套費”，“配套費”必須返還業(yè)主。

筆者認(rèn)為，根據(jù)財政部《國家計委財政部關(guān)于全面整頓住房建設(shè)收費取消部分收費項目的通知》(國家發(fā)展計劃委員會文件財政部計價格〔2001〕585號)文件第三條的規(guī)定以及某市政發(fā)〔2007〕49號文件規(guī)定的禁止價外收取配套費的原則，以及某市物價局、財政局《解釋》和住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局《說明》確定的“是否開發(fā)票”的原則，下級文件嚴(yán)重違反了上級文件的精神和主旨，對價外收費的認(rèn)定問題由一個嚴(yán)肅的政策性、禁止性問題變更為一個簡單靈活的商業(yè)性、技術(shù)性問題。本來需要結(jié)合《商品房銷售合同》、《退款協(xié)議》綜合認(rèn)定的“價外收費”行為和開發(fā)商合同行為、法律行為被一一隱蓋。某市政發(fā)〔2007〕49號文件的精神和主旨被下級文件改變，法律效力不確定的下級文件卻成為濱?；▓@小區(qū)業(yè)主配套費維權(quán)糾紛的絆腳石。

三、政府隱性違法在“濱海花園小區(qū)”群體性民事糾紛中的影響

(一)政府隱性違法成為開發(fā)商拒絕清退配套費的正當(dāng)理由

本文引例案件中，盡管“濱海花園小區(qū)”業(yè)主在市政府組織的清退業(yè)務(wù)配套費的行動當(dāng)中與開發(fā)商簽訂了《退款協(xié)議》，但開發(fā)商后期以《解釋》和《說明》為借口拒絕退款，從而間接阻礙了受害人正當(dāng)維權(quán)的法律途徑。“濱?；▓@小區(qū)”業(yè)主作為受害人依據(jù)商品房銷售合同和退款協(xié)議依法向有管轄權(quán)的人民法院提起民事訴訟，請求人民法院判定開發(fā)商退還業(yè)主違規(guī)收取的配套費，人民法院以訴訟請求不符合法院案件管轄范圍為由拒絕受理，既不出具書面裁定，也不說明具體不予立案審理的原因。

(二)政府隱性違法作為敏感問題阻礙了受害人其他維權(quán)途徑

“濱?；▓@小區(qū)”業(yè)主在正當(dāng)維權(quán)受挫以后曾先后到當(dāng)?shù)貦z察部門申請民事審判監(jiān)督、到市中級人民法院提起行政訴訟要求確認(rèn)《解釋》和《說明》的法律效力、求助12345市長熱線要求市政部門自上而下的糾錯，均遭到有關(guān)部門的拒絕或不作為。

四、政府隱性違法所引發(fā)的民事糾紛的救濟途徑

作為政府隱性違法所直接或者間接引發(fā)的民事糾紛，即政府隱性違法所導(dǎo)致的社會后果，目前法律沒有單獨的救濟途徑設(shè)計，只能依附于現(xiàn)有的民事訴訟設(shè)計、行政訴訟設(shè)計。但是政府隱性違法所直接或者間接引發(fā)的民事糾紛，往往因為拖延時間比較長，涉及部門、單位、人員比較多，加上部門主義、利益集團主義、地方保護主義的干涉和影響，其救濟和解決往往會更加困難。

(一)政府隱性違法所引發(fā)的民事糾紛人民法院應(yīng)當(dāng)予以立案

政府隱性違法所直接或間接引發(fā)的民事糾紛，人民法院往往以糾紛沒有確切的法律依據(jù)為由，認(rèn)為不屬于人民法院民事訴訟案件管轄范圍而不予立案;受害人去有管轄權(quán)的人民法院提起行政訴訟意圖訴請法院確認(rèn)類似本文所述《說明》、《解釋》的法律效力，人民法院也往往以該文件不是政府規(guī)章，不符合人民法院案件管轄范圍為由不予立案;受害人再去政府相關(guān)部門申請信訪，其結(jié)果也往往因互相推諉不了了之。

在政府隱性違法所引發(fā)的民事糾紛救濟解決途徑障礙重重的現(xiàn)狀下，筆者認(rèn)為，為了監(jiān)督政府行為，確保行政權(quán)公開公正，保護公民合法權(quán)益不受侵害，人民法院應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行民事訴訟法確立的機制基礎(chǔ)上，大膽創(chuàng)新，對現(xiàn)行的民事訴訟制度進(jìn)行必要的變革。法院可以設(shè)立專門的“涉行”民事法庭審理涉及行政訴訟的民事糾紛案件，從司法程序上保障當(dāng)事人的訴訟權(quán)利，而不是一概將當(dāng)事人拒之門外，使當(dāng)事人無法獲得司法救濟。

(二)政府隱性違法所引發(fā)的民事糾紛檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行訴訟監(jiān)督

政府隱性違法所引發(fā)民事糾紛的司法救濟程序，是在解決民事糾紛的過程中附帶審查政府的違法行為，甚至?xí)苯訝砍冻稣ぷ魅藛T濫用職權(quán)、玩忽職守、賄賂犯罪等刑事案件，從避免和預(yù)防行政權(quán)干涉司法權(quán)，確保法院依法獨立審判、及時發(fā)現(xiàn)和制止職務(wù)犯罪等角度考量，檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)依申請或依職權(quán)參與到政府隱性違法引發(fā)的群體性民事糾紛解決機制中來，以更加積極主動的姿態(tài)發(fā)現(xiàn)和制止政府隱性違法行為，預(yù)防和避免政府違法行為引發(fā)群體性民事糾紛，在堅決依法執(zhí)行現(xiàn)有司法制度設(shè)計的基礎(chǔ)上，根據(jù)新出現(xiàn)的亟待解決的社會問題完善監(jiān)督機制，切實維護人民群眾的合法權(quán)益。

具體而言，檢察機關(guān)可以對政府相關(guān)部門作出的規(guī)章制度、類似本文所述《說明》和《解釋》等文件進(jìn)行違憲或者違反上位規(guī)章制度審查，從而根據(jù)審查結(jié)果提出相關(guān)檢察建議或者提起公益訴訟，避免政府隱形違法直接或者間接引發(fā)群體性民事糾紛。對物價局、財政局、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局等行政機關(guān)的具體行政執(zhí)法行為進(jìn)行監(jiān)督，通過監(jiān)督發(fā)現(xiàn)問題，解決問題，完善監(jiān)管制度，規(guī)范監(jiān)管流程，避免行政機關(guān)不作為、亂作為直接導(dǎo)致的群體性民事糾紛的發(fā)生。

五、結(jié)語

政府隱性違法產(chǎn)生的原因和背景具有一定的時代性和復(fù)雜性，其產(chǎn)生原因是監(jiān)管和約束機制不到位，地方保護主義抑或利益集團主義盛行。尤其是在“房地產(chǎn)”經(jīng)濟占主導(dǎo)地位的經(jīng)濟模式時期，其產(chǎn)生機制與政府放權(quán)密切相關(guān)，行為表現(xiàn)卻有別于一般的具體行政行為和抽象行政行為違法。政府隱性違法的背后有利益鏈條、集團主義以及部門領(lǐng)導(dǎo)個人主義的驅(qū)使。政府隱性違法作為一個客觀亟待解決的問題，需要政府從上而下和從下而上系統(tǒng)的制度設(shè)計，同時需要增加其運作的公開公正性，保障社會輿論和新聞媒體的監(jiān)督、制約。在我國法制環(huán)境日趨完善、權(quán)力運行日趨公開公正的今天，為了維護公民的合法權(quán)益不受非法侵害，政府隱性違法應(yīng)當(dāng)受到政府以及社會公眾的高度重視。