戶籍制度需在特大城市突破

陸 銘

上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院特聘教授，復(fù)旦大學(xué)教授

大城市應(yīng)通過(guò)增加供給，而不是控制需求來(lái)應(yīng)對(duì)城市擴(kuò)張中出現(xiàn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供求矛盾

當(dāng)前，阻礙生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)間和地區(qū)間流動(dòng)和再配置的制度主要就是戶籍制度和土地制度。由于地方政府提供的公共服務(wù)往往是與戶籍身份掛鉤的，因此，公共服務(wù)制度也相應(yīng)地成為了勞動(dòng)力流動(dòng)的障礙。而與此相連的更深層次的制度背景則是分稅制之下地方政府承擔(dān)公共服務(wù)支出的制度，以及地方政府官員所面臨的GDP增長(zhǎng)考核制度。因此，如果要促進(jìn)勞動(dòng)力流動(dòng)，就必須進(jìn)行一系列的綜合配套改革，而這一系列改革的切入點(diǎn)，則是戶籍制度改革。

戶籍制度需在大城市和特大城市突破。當(dāng)前，大多數(shù)跨地區(qū)流動(dòng)的勞動(dòng)力以大城市為就業(yè)目的地，因此，戶籍制度所造成的矛盾在大城市更為突出。特別是在東部地區(qū)，特大城市已經(jīng)集聚了大量沒(méi)有本地戶籍的外來(lái)勞動(dòng)力。只要戶籍制度不是立即取消的，那么，就存在如何制定落戶標(biāo)準(zhǔn)的問(wèn)題。在誰(shuí)應(yīng)該獲得戶籍這個(gè)問(wèn)題上，關(guān)鍵是要將追求就業(yè)而不是公共服務(wù)的人識(shí)別出來(lái)，而且應(yīng)該給那些想在一地長(zhǎng)期工作和居住的人優(yōu)先落戶的權(quán)利。

因此，落戶標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)以就業(yè)和繳納社會(huì)保障的記錄為主，并以在一地工作和居住的年限作為落戶的排序條件。與此同時(shí)，教育水平和技術(shù)職稱(chēng)門(mén)檻不應(yīng)繼續(xù)作為落戶標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于大學(xué)生群體，應(yīng)以其事實(shí)的就業(yè)情況為落戶條件，而不應(yīng)預(yù)先根據(jù)其所學(xué)專(zhuān)業(yè)和畢業(yè)學(xué)校來(lái)設(shè)置落戶門(mén)檻。

轉(zhuǎn)移支付制度應(yīng)從支持生產(chǎn)性投資轉(zhuǎn)向支持公共服務(wù)。因?yàn)楣卜?wù)提供是具有規(guī)模效應(yīng)的，在勞動(dòng)力自由流動(dòng)的情況下，人口流出地將面臨公共服務(wù)提供的困難。因此，應(yīng)增強(qiáng)中央政府提供地方公共品的職責(zé)，通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移推進(jìn)城鄉(xiāng)間和地區(qū)間的基本公共服務(wù)適度均等化，這樣也可以減少完全為了享受發(fā)達(dá)地區(qū)的公共服務(wù)而進(jìn)行的勞動(dòng)力流動(dòng)。

未來(lái)，中央向地方的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付應(yīng)更多地投向地方的公共服務(wù)和有回報(bào)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減少直接的生產(chǎn)性投資。因?yàn)槿魏紊a(chǎn)性的投資都將面臨市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的檢驗(yàn)，如果競(jìng)爭(zhēng)力不足，那么，在人口流出地的生產(chǎn)性投入反而可能帶來(lái)低效率和財(cái)政負(fù)擔(dān)。

經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和稅收應(yīng)與政府官員的激勵(lì)和考核脫鉤。土地與戶籍制度聯(lián)動(dòng)改革的目標(biāo)是促進(jìn)生產(chǎn)要素在地區(qū)間再配置，因此必然涉及到中央和地方之間以及地區(qū)之間的關(guān)系調(diào)整。如果實(shí)現(xiàn)了勞動(dòng)力跨地區(qū)的自由流動(dòng)和建設(shè)用地指標(biāo)的跨區(qū)域再配置，那么，勢(shì)必造成人口流出地的經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)相對(duì)較慢，這時(shí)，如果地方官員的績(jī)效考核完全基于地區(qū)的經(jīng)濟(jì)總量增長(zhǎng)績(jī)效，那么，全國(guó)一盤(pán)棋的區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略將得不到人口流出地區(qū)的支持。

因此，未來(lái)中國(guó)需要對(duì)官員考核體制做出大的調(diào)整，可以在考核體系中同時(shí)兼顧人均GDP（或人均收入）的增長(zhǎng)和GDP總量的增長(zhǎng)，并且為這兩個(gè)目標(biāo)分別賦予一定的權(quán)重，越是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，GDP總量增長(zhǎng)目標(biāo)的權(quán)重應(yīng)該更高，而越是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，人均GDP增長(zhǎng)（或人均收入）增長(zhǎng)目標(biāo)的權(quán)重應(yīng)該更高。

大城市內(nèi)部應(yīng)注意科學(xué)規(guī)劃,應(yīng)對(duì)城市病的挑戰(zhàn)。大城市應(yīng)在科學(xué)測(cè)算未來(lái)人口增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上，理性規(guī)劃基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)。應(yīng)通過(guò)增加供給，而不是控制需求來(lái)應(yīng)對(duì)城市擴(kuò)張中出現(xiàn)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)的供求矛盾。在特大城市，應(yīng)盡早做出都市圈規(guī)劃，在都市圈內(nèi)部，要形成便捷的軌道和公路交通網(wǎng)絡(luò)，并推進(jìn)社會(huì)保障和公共服務(wù)的一體化。就業(yè)崗位和公共服務(wù)要與人口的分布在空間上盡量一致，減少因“職住分離”而產(chǎn)生的通勤以及相應(yīng)的擁堵和污染。