國家利益的層次分析與國家在國際法上的行動選擇

摘要：跟一切利益一樣，國家利益具有鮮明的層次性。居于不同層次的國家利益，對于國家的重要性來說也就存在區(qū)別，這種區(qū)別必然影響國家利益與相關(guān)國際法律制度的關(guān)系。實際上，無論是國家利益的層次等級，還是國家利益的層次變動，乃至國家利益不同層次之間的復(fù)雜關(guān)系，都將影響國家在國際法上的態(tài)度與行動選擇。無疑，對國家利益的層次分析，將是國家利益與國際法的關(guān)系研究中不可或缺的一環(huán)，也是我們從單位層次觀察國內(nèi)系統(tǒng)如何“自下而上”或“從內(nèi)至外”影響國際法的一個良好窗口。

關(guān)鍵詞：國家利益；層次分析；國際法；單位層次

中圖分類號：DF90文獻標識碼：ADOI：10.3969/j.issn.1001-2397.2015.01.13

一、引言國家利益的層次研究一定是在理論研究達到一定深度后的產(chǎn)物。從時間上講，對國家利益層次理論研究的繁榮，主要是冷戰(zhàn)以后的事情。在冷戰(zhàn)拉開帷幕后不久，古典現(xiàn)實主義者最先開展了對國家利益細致且精確化分析的工作，也是在這種分析的過程中，他們提出了國家利益層次劃分的問題。例如，摩根索宣稱，任何國家最根本的利益是“保護（它的）領(lǐng)土、政治制度和文化免受其他國家的侵犯”[1]。具體來講，無論對于哪個國家，其國家利益的內(nèi)涵都有兩個共同性（great generalities）：其一是在邏輯上所必需的利益，包括領(lǐng)土完整、政治制度的延續(xù)、文化的認同、國家的安全等，它們是國家之所以成為“國家”的核心利益或根本利益，是永久存在的利益；其二是由環(huán)境變化決定的利益，是國家依環(huán)境變化而不斷更新內(nèi)容的利益，可稱為次要利益或可變利益[2]。不過，對于國家利益中包含的不變和可變部分之間的關(guān)系，摩根索并未進行深入的闡述[3]。對此，也有學(xué)者對摩根索的不變利益予以批判[4]。不過，盡管這些批判都有合理之處，有一點是確定無疑的，即它們并沒有對國家利益層次論本身作出否定，只是對其中理解的難度以及不同時期的理解差異作出了強調(diào)。在實踐中，國家利益其實一直都是按照層次進行劃分，并影響著外交政策的制定與執(zhí)行。

1992年，美國三家著名的智庫——貝爾?？茖W(xué)與國際事務(wù)中心、尼克松中心和蘭德公司發(fā)起成立了美國國家利益委員會，并于1996年和2000年發(fā)表了兩份《美國國家利益報告》。 1996年，美國國家利益委員會發(fā)布的第一份報告將美國國家利益進行了詳細的層次劃分，分為“至關(guān)重要的利益”（vital national interests）、“極為重要的利益”（extremely important interests）、“一般重要利益”（just important interests）和“次要利益”（less important or secondary interests）等四個層級。該報告指出，對國家利益劃定層級的意義在于確定國家外交政策的原則與方案，涉及的利益層級不同，國家采取的外交行動就有所差異，鑒于此，該報告指出了美國對于不同利益采取不同行動的原則[5]。2000年7月，美國國家利益委員會發(fā)表了新的《美國國家利益報告》，對美國的國家利益以及層次劃分進行了更為全面的界定和闡述[6]。同時，眾多重量級的學(xué)者，包括提出“文明沖突論”而聞名于世的塞繆爾·亨廷頓[7]，曾出任克林頓政府國家情報委員會主席和助理國防部長的約瑟夫·奈[8]，曾出任小布什政府國務(wù)卿的賴斯[9]等，紛紛撰寫文章提出世紀之交美國國家利益的定位以及利益層次的各種觀點。

國際利益的層次劃分以及層次之間的關(guān)系是非常復(fù)雜的，無論是國家利益的哪個層次，即便如唯一超級大國——美國的國家利益各個層次，都跟國際法緊密聯(lián)系在一起。利益層次之間的復(fù)雜關(guān)系，使得國家利益與國際法之間的聯(lián)系更為撲朔迷離。在今天這個“權(quán)力”與“規(guī)則”并行的世界，國際法已經(jīng)成為各國維護各個層次國家利益必不可少的手段。從工具論的角度看，國際法曾是包括美國在內(nèi)的各國獲取與維護各個層次的國家利益的手段與基礎(chǔ)。反過來，從互動角度視之，國際法這個時候不僅僅是現(xiàn)代國家維護各個層次國家利益的工具，同時也塑造了各國相應(yīng)層面的國家利益，即國際法與國家利益的關(guān)系是互動的，而不是單向的。主權(quán)國家之間塑造了國際法上的主權(quán)制度，但由于有了國際法上的主權(quán)制度，民族國家才能變成主權(quán)國家；金融穩(wěn)定、經(jīng)濟安全以及能源、環(huán)境等問題成為各國的重要國家利益，由此塑造與發(fā)展了相關(guān)方面的國際法律制度。正由于有了這些國際法律制度，國家才能獲取與維護在金融穩(wěn)定、經(jīng)濟安全、能源、環(huán)境等方面的具體利益。

事實上，在法治化程度相對提高的當代社會，國際法與國家利益的各個層次已經(jīng)形成了共生共長的共同體關(guān)系，即國際法不僅是獲取與維護各個層次國家利益的工具，生成與維護相關(guān)國際法律制度本身就是各個國家（至少大多數(shù)國家）的國家利益。按照建構(gòu)主義的邏輯，國家互動產(chǎn)生了國際法，國際法塑造了國家與國家利益。國家利益層次之間的相互關(guān)系顯然會直接或間接影響包括接受與遵守具體國際法律制度在內(nèi)的外交政策，這是在微觀層面上理解國家利益與國際法關(guān)系的重要視角。

現(xiàn)代法學(xué)劉志云：國家利益的層次分析與國家在國際法上的行動選擇二、國家利益的層次等級與國家在國際法上的行動選擇不同的國家利益可以分成不同的層次，這種層次等級或結(jié)構(gòu)不僅影響到相關(guān)國際法律制度的穩(wěn)定性與權(quán)威性，也將決定國家對相關(guān)國際法律制度的態(tài)度與方案選擇。

（一）國家利益層次等級會影響相關(guān)國際法律制度的穩(wěn)定性與權(quán)威性

國家利益的層次等級會影響國家對相關(guān)國際法律制度的重視程度，從而影響相關(guān)國際法律制度的穩(wěn)定性與權(quán)威性。按照摩根索對國家利益層次的劃分思路，我們可以看到，對于“包括領(lǐng)土完整、政治制度的延續(xù)、文化的認同等，是國家之所以成為‘國家的核心利益或根本利益，是永久存在的利益”[2]972；而對于包括國際法在內(nèi)的相關(guān)外交政策，美國國家利益委員會亦指出，“必須首先考慮國家利益的等級排序”[6]14。例如，在現(xiàn)代主權(quán)國家體系，包括《聯(lián)合國憲章》為核心的維護各國主權(quán)獨立與平等、維護各國領(lǐng)土完整、維護各國不受侵犯與政治穩(wěn)定等具體的國際法律制度，也就成為各國獲取與維護“主權(quán)身份”這一根本利益的工具，主權(quán)法律制度塑造了這些國家之所以是“主權(quán)國家”的事實，反過來，國家對主權(quán)法律制度的維護又成為各國的核心利益。鑒于此，遵守與維護主權(quán)法律制度，或者說主權(quán)國際法律制度的“合法性”與“權(quán)威性”，在國家視角下相應(yīng)地達到最高的等級。從實踐來看，當違反《聯(lián)合國憲章》所確立的主權(quán)基本制度時，如朝鮮戰(zhàn)爭與海灣戰(zhàn)爭爆發(fā)，美國不惜牽頭組織“聯(lián)合國軍”或“多國部隊”，用最劇烈的軍事手段恢復(fù)戰(zhàn)前的秩序狀態(tài)。因為維護主權(quán)制度不僅僅是受侵害國的核心利益，也關(guān)系著所有國家的核心利益。同樣，由于核擴散將嚴重影響包括美國在內(nèi)的國際社會的安全與穩(wěn)定，維護《核不擴散條約》的權(quán)威性也成為美國等大國的頭等外交大事，多年來對伊朗、朝鮮等國家核問題糾結(jié)不清的外交紛爭正源于此。endprint

冷戰(zhàn)之后，隨著技術(shù)的進步和全球流動的日漸頻繁，各種形式的國際犯罪對包括美國在內(nèi)的各國國家安全利益的威脅變得越來越明顯。有時候這些威脅是直接的，比如像基地組織這樣的恐怖團體——它們不再依賴國家的支持，開始以國內(nèi)外的外國人作為目標；他們除了進行恐怖主義活動外，還進行其他一系列的犯罪活動，范圍涉及毒品與武器交易、人口販賣、證券欺詐、洗錢等。再如，俄羅斯、尼日利亞、拉丁美洲、東亞和全球的其他一些地方存在大量的網(wǎng)絡(luò)犯罪，它們可能會滲透進世界上各種最有利可圖的目標。世界上的黑客可能侵入每一個國家的電腦系統(tǒng)，包括最敏感的歸屬于軍事和情報機構(gòu)的系統(tǒng)。無疑，以上問題已經(jīng)嚴重威脅到各國的安全利益，成為困擾各國外交政策的“新安全問題”，而這些問題的解決，在外交政策中幾乎沒有任何其他工具像國際合作立法與執(zhí)行一樣變得如此重要[10]。例如，冷戰(zhàn)結(jié)束以來，國際恐怖主義的蔓延不僅對相關(guān)國家人們的生命與心理等構(gòu)成嚴重威脅，更是對現(xiàn)代文明與文化的一種極端挑戰(zhàn)，按照亨廷頓的術(shù)語，即已經(jīng)上升到“文明的沖突”。由此，美國等大國進行了不遺余力的全球反恐戰(zhàn)爭，國際反恐法律體系也迅速被建構(gòu)與執(zhí)行。即使目前面對的是越反越恐的狀態(tài)，也絲毫動搖不了相關(guān)國家反恐的決心，原因即在于維護現(xiàn)代文明是大國最重要的利益之一?！睹绹鴩依鎴蟾妗分赋觯骸按驌艨植乐髁x（特別是國家支持的恐怖主義）、跨國犯罪和毒品交易”被列為國家利益的第二層次，即“極為重要的利益”。該層次利益是指“這類利益一旦遭受侵害，盡管不會徹底毀滅但卻會嚴重危害美國政府保障和提高美國人的福祉、確保美國的自由與安全的能力” [6]14。

同時，按照摩根索的思路，那些“由環(huán)境變化決定的利益，是國家依環(huán)境變化而不斷更新內(nèi)容的利益，可稱為次要利益、可變利益” [2]972，這就意味著相關(guān)方面的國際法律制度，如投資、金融、貿(mào)易等領(lǐng)域的多邊、區(qū)域以及雙邊條約，對于每一個國家，包括美國來說，都是維護與獲取國家利益的重要手段。但由于這個層次的國家利益相對層次更低，甚至具有可變與可分割的性質(zhì)，因此我們可以看到這些方面的法律相對處于多變狀態(tài)，無論是國際貿(mào)易制度，還是國際金融制度，或者國際投資制度等，也無論是多邊，還是區(qū)域以及雙邊，都在不斷地修改變動中，并屬于各國更容易違反法律義務(wù)的領(lǐng)域。當然，這些法律制度處于相對多變狀態(tài)，也是為了適應(yīng)這些領(lǐng)域的國家利益的變化，否則就成了跟國家利益相抵觸的東西，違反的行為會更為頻繁。我們可以看到，雖然二戰(zhàn)結(jié)束以來已經(jīng)過去整整六十幾年，國際形勢已經(jīng)發(fā)生很大的變化，但《聯(lián)合國憲章》所規(guī)定的安理會常任理事國制度卻至今難以得到修改，因為這種修改會觸動五大國的核心利益。相比之下，國際經(jīng)濟法律制度的變化卻是“與時俱進”的，在這個領(lǐng)域，主權(quán)問題變得不是那么僵化。例如，在烏拉圭回合的談判過程中，在關(guān)于建立何種類型的爭端解決機制問題方面，歐洲和美國出現(xiàn)了分歧。為改善原有的爭端解決程序，美國力主建立一個規(guī)則導(dǎo)向型的新解決機制，而歐洲卻堅持應(yīng)該保留GATT的外交導(dǎo)向型的爭端解決機制，因為后者讓成員方在主權(quán)問題上更具有彈性空間。然而，在20世紀80年代末，歐洲來了個180度的轉(zhuǎn)彎，贊成建立一個較強硬的爭端解決機制，在爭議的案件中可以實行貿(mào)易制裁。這就說明，在這個領(lǐng)域，包括經(jīng)濟主權(quán)在內(nèi)的國家利益是可以變動的。烏拉圭回合經(jīng)過7年的談判，于1994年落下帷幕。根據(jù)美國的法律，國會的最終批準是條約生效的必經(jīng)程序，在烏拉圭回合一攬子協(xié)議提交國會批準之時，美國朝野就批準烏拉圭回合一攬子協(xié)議、加入WTO是否會損害美國主權(quán)展開了廣泛的爭論。批評人士認為，WTO多數(shù)票的決策程序、貿(mào)易政策審查機制以及新的爭端解決機制將會對美國主權(quán)和國家安全構(gòu)成威脅[11]。同時，在WTO新的爭端解決機制下，敗訴方?jīng)]有否決權(quán)，這樣會削弱美國的主權(quán)。不過，盡管上述對經(jīng)濟主權(quán)的威脅客觀存在，美國國會最終仍然批準了烏拉圭回合一攬子協(xié)議。在WTO成立以來的爭端解決機制的實踐中，美國就在第一個案件即“委內(nèi)瑞拉與巴西就汽油進口限制措施訴美國”案中敗訴，之后美國連續(xù)遭受了多起敗訴，但美國至今仍然選擇遵守WTO體制與爭端解決機制，不惜讓這方面的主權(quán)“受損”。這就充分說明這方面的國家利益屬于摩根索所稱的“由環(huán)境變化決定的利益，是國家依環(huán)境變化而不斷更新內(nèi)容的利益，可稱為次要利益、可變利益”，相關(guān)制度的遵守與變遷也處于更加靈活的狀態(tài)。

回到《美國國家利益報告》，我們發(fā)現(xiàn)，“完善國際環(huán)境政策，使之符合長期的生態(tài)發(fā)展要求”；“通過國際貿(mào)易與投資，促進美國國民生產(chǎn)總值的增長”只被列為第三層次的國家利益即“重要利益”。為了實現(xiàn)這種重要利益，該報告指出：“確保美國重要的國家利益，必須采取措施加強聯(lián)合國以及其他區(qū)域性和功能性的國際合作組織的實力?！眳⒁姡篢he Commission on Americas National Interest. Americas National Interest[R]. 2000：7. 在這個問題之后，相關(guān)聯(lián)的論述是，美國愿意在這個層次的國家主權(quán)或利益方面做出讓步，根本原因在于建立與維持WTO制度更大的意義是維持一個“富有活力和穩(wěn)定的國際貿(mào)易和投資體系”，而這被認為是美國“至關(guān)重要的利益”之一。

（二）國家會選擇不同的制度方案保護與促進居于不同層次的國家利益

對于不同層次的國家利益，國家會選擇不同的包括國際法在內(nèi)的保護或促進這些利益的外交政策。實際上，利益與外交政策并不是完全等同的，利益是制定政策的基礎(chǔ)與出發(fā)點。那么，首要的問題是，國家必須關(guān)注以及應(yīng)該關(guān)注哪些利益？但是利益一旦確定下來，國家必須選擇更合適的政策，并對威脅、機遇、行為的選擇、成本收益以及執(zhí)行政策的能力等進行綜合分析。雖然國家利益本身更多地是一種抽象的價值判斷標準，但其為具體的外交政策爭議的解決提供了很有力的幫助，因為它可以將爭論的焦點集中在重要的問題上，并要求這種爭論必須倚重充分的證據(jù)以及準確的分析[6]15。endprint

無疑，以上邏輯嚴重影響了美國的外交政策以及對待不同類型的國際法律制度的態(tài)度與行動選擇，比如美國外交政策在核武器擴散以及相關(guān)生化武器問題方面不遺余力，為此建立了以《核不擴散條約》與《禁止化學(xué)武器公約》為核心的機制體系。在《美國國家利益報告》中，“防止、制止和減少核武器、生化武器襲擊國內(nèi)或國外駐軍的威脅”被列為“至關(guān)重要的利益”。與此形成鮮明對比的是，對于有關(guān)環(huán)境威脅的討論，當前美國聚焦的問題并不在于生存環(huán)境是否構(gòu)成國家利益，而是當前諸如全球氣候變暖等事態(tài)的發(fā)展是否會威脅到本國人民的生存環(huán)境，由此判斷國家的外交政策應(yīng)該采取何種應(yīng)對策略，并考慮不同的外交政策各自的成本收益是多少?？紤]到全球氣候變暖等并沒有嚴重威脅到美國人的生存環(huán)境，美國國家利益委員會將包括這一問題的環(huán)境問題列為第三層次的國家利益，即“完善國際環(huán)境政策，使之符合長期的生態(tài)發(fā)展要求”。美國這方面的外交政策實踐也表明，改善國際環(huán)境問題在其國家利益中排位比較靠后，如在相關(guān)氣候談判以及國際法的構(gòu)建方面，美國顯然沒有盡力，小布什總統(tǒng)甚至在2002年宣布退出《東京議定書》并引起世界嘩然，嚴重影響了美國的世界領(lǐng)袖形象。也正是因為美國的這種消極態(tài)度，最近十幾年來聯(lián)合國氣候變化談判陷入一個反復(fù)不定、躑躅難行的境地，相關(guān)國際法的建構(gòu)與執(zhí)行一直處于舉步維艱的狀態(tài)。根本原因是當前的氣候變化問題構(gòu)成美國的國家利益，但并沒有嚴重到威脅美國人的生存安全或國家安全，從而無法居于國家利益的核心位置，因而導(dǎo)致美國在推動談判與構(gòu)建相關(guān)國際法律機制方面的消極性。

與美國國家利益委員會將“完善國際環(huán)境政策，使之符合長期的生態(tài)發(fā)展要求”即環(huán)境利益放到第三層次相比，由于全球變暖容易引起海平面上升，從而使得小島國或低地國家（地區(qū)）面臨滅頂之災(zāi)，這種利益自然就居于相關(guān)國家或地區(qū)的核心利益范疇。也正因為此，這些國家成為國際氣候談判以及相關(guān)法律制定的積極奔走者。為了避免“歷史終結(jié)”的厄運，這些國家或地區(qū)組成“小島國聯(lián)盟”，成為聯(lián)合國國際氣候談判最大的推動者。該聯(lián)盟有43個成員國，幾乎全部是發(fā)展中國家，是一個受全球氣候變暖威脅最大的幾十個小島嶼及低海拔沿海國家組成的國家聯(lián)盟。當美國以及包括中國、印度、巴西等高排放的幾個發(fā)展中大國都青睞于不受法律約束的“自愿約束”原則時，小島國聯(lián)盟的立場是非常堅定的，它們力爭應(yīng)當早日達成一個比《京都議定書》更為嚴格、具有法律約束力的協(xié)議，并要求為《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的談判設(shè)定時間表。除了在談判中進行爭取外，它們還準備通過法律手段表達訴求，甚至希望尋求談判之外的多種路徑，尤其是各種可能的法律途徑，比如向國際法院提起訴訟、要求獲得賠償?shù)萚12]。

同樣，當美國、歐盟等要求包括中國、印度、巴西等高排放的發(fā)展中大國承擔(dān)相應(yīng)的國際責(zé)任時，這些新興經(jīng)濟體國家卻反復(fù)堅持必須遵循“共同但有區(qū)別的責(zé)任”原則，這也是導(dǎo)致國際氣候談判與立法遲滯不前的重大原因之一。為什么這幾個高排放的發(fā)展中大國會堅持這種原則，原因之一是相對于經(jīng)濟迅速發(fā)展帶來的巨大利益而言，氣候變化與環(huán)境保護處于這些國家的國家利益的更低層次。

至此，我們可以看到，相同的問題或利益在不同國家的國家利益層次中可能會居于不同的地位，由此影響到相關(guān)國家的外交政策，包括在相關(guān)國際法問題上的態(tài)度與行動選擇。

三、國家利益的層次變動與國家在國際法上的行動選擇國家利益的層次結(jié)構(gòu)并不是一成不變的，在不同的時間段，乃至隨著國力的變遷，國家利益的層次結(jié)構(gòu)都可能變動，這種層次結(jié)構(gòu)的變動將影響國家在國際法上的行動選擇。

（一）國家利益的層次變動將影響國家對具體國際法律制度的態(tài)度與行動選擇

同一種利益的不同方面會在國家利益中占據(jù)不同層次，或者在不同的時間段，同一種利益在國家利益中的層次會發(fā)生變動，上述兩種情況都會影響國家對包括具體國際法律制度的態(tài)度與行動選擇在內(nèi)的外交政策。作為世界上最大的經(jīng)濟體和全球化的主要受益者，美國對加強國際經(jīng)濟交流與合作，推廣全球市場化制度與自由化政策，建立自由化的國際經(jīng)濟體制與避免潛在或未來的危機等承擔(dān)著特殊的責(zé)任。例如，作為世界上最大的國際貿(mào)易國與對外投資國之一，“國際貿(mào)易與投資”構(gòu)成美國國家利益的重要部分。但圍繞著“國際貿(mào)易與投資”，還有許多方面的利益，這些利益在國家利益中可能居于不同的層次。例如，美國國家利益委員會認為，按照“國際貿(mào)易與投資”當前面臨的威脅與機遇，“確保國際貿(mào)易和投資體系的活力與穩(wěn)定”是美國“至關(guān)重要的利益”，相比之下，“最大限度地增加國際貿(mào)易與投資對美國國內(nèi)生產(chǎn)總值增長的貢獻”是“極其重要的利益”，“所有國家降低正式和非正式貿(mào)易壁壘”、“保護并促進如信息技術(shù)領(lǐng)域等國內(nèi)戰(zhàn)略性部門的生產(chǎn)能力”是“重要的利益”[6]45-46。對以上理論劃分，我們也可以從美國對待國際貿(mào)易與投資立法的方式選擇與積極性程度方面進行實踐驗證。

無疑，國際貿(mào)易與投資的急劇擴張促成了20世紀下半葉的標志性事件——經(jīng)濟全球化的形成與發(fā)展，美國和大多數(shù)國家都因此受益匪淺，全球資源得到更有效的利用。作為頭號經(jīng)濟大國，保持“富有活力和穩(wěn)定的國際貿(mào)易和投資體系”被美國利益國家委員會列為當之無疑的“至關(guān)重要的利益”。這不僅是保護并且提高美國經(jīng)濟發(fā)展水平與環(huán)境的需要，而且是促進國際經(jīng)濟發(fā)展和有效管理的需要?！叭蚪?jīng)濟需要經(jīng)濟自由化，更大程度的公開和透明，并至少要掌握信息技術(shù)。美國的國際經(jīng)濟政策充分發(fā)揮其經(jīng)濟優(yōu)勢，擴大自由貿(mào)易，這是塑造國際政治的主要工具，經(jīng)濟的繁榮將促進世界自由與民主化進程?！盵9]54

為了達成這一目標，二戰(zhàn)后美國很快就推出了旨在消除關(guān)稅與非關(guān)稅壁壘的關(guān)貿(mào)總協(xié)定，并在1995年將其成功升級為WTO。WTO為其成員方在處理有關(guān)世貿(mào)組織協(xié)定、協(xié)議而產(chǎn)生的貿(mào)易關(guān)系時，提供了一個統(tǒng)一的制度框架。通過此框架，WTO起著協(xié)調(diào)各成員間的貿(mào)易政策以及共同管理全球貿(mào)易的作用。對此，即使曾任美國國務(wù)卿并以“鷹派”風(fēng)格著稱的賴斯也承認這一點，即“可以肯定的是，做一些有益于全人類的事是沒有錯的，從某種意義上說，美國追求國家利益將會為促進自由、市場與和平創(chuàng)造條件”；“二戰(zhàn)后，追求國家利益使世界更加繁榮和民主，否則戰(zhàn)爭可能再次發(fā)生。因此，多邊協(xié)定和機構(gòu)不應(yīng)該終止。美國利益由強大的盟國所維護，并且可以在聯(lián)合國和其他多邊組織范圍內(nèi)通過認真制定的國際協(xié)議得到提升”[9]47-48。不過，自WTO成立以來，新一輪多邊談判一直遲滯不前，嚴重影響著國際經(jīng)濟的繼續(xù)繁榮。這種狀況促使美國尋找新的替代方案來促進國際貿(mào)易與投資體系的活力，最突出的做法是推動新的《擴大跨太平洋伙伴關(guān)系計劃》（TPP）、《跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)定》（TTIP）談判以及各種自由貿(mào)易協(xié)議（FTA）談判。從規(guī)則和標準來看，TPP和TTIP執(zhí)行的是大大超越WTO的新一代貿(mào)易規(guī)則與標準。美國主導(dǎo)的TPP談判不僅將圍繞商品關(guān)稅的取消或降低問題而進行，還將涵蓋安全標準、技術(shù)貿(mào)易壁壘、動植物衛(wèi)生檢疫、競爭政策、知識產(chǎn)權(quán)、政府采購、爭端解決，以及有關(guān)勞工和環(huán)境保護的規(guī)定等，標準之高和覆蓋領(lǐng)域之廣遠超一般自貿(mào)區(qū)協(xié)議以及現(xiàn)有的WTO法律制度，被稱為“立足于下一代”的貿(mào)易新體制[13]。TPP若談判成功，將成為占世界國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）近40%、貿(mào)易額1/3的巨大經(jīng)濟區(qū)[14]。與TPP相比，TTIP可謂是更有野心的貿(mào)易自由化舉動——與以往取消關(guān)稅的自貿(mào)協(xié)議談判不同，美歐雙方如今最為渴望的是削弱最厚實的非關(guān)稅壁壘，統(tǒng)一監(jiān)管標準，包括統(tǒng)一雙方的食品安全標準、藥品監(jiān)管認證、專利申請與認證等方面的法規(guī)和制度等，可以讓歐美市場更好地融為一體。美國與歐盟經(jīng)濟總量占全球的45%，貿(mào)易額占全球的40%。如果美歐達成全面的自貿(mào)協(xié)議，將誕生世界上最大的自貿(mào)區(qū)。據(jù)估計，一旦TTIP全面實施，歐盟國家一個4人家庭每年可增加可支配收入545歐元，每一個美國家庭每年將增收854美元[13]。無疑，TPP和TTIP的談判一旦結(jié)束，將產(chǎn)生世界最大與第二大自由貿(mào)易區(qū)，將為國際貿(mào)易與投資的進一步發(fā)展與繁榮做出巨大貢獻，為2008年國際金融危機以來一度衰退的國際經(jīng)濟的復(fù)蘇注入兩支有效的強心劑。endprint

當然，以上行動不僅可以促進國際貿(mào)易與投資的活力與繁榮，也能“最大限度地增加國際貿(mào)易與投資對美國國內(nèi)生產(chǎn)總值增長的貢獻”，以及促進“更多國家降低正式和非正式貿(mào)易壁壘”、“保護并促進如信息技術(shù)領(lǐng)域等國內(nèi)戰(zhàn)略性部門的生產(chǎn)能力”等其他層次的國家利益。我們從TPP和TTIP的議題已經(jīng)可以看出，“降低貿(mào)易壁壘”仍然是重要部分，但已經(jīng)不是如以前一樣占據(jù)基本面，“統(tǒng)一監(jiān)管標準”以及“擴大自由化范圍”也開始唱起主角。其原因之一，是經(jīng)過關(guān)貿(mào)總協(xié)定多輪降低關(guān)稅與非關(guān)稅壁壘的談判，至烏拉圭回合結(jié)束，發(fā)達國家之間的貿(mào)易壁壘已經(jīng)降到了歷史最低點。同時，國際貿(mào)易方面對美國最大的困擾是嚴重的貿(mào)易赤字問題，但美國貿(mào)易赤字是由國內(nèi)儲蓄與投資的失衡造成的，“降低貿(mào)易壁壘”并不能消除美國的貿(mào)易赤字，其意義更多在于改善貿(mào)易條件，這意味著美國公民可以用同樣的國內(nèi)產(chǎn)品購買更多的外國產(chǎn)品。這個時候，“降低貿(mào)易壁壘”已經(jīng)從二戰(zhàn)后各國高關(guān)稅與非關(guān)稅壁壘時期美國的核心利益層次逐漸降低，由此美國國家利益委員會將其放到第三層次即“重要利益”，相反，“統(tǒng)一監(jiān)管標準”與“擴大自由化范圍”成為新的刺激國際貿(mào)易與投資體系之活力與發(fā)展的主要方面。

當前，包括核武器和生物武器在內(nèi)的武器擴散問題是影響國家安全的最危險因素，盡管化學(xué)武器或者彈道導(dǎo)彈擴散也是很嚴重的問題，但阻止核武器與生物武器的擴散更為重要。因此，對于核問題，美國國家利益委員會認為，“確保對美的核威脅降到最低程度”、“確保沒有國家得到新的或增加現(xiàn)有的洲際戰(zhàn)略核能力”、“確保全球核武貯備和可用于武器制造的核材料安全可靠”、“確保美核貯備安全可靠”等構(gòu)成了“至關(guān)重要的利益”，而“防止敵人使用核及生化武器”則構(gòu)成“極其重要的利益”[6]38。因此，為了將他國對美國的核威脅降到最低，即使在冷戰(zhàn)時期，美國也不遺余力地推進裁減核武庫和控制核武器材料的國際談判以及國際立法，包括跟前蘇聯(lián)（俄羅斯）展開一系列的核裁軍條約談判，以及推動《核不擴散條約》的簽訂、生效以及維護等。至今，在美國主導(dǎo)或“脅迫”下，擁有核武器的大國都基本表示維持現(xiàn)狀。美國要建立符合美國利益的有效的導(dǎo)彈防御系統(tǒng)，一方面需要把他國對美國的核威脅降到最低點，另一方面則是與中俄保持建設(shè)性伙伴關(guān)系，降低這兩個大國對其的“威脅”。目前，以色列、印度、巴基斯坦這些擁有核武器的國家仍沒有簽署《核不擴散條約》。以色列是美國的盟友，其持有核武器對于與阿拉伯世界的力量均衡至關(guān)重要，印度與巴基斯坦都不是美國的敵人，也不具備遠程投放能力，兩國之間發(fā)生核沖突并不必然威脅到美國“至關(guān)重要的利益”范疇，因此，“禁止印度與巴基斯坦使用核武器”只能列入美國“極其重要的利益”。實際上，對于這些國家擁有核武器的事實，美國在外交政策上明顯“睜一只眼閉一只眼”。對于伊朗、朝鮮這種所謂“敵對國家”的核武器問題，雖然也成為美國近年來的外交重點，但因為只屬于“防止敵人使用核及生化武器”的范疇，因而只屬于“極其重要的利益”而不是“至關(guān)重要的利益”。鑒于此，美國在相關(guān)國際談判以及立法和合作方面雖然也表現(xiàn)出很大的積極性，但顯然遠遠比不上冷戰(zhàn)時期對待前蘇聯(lián)以及其他核大國此類問題的重視程度。

此外，自2008年國際金融危機以來，眾多危機國家的經(jīng)濟一落千丈，導(dǎo)致整個世界經(jīng)濟的蕭條。為了重新恢復(fù)活力，在美國的主導(dǎo)下，國際貨幣基金組織、世界銀行、巴塞爾委員會、金融穩(wěn)定委員會以及20國集團等，發(fā)布了一系列的金融法律標準，重塑了國際金融監(jiān)管體系，為國際金融危機的克服以及全球經(jīng)濟的復(fù)蘇起到了關(guān)鍵性的作用。美國在這些領(lǐng)域如此熱心，跟其他問題尤其是國際氣候談判等相比，形成鮮明的反差。其關(guān)鍵在于，金融體系不穩(wěn)定，難以“確保國際貿(mào)易和投資體系的活力與穩(wěn)定”這一美國“至關(guān)重要”的利益。

（二）國家實力變遷帶來的國家利益層次結(jié)構(gòu)的變動將影響國家對具體國際法律制度的態(tài)度與行動選擇

一個國家的國家利益的構(gòu)成跟其實力有很大的關(guān)系，國家實力不同，國家利益的構(gòu)成也不同，某一種利益在一個國家的國家利益層次中的位置會因為國家實力的變化而變化，這些都會影響國家對待具體國際法律制度的態(tài)度與行動選擇。當一個國家還是一個弱國時，其更關(guān)注的是跟自己緊密相關(guān)的問題，對于國際重大事務(wù)，其既沒有能力也沒有興趣，只要能在大國之間的全球治理下搭便車就行。比如，對于核擴散、域外的局部戰(zhàn)爭、反人類罪行等關(guān)系國際社會安全與和平的問題，小島國聯(lián)盟是不會花費更多精力的，這些并不構(gòu)成其國家利益的最核心部分，它們關(guān)注全球氣候變暖這種更為特殊的問題，因為這關(guān)系著它們的生存與發(fā)展，構(gòu)成它們的根本利益。相比之下，對于《聯(lián)合國憲章》的維護以及聯(lián)合國集體安全機制的運作，以及《核不擴散條約》的維護等，并不是它們關(guān)心的重點，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的談判才是它們的訴求之地。對于大國，其國家利益已經(jīng)跟整個國際社會的安全與穩(wěn)定緊密聯(lián)系在一起，或者說后者已經(jīng)構(gòu)成其國家利益的核心部分。因此，它們對待國際法的態(tài)度與行動，尤其是對待關(guān)系人類命運、國家共存的基本法律制度的建構(gòu)與維護，是會不遺余力的。例如，二戰(zhàn)快結(jié)束時，作為最強大國家的美國就牽頭建立聯(lián)合國、國際貨幣基金組織、世界銀行、關(guān)貿(mào)總協(xié)定等，這些國際組織以及相關(guān)法律制度支撐了當代國際秩序的運轉(zhuǎn)，也構(gòu)成了當代國際法體系的主要部分。

回顧美國的發(fā)展史，我們就會發(fā)現(xiàn)其與國際法關(guān)系的一系列變化。由于外交政策中權(quán)力主義與道德主義之間的爭議，美國外交政策中出現(xiàn)過三種類型：現(xiàn)實主義——依據(jù)權(quán)力來思考和行動，以亞歷山大·漢密爾頓為代表；理念主義——依據(jù)道德原則進行思考，但以權(quán)力來行動，以托馬斯·杰弗遜和約翰·昆西·亞當斯為代表；道德主義——根據(jù)道德原則進行思考和行動，以伍德羅·威爾遜為代表。美國外交政策的三個時期大致對應(yīng)于這三種類型而存在，第一個時期包含美國成為獨立國家之后的頭10年，第二個時期從19世紀開始至美西戰(zhàn)爭，第三個時期則包含了美西戰(zhàn)爭結(jié)束之后的時期。參見：Hans J. Morgenthau.In Defense of the National Interest[M].New York： Alfred A. Knopf，1951：13-14. Hans J. Morgenthau.The Mainsprings of American Foreign Policy： The National Interest vs. Moral Abstractions[J].The American Political Science Review，1950， 44（4）：839. 當美國國力不夠時，其外交政策選擇了“孤立主義”。在整個19世紀，美國實際上孤立于世界爭端的中心即歐洲的權(quán)力政治爭斗之外。在這個期間，世界政治基本就是歐洲政治，權(quán)力爭端基本上發(fā)生在歐洲國家之間?！懊绹h離歐洲權(quán)力政治的傳統(tǒng)不僅僅是一項政治綱領(lǐng)和道德假想。美國參與到以歐洲為中心的政治爭端以及由此而來的義務(wù)和危險中，直到19世紀末，美國的孤立主義仍然是一項確定的政治事實。這實際上是深思熟慮的選擇以及客觀地處理情況的結(jié)果”[15]，完全符合這一時期美國的國家利益。當美國變身世界大國時，盡管有著曲折和爭議，但在基本面上，威爾遜的國際主義逐漸成為外交的主旋律。無論是一戰(zhàn)后還是二戰(zhàn)后國際秩序的重構(gòu)以及國際法律制度的設(shè)計，美國都起到了主導(dǎo)作用，在當代國際秩序與當代國際法律體系的構(gòu)建與維護方面，更是如此。因為當美國變成超級大國時，整個世界的和平與發(fā)展已構(gòu)成其國家利益的核心部分，其有能力、有責(zé)任也有必要去實現(xiàn)這些國家利益。政府間國際組織與國際法的運作，成為其實現(xiàn)這種核心利益的有效方案以及主要方式。endprint

至此，我們會發(fā)現(xiàn)，從國家利益的層次來考慮，當美國剛剛?cè)〉锚毩⒇酱陨戆l(fā)展時，歐洲大陸的穩(wěn)定與“均勢”對其來說構(gòu)成國家利益的一部分，但不是核心利益，美國選擇置身事外；當美國變成區(qū)域性大國時，其核心利益的觸角就伸到美洲大陸；當美國變成超級大國時，世界的穩(wěn)定與發(fā)展以及國際秩序的穩(wěn)定等，就成為其核心利益。二戰(zhàn)后，美國不僅主導(dǎo)了由聯(lián)合國與《聯(lián)合國憲章》、布雷頓森林體系等作為核心的戰(zhàn)后國際秩序的構(gòu)建與維護，也包括之后不斷出現(xiàn)的關(guān)系國際大局的新問題，包括核武器的控制戰(zhàn)略以及核擴散的防范、禁止生化武器與大規(guī)模殺傷性武器、解決局部沖突與戰(zhàn)爭、干預(yù)各種反人類罪行、聯(lián)合反對恐怖主義等，都成為美國必須干預(yù)的重要外交政策，也促成美國在這些領(lǐng)域的國際法律制度構(gòu)建與運作方面的積極態(tài)度。

四、國家利益層次的內(nèi)部聯(lián)結(jié)與國際法上的行動選擇各個層次與各個部分的國家利益之間是互相聯(lián)系的，當前促進國家利益的機遇及國家利益面臨的威脅，以及隨著事態(tài)發(fā)展可能給國家利益帶來的新的威脅或機遇等情況都是錯綜復(fù)雜的，由此導(dǎo)致與這些國家利益緊密聯(lián)系的包括國際法在內(nèi)的相關(guān)外交政策的復(fù)雜性以及互相轉(zhuǎn)化性。就如美國國家利益委員會指出的那樣：“利益的存在并不依賴于機遇和威脅。很多爭論都無法認識到利益與威脅之間的區(qū)別，這是可以理解的，因為人們往往都是在一個明顯的威脅出現(xiàn)后才能注意到利益的存在，否則這些利益就無法引起人們的關(guān)注。舉一個存在爭議的例子，維護美國賴以生存的生物圈對于美國來說是一個至關(guān)重要的利益，但這個利益與人們所面臨的具體威脅（如全球氣候變暖）是否真實存在并不相干。”[6]15不同層次的國家利益與不同部分的國家利益之間關(guān)系如何？互相影響的程度多大？不同層次與不同領(lǐng)域的國家利益面對的威脅與機遇是否交織在一起？當以上問題的答案是肯定的時候，一個復(fù)雜的問題就出現(xiàn)了——不同的外交政策以及不同的國際立法議題，怎樣才能協(xié)調(diào)在一起，而不是互相矛盾，甚至相互拆臺？站在整個國家利益的角度，這時每個國家就不得不面對怎樣才能達到一個協(xié)調(diào)的、綜合利益最大化目標的問題。

在實踐中，因為各層次與各個部分的國家利益的復(fù)雜聯(lián)結(jié)，尤其是同一國家利益在不同國家的國家利益中處于不同層次的特點，創(chuàng)造了最近20年國際立法的一項新技術(shù)，即“一攬子博弈”或者“議題掛鉤”模式。事實上，過去的多邊談判經(jīng)驗也證明了這種“一攬子博弈”或者“議題掛鉤”的有效性。例如，隨著全球經(jīng)濟發(fā)展與產(chǎn)業(yè)升級，傳統(tǒng)的勞動力密集型產(chǎn)業(yè)的競爭優(yōu)勢逐漸轉(zhuǎn)移到發(fā)展中國家，而制造業(yè)的競爭優(yōu)勢也向新興工業(yè)國家轉(zhuǎn)移。同時，服務(wù)業(yè)、高科技或知識型產(chǎn)業(yè)，成為發(fā)達國家的強項，是它們賴以擺脫被動與消除貿(mào)易逆差、保持國際收支平衡的可靠手段。鑒于此，在GATT的東京回合，美國就提議將服務(wù)貿(mào)易列入GATT框架之內(nèi)，但因發(fā)展中國家強烈反對與抵制而失敗。在1986年開始的GATT烏拉圭回合談判中，經(jīng)過美國為代表的發(fā)達國家和以印度、巴西為代表的發(fā)展中國家之間的激烈爭論，最后達成妥協(xié)，即為了換得前者在紡織品、農(nóng)產(chǎn)品等方面的讓步，后者同意將服務(wù)貿(mào)易、知識產(chǎn)權(quán)等議題列入烏拉圭談判議程，并最終達成一攬子協(xié)議。

從國家利益的角度分析，我們可以看到，服務(wù)業(yè)、高科技或知識型產(chǎn)業(yè)是發(fā)達國家的強項，推進其貿(mào)易自由化以及權(quán)利保護構(gòu)成這些國家的重要利益，但這種自由化對于發(fā)展中國家來說，卻不是國家利益的重點，剛性的自由化立法甚至?xí)p害它們的國家利益。這樣，單純一個議題的立法談判博弈，就很容易變成“零和博弈”，不會有多大的成功概率。反過來，紡織品、農(nóng)產(chǎn)品等是發(fā)展中國家的強項，對其自由化立法的推進可能構(gòu)成其國家利益的重要部分，但卻不是發(fā)達國家的期望。這樣，只有將這些代表一個國家不同層次的國家利益以及在不同國家居于不同層次的國家利益打包在一起，互通有無，并在總體上實現(xiàn)各國利益均衡，讓每一個國家估算自身整體國家利益并得出正數(shù)的結(jié)果，“零和博弈”才能向“合作博弈”跳躍。

“一攬子博弈”或“議題掛鉤”的立法談判正是利用了國家利益在不同層次之間以及不同領(lǐng)域的國家利益之間的復(fù)雜聯(lián)結(jié)與互通有無之特點，才能成為一種行之有效的新型國際立法模式。之后的WTO多哈回合，包括最近的TPP、TTIP談判，各種自由貿(mào)易協(xié)議（FTA）談判以及《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的談判等，都開始熟練運用這種“一攬子博弈”或“議題掛鉤”的模式，試圖通過這種方式取得一國國內(nèi)以及國家之間的利益均衡。

五、結(jié)束語國家利益的層次劃分無疑是至關(guān)重要的，因為其關(guān)系著國家在外交政策上的快慢緩重，也影響到國家對待國際法的態(tài)度以及行動選擇。國家利益的層次劃分以及其間的關(guān)系是復(fù)雜的，而這種復(fù)雜關(guān)系，更使得國家利益與國際法之間的聯(lián)系變得撲朔迷離。當然，就如對國家利益的反對者所指出的那樣，國家利益本身是一個很模糊的概念，這無疑增加了國家利益層次分析的難度。因此，至少從目前的研究水平與研究方法來看，對于國家利益的層次分析以及國家利益與國際法的關(guān)系，遠未能達到精細、專業(yè)水準，這有待于有志于這方面的學(xué)者更深入的探討。但有一點是無法否定的，就如從單位層面分析國家利益、外交政策與國際法的微觀關(guān)系一樣，國家利益的層次分析是另一個較好分析國家利益與國際法微觀關(guān)系的窗口。其跟外交政策的分析一樣，屬于單位層次的分析，走的是與“自上而下”或“從外至內(nèi)”的傳統(tǒng)研究路徑不一樣的“自下而上”或“從內(nèi)到外”的研究路徑。自然，由此得出的研究成果，可以彌補傳統(tǒng)分析路徑所獲得的研究成果的不足。ML

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