高職校教育經(jīng)費監(jiān)管控制點的研究

摘 要：高職校教育經(jīng)費監(jiān)管是推動高職校科學(xué)治理，加強(qiáng)學(xué)校廉政建設(shè)，化解學(xué)校財務(wù)風(fēng)險，提高經(jīng)費使用效益的重要手段。高職校經(jīng)費監(jiān)管重在設(shè)計好關(guān)鍵控制點，特別是在頂層設(shè)計、預(yù)算杠桿、會計基礎(chǔ)監(jiān)督、會計信息公開、績效評價及借助外部監(jiān)督力量等方面形成合力，才能產(chǎn)生經(jīng)費監(jiān)管成效。

關(guān)鍵詞：經(jīng)費監(jiān)管 控制點 頂層設(shè)計 預(yù)算杠桿

中圖分類號：F234 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）03-122-03

黨的十八大以來，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體在廉政建設(shè)方面作出了重大部署，及時出臺了《關(guān)于改進(jìn)工作作風(fēng)、密切聯(lián)系群眾的八項規(guī)定》和《黨政機(jī)關(guān)厲行節(jié)約反對浪費條例》等一系列重大制度，在全社會引起了強(qiáng)烈反響。教育部為了響應(yīng)中央號召，也開展了加強(qiáng)教育經(jīng)費管理的一系列活動，在2013年4月印發(fā)了《關(guān)于開展“教育經(jīng)費管理年”活動，進(jìn)一步用好管好教育經(jīng)費的通知》（教財[2013]3號），并把2013年確立為“教育經(jīng)費管理年”。在各項通知精神的引領(lǐng)下，教育系統(tǒng)也相繼開展了教育經(jīng)費管理活動，并取得了一定成效。作為一所公辦高等學(xué)校，無論是普通高校還是職業(yè)院校，都掌握著數(shù)以億計的教育經(jīng)費，承擔(dān)著經(jīng)費監(jiān)管的重大責(zé)任。如何減少浪費、化解風(fēng)險，提高教育經(jīng)費使用效益，辦人民滿意的教育，成為每一所高校財務(wù)工作者從微觀上必須思考的重大課題。

一、教育經(jīng)費監(jiān)管的制度綜述

長期以來，對教育經(jīng)費的監(jiān)管，無論從會計層面還是從教育層面，國家及各級部門都已建立了較為完整的制度框架，這是我們開展教育經(jīng)費監(jiān)管的重要理由和基本依據(jù)。

（一）《中華人民共和國會計法》

《中華人民共和國會計法》（1999）“會計監(jiān)督”一章從法的高度，從宏觀上專門對單位內(nèi)控制度的建設(shè)、單位領(lǐng)導(dǎo)人對會計監(jiān)管的職責(zé)和會計人員履行對單位經(jīng)濟(jì)活動實施監(jiān)督的職責(zé)和權(quán)限作出了明確要求，盡管這些要求對每一個單位和每一個會計人員都適用，但這仍然是高職校財會人員進(jìn)行教育經(jīng)費監(jiān)管的最高依據(jù)。

（二）《會計基礎(chǔ)工作規(guī)范》

財政部1996年發(fā)布的《會計基礎(chǔ)工作規(guī)范》至今仍對會計工作影響深遠(yuǎn)，是對《會計法》的重大補(bǔ)充，是對會計工作的具體指導(dǎo)，是對單位會計工作規(guī)范化的指南和標(biāo)準(zhǔn)。《規(guī)范》第四章“會計監(jiān)督”對原始憑證的規(guī)范、會計審核的內(nèi)容和要求作出了比《會計法》更為詳盡的指導(dǎo)，是高職校財會人員履行對學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動審核職能的直接依據(jù)。

（三）《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020）》

《綱要》第十八章“保障經(jīng)費投入”中第五十八條指出：“加強(qiáng)學(xué)校財務(wù)會計制度建設(shè)，完善經(jīng)費使用內(nèi)部稽核和內(nèi)部控制制度”，“加強(qiáng)經(jīng)費使用監(jiān)督，強(qiáng)化重大項目建設(shè)和經(jīng)費使用全過程審計，確保經(jīng)費使用規(guī)范、安全、有效?！薄毒V要》一方面對教育經(jīng)費投入保障提出了明確要求，同時對教育經(jīng)費的使用也作出了較為嚴(yán)格的規(guī)定，這也是各個學(xué)校落實教育經(jīng)費監(jiān)管的重要依據(jù)。

（四）《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》

從2012年4月1日起正式實施的新《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》專門增加了“財務(wù)監(jiān)督”一章，是對原《事業(yè)單位財務(wù)規(guī)則》（1996）的重大變革。第十一章“財務(wù)監(jiān)督”對事業(yè)單位財務(wù)監(jiān)督內(nèi)容、形式和要求作了較為詳盡的要求，是高職校做好經(jīng)費監(jiān)管的又一重要依據(jù)。

（五）《高等學(xué)校財務(wù)制度》與《中小學(xué)校財務(wù)制度》

2012年12月由財政部、教育部聯(lián)合頒布的新《高等學(xué)校財務(wù)制度》與《中小學(xué)校財務(wù)制度》分別在十三章和十二章增設(shè)“財務(wù)監(jiān)督”內(nèi)容，對學(xué)校財務(wù)監(jiān)督的內(nèi)容、形式、制度設(shè)計等作出了具體要求，是高職校財務(wù)人員開展財務(wù)監(jiān)督和經(jīng)費監(jiān)管的最直接依據(jù)。

（六）其他各項文件通知對經(jīng)費監(jiān)管的要求

以上羅列了學(xué)校經(jīng)費監(jiān)管的主要的法規(guī)政策依據(jù)，除了這些，國家及各級教育主管部門出臺的一些文件、通知，都會不同程度地提出教育經(jīng)費監(jiān)管的內(nèi)容和要求，這些同樣也是高職校財務(wù)部門履行教育經(jīng)費監(jiān)管的政策依據(jù)。

二、高職校經(jīng)費監(jiān)管的現(xiàn)狀和難點

隨著我國高等教育進(jìn)入大眾化發(fā)展化階段，高等職業(yè)教育規(guī)模和總量也已進(jìn)入歷史上前所未有的高點，特別是隨著財政性教育經(jīng)費投入占GDP比例4%目標(biāo)的實現(xiàn)，高職校的經(jīng)費總量也進(jìn)入了新的里程碑。而由于教育環(huán)境的日趨復(fù)雜，利益多元化格局的形成，高職校財務(wù)環(huán)境也日趨復(fù)雜，經(jīng)費監(jiān)管的難度不斷增加，而監(jiān)管的任務(wù)日益艱巨，對高職校財務(wù)部門形成了前所未有的壓力和挑戰(zhàn)。

（一）財務(wù)會計活動復(fù)雜化的增加

高職校的財務(wù)活動早已過了用簡單“收支”所能涵蓋的階段。從收入角度看，由于多渠道籌措教育經(jīng)費格局的形成，高職校除了與地方財政發(fā)生固定的經(jīng)費劃撥關(guān)系外，在提供教育服務(wù)中，學(xué)校與學(xué)生及家長形成了收費關(guān)系，在校企合作及科研活動中學(xué)校與行業(yè)和社會發(fā)生經(jīng)費劃撥關(guān)系，同時很多高職校還存在一些非獨立核算的經(jīng)營活動及其他創(chuàng)收活動。由于收入來源的多元化，資金的性質(zhì)也各不相同，就需要不同管理要求。從支出角度看，由于受新財政體制的影響，資金支付受部門預(yù)算、國庫統(tǒng)一支付、政府采購等管理模式的影響，學(xué)校稍有不慎就會陷入“有錢不能付、想付沒有錢”的窘態(tài)。

（二）利益多元化的客觀存在

在市場經(jīng)濟(jì)環(huán)境中，高職校內(nèi)部也客觀存在著不同的利益主體，他們對學(xué)校的經(jīng)濟(jì)活動存在不同的利益訴求。在分級財務(wù)管理體制下，二級部門會對學(xué)校提出更多的經(jīng)費需求，以滿足部門發(fā)展需求；對學(xué)校管理層來講，希望有更多的公用經(jīng)費和職務(wù)消費來滿足公務(wù)活動需求；對于普通教職工來講，同樣需要一個更為滿意的薪資福利水平和一定的業(yè)務(wù)消費（包括出差、培訓(xùn)、科研等），以滿足自身價值的最大化。以上種種均對學(xué)校經(jīng)費預(yù)算造成壓力，并對財務(wù)部門實施經(jīng)費監(jiān)管形成阻力。

（三）舞弊及違法形式的多樣化

客觀地講，高職校近年來經(jīng)濟(jì)案件也呈現(xiàn)高發(fā)易發(fā)態(tài)勢，財務(wù)風(fēng)險不斷加大，而隨著各種現(xiàn)代技術(shù)手段不斷翻新，高職校經(jīng)濟(jì)活動中出現(xiàn)的舞弊和各種違規(guī)違法形式也呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化，增加了經(jīng)費監(jiān)管的技術(shù)難度。如經(jīng)費使用中不顧效益的揮霍和浪費、政府采購中的暗箱操作，以及日常報銷中出現(xiàn)的“真票假開”、科研報銷中“以票套現(xiàn)”等現(xiàn)象，都對經(jīng)費監(jiān)管形成了挑戰(zhàn)。

（四）新財政體制存在的局限

始于2000年實施的新財政體制，無疑是我國財政體制的一次重大改革，對于加強(qiáng)政府宏觀調(diào)控，強(qiáng)化財政的約束和監(jiān)管起到非常重要的作用。但是新財政體制在發(fā)揮作用的同時也顯現(xiàn)了一些弊端。主要體現(xiàn)在財權(quán)的過度上移和集中，造成預(yù)算執(zhí)行部門對經(jīng)費監(jiān)管自覺性的下降，主體責(zé)任的弱化。單位容易把監(jiān)管的責(zé)任推向財政，并會出現(xiàn)單位與財政利益的反向博弈，削弱了單位經(jīng)費監(jiān)管的力度。

（五）財務(wù)人員角色的尷尬

財務(wù)人員自身固有職責(zé)決定了他們是學(xué)校經(jīng)費監(jiān)管的一支最重要的專業(yè)力量。財務(wù)人員的素質(zhì)和能力無疑決定一個學(xué)校經(jīng)費內(nèi)部監(jiān)管的質(zhì)量和水平。但同時，財務(wù)人員的角色和身份在一定程度上也影響了經(jīng)費監(jiān)管的深度和力度。如今高職校的財務(wù)人員一般都是學(xué)校內(nèi)部行政工作人員，是學(xué)校的“內(nèi)部人”，財務(wù)工作形式上是在校長的直接領(lǐng)導(dǎo)下，有權(quán)對全校的經(jīng)濟(jì)活動實施監(jiān)管，但由于身份天然缺少獨立性，加上行政地位的有限，在處理個人利益、學(xué)校利益、國家利益的問題上很難做到完全超脫，而僅憑個人職業(yè)道德和判斷能力，很難完成學(xué)校經(jīng)費監(jiān)管重任，極有可能出現(xiàn)社會上“頂?shù)米≌静蛔?，站得住頂不住”的不正?，F(xiàn)象。

三、高職校經(jīng)費監(jiān)管控制點的設(shè)計

高職校經(jīng)費監(jiān)管的宗旨，簡單地說，就是要做到每一筆經(jīng)費使用的合法性、合規(guī)性和合理性，同時要正確處理個人、學(xué)校和國家的三者利益關(guān)系，維護(hù)國家財經(jīng)紀(jì)律和學(xué)校正常的經(jīng)濟(jì)秩序，最大限度地提高經(jīng)費使用效益，化解學(xué)校財務(wù)風(fēng)險，為學(xué)校各項事業(yè)的良性發(fā)展提供財務(wù)支持。經(jīng)費監(jiān)管千頭萬緒，錯綜復(fù)雜，本文認(rèn)為主要應(yīng)在經(jīng)費監(jiān)管控制點上下功夫，首要任務(wù)是設(shè)計好經(jīng)費監(jiān)管控制點，然后才能精準(zhǔn)發(fā)力，產(chǎn)生監(jiān)管成效。

（一）做好高職校經(jīng)費監(jiān)管的頂層設(shè)計

好的經(jīng)費監(jiān)管必須要有科學(xué)的頂層設(shè)計，這是做好高職校經(jīng)費監(jiān)管工作的首要前提。

1.組織架構(gòu)。高職校必須形成由校長、分管財務(wù)工作的副校長（總會計師）、財務(wù)審計部門及工會（職工代表）組成的經(jīng)費監(jiān)管的主要組織框架，對學(xué)校經(jīng)費監(jiān)管工作起到領(lǐng)導(dǎo)、督查和協(xié)調(diào)功能。千萬避免在經(jīng)費監(jiān)管中出現(xiàn)財務(wù)部門的“單打獨斗，寡不敵眾”的狀況。在此，筆者認(rèn)為校長的財務(wù)意識和對經(jīng)費監(jiān)管的支持程度，是決定學(xué)校經(jīng)費監(jiān)管工作成敗的關(guān)鍵。

2.制度體系。制度體系的建立是經(jīng)費監(jiān)管頂層設(shè)計的另一重要內(nèi)容。沒有健全的經(jīng)費監(jiān)管制度體系會使學(xué)校經(jīng)費監(jiān)管缺少直接的制度依據(jù)，經(jīng)費監(jiān)管將會無章可循，而且對監(jiān)管對象缺少說服力。畢竟國家的相關(guān)經(jīng)費監(jiān)管政策和規(guī)章是宏觀的，可操作性不強(qiáng)，最關(guān)鍵是對普通教職工“距離較遠(yuǎn)”，約束性不強(qiáng)，需要有一系列適合學(xué)校具體情況的，“近距離”的、可操作性的、使全體教職工都知曉并且有約束的校內(nèi)經(jīng)費監(jiān)管規(guī)章。校內(nèi)經(jīng)費監(jiān)管制度體系從本質(zhì)上屬學(xué)校內(nèi)部控制制度范疇，是學(xué)校內(nèi)部財經(jīng)法規(guī)的核心內(nèi)容。筆者認(rèn)為，經(jīng)費監(jiān)管的制度體系應(yīng)以校內(nèi)經(jīng)濟(jì)責(zé)任制為引領(lǐng)，建立包括預(yù)算、收費、資產(chǎn)、專項經(jīng)費、日常報銷等一系列管理制度組成的制度體系。

（二）抓住預(yù)算“杠桿”，實現(xiàn)經(jīng)費監(jiān)管的事半功倍

高職校預(yù)算是學(xué)校資源配置的主要手段，也是決定學(xué)校內(nèi)部利益分配的總杠桿，而預(yù)算杠桿是學(xué)校經(jīng)費監(jiān)管的重要抓手。一方面通過科學(xué)并精細(xì)化的預(yù)算安排可以從總體上明確學(xué)校任務(wù)、目標(biāo)和經(jīng)費安排的關(guān)系，可以體現(xiàn)學(xué)校未來事項中的輕重緩急，避免因經(jīng)費計劃的盲目所帶來的資源浪費、降低經(jīng)費使用效益；另一方面，從預(yù)算執(zhí)行方面看，必須強(qiáng)化各級部門預(yù)算主體責(zé)任，防止經(jīng)費使用吃“大鍋飯”現(xiàn)象的產(chǎn)生。目前大部分普通高校實施經(jīng)費分級管控的辦法對高職校也是一種很好的啟示，當(dāng)然在劃分事權(quán)與財權(quán)的標(biāo)準(zhǔn)方面，學(xué)校之間不盡相同，關(guān)鍵是解決好經(jīng)費的“統(tǒng)”與“分”的關(guān)系，終極目標(biāo)是取得財權(quán)與事權(quán)的有機(jī)結(jié)合，以縮小二級部門與學(xué)校的利益博弈空間。

（三）夯實會計監(jiān)督的基礎(chǔ)，為高職校經(jīng)費監(jiān)管提供專業(yè)保障

會計監(jiān)督作為會計機(jī)構(gòu)的職能之一，屬學(xué)校專設(shè)監(jiān)督力量，是學(xué)校經(jīng)費監(jiān)管最直接的形式，同時經(jīng)費監(jiān)管也是學(xué)校會計機(jī)構(gòu)義不容辭的職責(zé)。盡管會計監(jiān)督本質(zhì)上基本屬于事后監(jiān)督，但因為其直接性、具體性和可鑒別性等特點，對學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動糾偏最為直接和明顯，也最具有監(jiān)管效率。

會計監(jiān)督通常通過對經(jīng)濟(jì)活動的“合法性”、“合規(guī)性”和“合理性”的鑒別來實施對經(jīng)濟(jì)活動的監(jiān)管。由于會計機(jī)構(gòu)在學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動中參與程度有限，即“事權(quán)”缺乏，俗稱“管錢不花錢”，會計只能通過對各類憑證的審核和鑒定，來確認(rèn)經(jīng)濟(jì)活動的合法性、合規(guī)性和合理性。但由于信息的不對稱和基于“成本效益原則”，會計監(jiān)管只能“重形式輕實質(zhì)”，也就是會計只能通過票據(jù)形式上的合法性、合規(guī)性來推斷經(jīng)濟(jì)事項的合法性和合規(guī)性，至于“合理性”較難于把握，會計監(jiān)管有時顯得力不從心。盡管如此，基于“形式”的會計監(jiān)管，只要發(fā)揮它最大的效能，就能有效攔截大部分的錯弊事項。

但由于會計監(jiān)管畢竟屬于事后監(jiān)管，加上由于不可避免的利益調(diào)整，監(jiān)管本身具有一定的“殺傷力”，容易對監(jiān)管對象造成“利益?zhèn)Α?，因此也最易在會計監(jiān)管層面引起沖突和阻力，因此更需要學(xué)校行政力量的支持，才能固化學(xué)校經(jīng)費監(jiān)管的最后一道防線。當(dāng)然，最終還須靠制度發(fā)揮規(guī)范引領(lǐng)和事前控制功能，才能最大限度減少“闖紅燈”現(xiàn)象，從而減輕會計監(jiān)管的壓力。

（四）建立會計信息公開制度

隨著近年來國家信息公開制度的建立和推進(jìn)，會計信息的公開也成為不可逆轉(zhuǎn)的趨勢。特別是在預(yù)決算和“三公經(jīng)費”方面，公開力度不斷加大，對單位的輿論壓力不斷顯現(xiàn)。由于高職校是政府預(yù)算部門，高職校收入本質(zhì)上屬于財政性資金，會計信息的公開也成為了必然。高職校會計信息的公開對學(xué)校經(jīng)濟(jì)活動具有非常大的約束力，特別是對“三公經(jīng)費”最具明顯的壓制，大量的“三公經(jīng)費”被壓縮，學(xué)校的經(jīng)費支出結(jié)構(gòu)更趨理性，這是原本靠常規(guī)會計監(jiān)管難于達(dá)到的效果。會計信息的公開盡管來自于外在的行政力量，但有效彌補(bǔ)了會計監(jiān)管的不足，對于提升學(xué)校經(jīng)費使用的合理性起到了不可替代的作用。

（五）實施重大項目績效評價，提高項目資金使用效益

隨著新財政體制改革的不斷深化，近年來政府越來越重視財政資金的績效評價工作，而且開始形成績效評價的常態(tài)化?！坝缅X必問效”是政府績效評價的基本理念，這對于推進(jìn)績效預(yù)算、提高財政性項目資金的使用效益提供了保障。高職校每年都有大量實訓(xùn)基地建設(shè)專項資金，按規(guī)定均須納入績效評價范圍，這對學(xué)校加強(qiáng)專項資金的管理提出了更高的要求。如果資金不能產(chǎn)生預(yù)期的效益，將降低學(xué)校從政府籌措經(jīng)費的能力，這對學(xué)校的發(fā)展將會產(chǎn)生負(fù)面影響。因此有了績效評價手段，高職校對項目的論證將更為重視和充分，資金使用將更為規(guī)范理性，這對學(xué)校資金使用的合理性是一種有力的促進(jìn)。

（六）借助外部審計監(jiān)督力量，為內(nèi)部監(jiān)管提供強(qiáng)大支持

內(nèi)部監(jiān)管是高職校經(jīng)費監(jiān)管的主要形式，但由于內(nèi)部監(jiān)管存在部門利益的牽制和監(jiān)管人員素質(zhì)、專業(yè)勝任能力的限制，內(nèi)部監(jiān)管客觀上存在一定的局限性，因此需要借助外部監(jiān)督力量，才能補(bǔ)內(nèi)部監(jiān)管之缺。隨著政府監(jiān)管和廉政建設(shè)的深入，財政、審計監(jiān)督檢查力量不斷加強(qiáng)，各類專項審計和檢查已覆蓋到各類學(xué)校，對高職校的經(jīng)費監(jiān)管形成強(qiáng)大支持。同時，外在力量的補(bǔ)充也使高職校經(jīng)費監(jiān)管體系更為健全，監(jiān)管成效更為突出。

[基金項目：本文系江蘇省2014年高校哲學(xué)社會科學(xué)研究專題項目《高職校部門預(yù)算管理模式的實踐研究》（2014SJA012）的階段性成果。]

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（作者單位：江蘇聯(lián)合職業(yè)技術(shù)學(xué)院蘇州旅游與財經(jīng)分院 江蘇蘇州 215104；作者簡介：趙建新，碩士，江蘇聯(lián)合職業(yè)技術(shù)學(xué)院蘇州旅游與財經(jīng)分院財務(wù)處處長，正高級會計師，副教授；主要研究方向：教育財務(wù)實務(wù)與理論，高職會計教育。）

（責(zé)編：若佳）