淺論地方政府的財(cái)政問題

呂昊婧

摘 要：十八屆三中全會(huì)在肯定改革開放35年來取得成就的同時(shí)指出，面對新形勢新任務(wù)，全面建成小康社會(huì)，進(jìn)而建成富強(qiáng)民主文明和諧的社會(huì)主義現(xiàn)代化國家、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國夢，必須在新的歷史起點(diǎn)上全面深化改革。文章試圖從國家建構(gòu)的角度入手，以地方政府的財(cái)政問題為切入點(diǎn)，通過對已有的中西方國家建構(gòu)理論的梳理，運(yùn)用文獻(xiàn)綜述和實(shí)證分析的方法，并結(jié)合十八屆三中全會(huì)提出的問題，嘗試性地對已有問題進(jìn)行解決。

關(guān)鍵詞：國家建構(gòu) 地方政府 職能創(chuàng)新

中圖分類號：F810.7 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2015）03-037-03

隨著“回歸國家”熱潮的興起，現(xiàn)代國家建構(gòu)成為國內(nèi)外學(xué)術(shù)界研究的一個(gè)熱點(diǎn)問題。十八屆三中全會(huì)從多個(gè)方面涉及到現(xiàn)代國家建構(gòu)的基本問題，我們將從歷史的角度入手，結(jié)合國內(nèi)外的對國家建構(gòu)的研究，從地方財(cái)政的角度對中國的國家建構(gòu)問題進(jìn)行分析。

一、國內(nèi)外對國家建構(gòu)的討論及本文所認(rèn)同的觀點(diǎn)

（一）西方學(xué)者對國家建構(gòu)問題的研究

西方對國家建構(gòu)問題的研究可分為兩個(gè)時(shí)期：前者是民族國家建立時(shí)期，從16世紀(jì)的宗教改革到18世紀(jì)下半葉，主要探討的是國家起源和形式的問題，這一階段提出的典型理論是以盧梭為代表的社會(huì)契約論，強(qiáng)調(diào)國家產(chǎn)生于社會(huì)。后者是現(xiàn)代國家建立時(shí)期，從1970年興起至今，主要探討的是國家權(quán)力的配置問題，從抽象層面上看，即政治權(quán)力的產(chǎn)生、存在、使用和更替的合理化過程；從具體層面上看，則包括現(xiàn)代國家的現(xiàn)代化過程。{1}西方國家建構(gòu)理論的兩個(gè)階段有著內(nèi)在的承接性。前者偏重于國家起源和形式的理論推導(dǎo)，實(shí)際上對西方近現(xiàn)代國家的成長起到了理論上的指導(dǎo)，雖未涉及現(xiàn)代國家的概念，但是卻與現(xiàn)代國家共同成長；后者則集中在對歐洲民族國家形成的歷史進(jìn)行經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。

從20世紀(jì)70年代開始，西方福利國家危機(jī)顯現(xiàn)，在石油價(jià)格和經(jīng)濟(jì)不景氣的沖擊下，人們開始認(rèn)識到市場的局限性和國家在推動(dòng)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面的作用，國家問題再度進(jìn)入學(xué)者的視野。西方社會(huì)科學(xué)學(xué)者們開始重新審視國家這一傳統(tǒng)主題，并且開始喊出“把國家?guī)Щ貋怼钡目谔?，國家建?gòu)理論由此開始興起。一大批歷史學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)的學(xué)者如巴林頓·摩爾、蒂利、曼恩、斯考切波、波齊、安德森、伊文思、霍爾、艾肯貝利、吉登斯等都在國家理論復(fù)興的潮流下，采用歷史比較法的分析方式，開始關(guān)注“國家”這個(gè)議題。國家主義提出了“國家自主性”的議題，認(rèn)為國家是被視為擁有領(lǐng)土和對人民控制權(quán)的一種組織。它可以制定和追求自己的目標(biāo)，而不是簡單反映社會(huì)集團(tuán)利益、階級利益或整個(gè)社會(huì)的利益。因?yàn)閲掖砹松鐣?huì)各種利益訴求，所以國家最大限度的實(shí)現(xiàn)自己利益過程的同時(shí)就是對社會(huì)整體利益的踐行。如亨廷頓就持這種觀點(diǎn)。

埃利亞斯認(rèn)為，現(xiàn)代國家的基本特征在于壟斷了合法使用權(quán)力與對稅收的獨(dú)占，國家統(tǒng)治形式的變化與經(jīng)濟(jì)形式有著密切關(guān)系。國家權(quán)力逐漸集中，并且成為社會(huì)經(jīng)濟(jì)秩序的“最高協(xié)調(diào)器”表現(xiàn)為兩個(gè)方面的特征：“一是國家管理的非宮廷化，專門化。即統(tǒng)治者與管理者的分離；二是社會(huì)結(jié)構(gòu)的變化，即政治與經(jīng)濟(jì)的分離。這些變化不僅反映了社會(huì)分工的深入，而且對國家權(quán)力的行使產(chǎn)生了更大的約束力，減少了權(quán)力的濫用?！眥2}

蒂利把注意力集中在戰(zhàn)爭上，他認(rèn)為是戰(zhàn)爭促使歐洲國家從分散和多樣的國家形式集中到民族國家的道路上來，并指出了三種不同的國家建構(gòu)途徑：以俄國、奧斯曼等中東歐國家為代表的強(qiáng)制密集道路；以荷蘭、威尼斯等北意大利城邦為代表的資本密集道路和結(jié)合前兩者優(yōu)勢以英、法為代表的資本化強(qiáng)制道路。把強(qiáng)制和資本視作國家成立的核心，否定了國家形成的單線性。

吉登斯把公民權(quán)利視作是民族國家的基礎(chǔ)，因?yàn)椤懊褡鍑业闹贫燃軜?gòu)與公民權(quán)利之間存在著一種內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)?！边@種觀點(diǎn)源于馬歇爾的公民身份理論。馬歇爾認(rèn)為，公民身份包含了三種重要的權(quán)利，即公民權(quán)利、政治權(quán)利和社會(huì)權(quán)利。公民權(quán)利的完善與國家行政能力的不斷強(qiáng)化構(gòu)成了現(xiàn)代國家的一對矛盾。

邁克爾·曼從兩個(gè)權(quán)力的角度解釋國家建構(gòu)問題。認(rèn)為：“基礎(chǔ)性權(quán)力”是指一個(gè)中央集權(quán)國家的制度能力，一種“貫穿”社會(huì)的“權(quán)力”，是指國家通過稅收等活動(dòng)而向民間社會(huì)滲透的能力。{3}而“專制權(quán)力”則是指由國家精英控制民間社會(huì)各階級和社會(huì)集團(tuán)的權(quán)力。通過比較，曼恩發(fā)現(xiàn)，歷史上許多專制權(quán)力強(qiáng)大國家基礎(chǔ)性權(quán)力十分弱?。欢诮袢瘴鞣降默F(xiàn)代國家，專制權(quán)力已經(jīng)弱化，而那種滲透人們?nèi)粘Ｉ畹幕A(chǔ)性權(quán)力卻很強(qiáng)大。在專制權(quán)力和基礎(chǔ)權(quán)力兩個(gè)向度的基礎(chǔ)上，曼恩構(gòu)建了四種理想的國家類型：專制性和基礎(chǔ)性權(quán)力都弱的類型為“封建國家”；基礎(chǔ)性權(quán)力弱而專制性權(quán)力強(qiáng)的類型為“帝國國家”；基礎(chǔ)性權(quán)力強(qiáng)而專制性權(quán)力弱的類型為“官僚國家”；兩種權(quán)力都強(qiáng)的類型為“威權(quán)國家”。

綜上所述，從西方學(xué)者的研究中可以得出這樣的結(jié)論：現(xiàn)代國家建構(gòu)的主要特征即，政治權(quán)力的集中化（表現(xiàn)為決策的強(qiáng)化）、法律規(guī)范的普及（同時(shí)導(dǎo)致官僚機(jī)制的發(fā)展）和公民在公共事務(wù)中作用的擴(kuò)大?，F(xiàn)代國家建構(gòu)的核心在于政治權(quán)力的集中和對社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活調(diào)控能力提高。即國家建構(gòu)是一個(gè)內(nèi)部綏靖的過程，國家權(quán)力的集中和控制力的增強(qiáng)成為重要特征。

（二）國內(nèi)學(xué)者對國家建構(gòu)問題的研究

該理論于21世紀(jì)成為國內(nèi)研究的熱點(diǎn)。在總結(jié)西方國家建構(gòu)理論的脈絡(luò)基礎(chǔ)上，楊雪冬指出國家構(gòu)建是國家通過制度化的建設(shè)，調(diào)整自己與市場、自己與社會(huì)以及社會(huì)與市場之間三重關(guān)系，使之有利于自己存在、維持和強(qiáng)大的過程{4}。郁建興認(rèn)為國家建構(gòu)是指在既定領(lǐng)土疆域內(nèi)創(chuàng)造出一個(gè)處于中央政府統(tǒng)治權(quán)威下的主權(quán)民族國家，建立起國家對暴力和強(qiáng)制權(quán)的合法壟斷，以及國家在諸如維護(hù)領(lǐng)土主權(quán)、公共行政管理、稅收管理、社會(huì)控制、宏觀經(jīng)濟(jì)管理、保護(hù)公民權(quán)、創(chuàng)建法制、提供公共物品等方面的制度、組織和機(jī)構(gòu)建設(shè)，以強(qiáng)化民族國家的政權(quán)強(qiáng)度和提高相關(guān)職能范圍的國家能力{5}。高秉雄和慕良澤認(rèn)為現(xiàn)代國家構(gòu)建指的是構(gòu)建以分殊于傳統(tǒng)國家的現(xiàn)代國家機(jī)構(gòu)、完善現(xiàn)代國家的職能的過程{6}。儲建國把現(xiàn)代國家建構(gòu)界定為：不斷調(diào)整國家機(jī)器，使之適應(yīng)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活，以更有效地實(shí)現(xiàn)國家目標(biāo)，并使自身得以存續(xù)和發(fā)展{7}。就國家建構(gòu)所研究的維度而言，我國主要呈現(xiàn)出下面的承替現(xiàn)狀：

1.徐勇提出國家建構(gòu)的“兩維度”說。他認(rèn)為：“國家建構(gòu)包括民族—國家建構(gòu)與民主—國家相建構(gòu)兩方面。通過民族—國家的建構(gòu)為每個(gè)國民的自由發(fā)展提供組織平臺；通過民主—國家建設(shè)，為每個(gè)公民的平等發(fā)展提供制度保障，由此達(dá)到每個(gè)國民對國族的高度認(rèn)同和忠誠，并不斷提升國家的能力{8}。”

2.葉本乾提出“三維度”說，認(rèn)為民族—國家與民主—國家二者的均衡性，還不足以達(dá)到構(gòu)建現(xiàn)代國家的目標(biāo)。因?yàn)檫@些后發(fā)國家還要以現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，承擔(dān)發(fā)展經(jīng)濟(jì)并提供民生公共品和促進(jìn)民眾福祉的重任，由此提出了現(xiàn)代國家建構(gòu)是民族—國家（主權(quán)的自主性）、民生—國家（現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)與民眾福利）和民主—國家（國家與社會(huì)關(guān)系）三者的均衡和良性互動(dòng)。著重強(qiáng)調(diào)國家建構(gòu)過程中的經(jīng)濟(jì)重?fù)?dān){9}。

3.葉麒麟提出“五維度”說，認(rèn)為“三維度”的分法忽視了國家內(nèi)部的權(quán)力配置問題。借鑒美國學(xué)者里普森的理論，對國家建構(gòu)進(jìn)行了解釋。認(rèn)為國家規(guī)模（什么樣的政治單位最合適、最實(shí)用）、國家權(quán)威（國家權(quán)力合法化）、國家職能（國家活動(dòng)范圍，涉及國家與社會(huì)的關(guān)系）、國家結(jié)構(gòu)（國家權(quán)力的內(nèi)部配置，分為橫向與縱向兩個(gè)維度，目的是為了結(jié)構(gòu)分化、功能整合達(dá)到某種均衡狀態(tài)以提升國家的能力，實(shí)現(xiàn)國家職能。）和公民資格（制約國家權(quán)力的擴(kuò)張，實(shí)現(xiàn)國家與社會(huì)的良性互動(dòng)）是現(xiàn)代國家建構(gòu)的重要考量維度{10}。

結(jié)合中外學(xué)者的研究，我們認(rèn)為，現(xiàn)代國家建構(gòu)是一個(gè)逐步現(xiàn)代化的過程，在國家權(quán)力集中的過程中同時(shí)存在著中央與地方，制度構(gòu)架與公民權(quán)利之間的張力。

二、十八屆三中全會(huì)報(bào)告中所體現(xiàn)的當(dāng)前地方財(cái)政的問題

十八屆三中全會(huì)提出，財(cái)政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱，科學(xué)的財(cái)稅體制是優(yōu)化資源配置、維護(hù)市場統(tǒng)一、促進(jìn)社會(huì)公平、實(shí)現(xiàn)國家長治久安的制度保障。必須完善立法、明確事權(quán)、改革稅制、穩(wěn)定稅負(fù)、透明預(yù)算、提高效率，建立現(xiàn)代財(cái)政制度，發(fā)揮中央和地方兩個(gè)積極性。要改進(jìn)預(yù)算管理制度，完善稅收制度，建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度。

1.地方財(cái)政緊缺體現(xiàn)中央與地方間的張力。財(cái)政上的張力問題簡單的說就是地方需要的多于中央轉(zhuǎn)移支付的。那么地方政府是否需要這么多錢呢？下面將通過對在中國統(tǒng)計(jì)年鑒上搜集到的數(shù)據(jù)進(jìn)行整理后，說明這個(gè)問題。在回答這個(gè)問題前要說明政府規(guī)模的得出方法，以及理論假設(shè)前提。政府規(guī)模由地方支出占GDP的百分?jǐn)?shù)得出。地方政府的支出需求與政府規(guī)模成正相關(guān)關(guān)系。

由表1和表2的比較可以知道，地方政府在發(fā)展中，總存在財(cái)政赤字的情況，而為什么會(huì)出現(xiàn)這個(gè)狀況呢？現(xiàn)在將進(jìn)一步對數(shù)據(jù)進(jìn)行分析：

由表1可以得出，以北京、上海、山東為代表的東部，以山西、河南、湖北為代表的中部，以陜西、寧夏、新疆為代表的西部。在過去四年中的平均支出情況分別為（見表3、表4）。

由上述分析得出：東中西部政府規(guī)模在財(cái)政緊缺的同時(shí)仍舊在擴(kuò)張，可見地方政府的財(cái)政支出需求是很大的。既然需要這么多錢，那么國家又是如何解決中央與地方的財(cái)政緊缺問題呢？

1994年我國開始實(shí)施分稅制財(cái)政管理體制，目的是通過“分權(quán)”“分稅”“分管”實(shí)現(xiàn)中央與地方財(cái)政自收自支，自求平衡。而標(biāo)準(zhǔn)的財(cái)政分權(quán)要求下級政府在一定的法規(guī)約束下， 擁有對稱的稅收和支出的自主權(quán)。稅收自主權(quán)主要包括稅種的設(shè)置和稅率的確定，而支出自主權(quán)主要包括確定支出的項(xiàng)目和數(shù)量。而1994年分稅制改革中國只是“支出分權(quán)”，而課稅權(quán)力仍集中于中央，地方政府缺少與事權(quán)對應(yīng)的課稅權(quán)利。所以在現(xiàn)行的財(cái)政制度下中央與地方之間依舊存在張力。

2.制度構(gòu)架與公民權(quán)利之間的張力。吉登斯把公民權(quán)利視作是民族國家的基礎(chǔ)，因?yàn)槊褡鍑业闹贫燃軜?gòu)與公民權(quán)利之間存在著一種內(nèi)在邏輯關(guān)聯(lián)。這種關(guān)聯(lián)表現(xiàn)在，所有民族國家都實(shí)行某種形式的民主政治或者多元政治，但是，多元政治又以公民擁有相應(yīng)的權(quán)利為前提，公民權(quán)利是民族國家多元政治得以展開的基礎(chǔ)，而每一種權(quán)利的發(fā)展都伴隨有政治監(jiān)控的發(fā)展。

從1994年稅制改革開始，我國稅種由32種減少到24種，再到2013年的18種，似乎可以反映出國家對公民經(jīng)濟(jì)生活的放寬。但我國主要的稅源是增值稅和所得稅。其中增幅較大一部分是個(gè)人所得稅。那么再看個(gè)人所得稅，其起征點(diǎn)，從800元經(jīng)過多次調(diào)整升至3500元，似乎是調(diào)節(jié)了貧富差距，保障了窮人的利益。但個(gè)人在稅法意義上就是被分為兩類的：被雇傭者和自雇者.被雇傭者是窮人，自雇者并雇傭他人的是富人。個(gè)人所得稅不是個(gè)人繳的稅，而是個(gè)人薪金勞動(dòng)報(bào)酬所得繳的稅，適用對象是受雇于人的工薪階層，而有錢的投資者所繳的投資所得稅，只有5%。

從2000年到2012年，中國的CPI累計(jì)漲幅31%左右，依據(jù)中國統(tǒng)計(jì)網(wǎng)的數(shù)據(jù)分析可得出，中國居民消費(fèi)指數(shù)從2008年到2013年的變化情況見圖2：

由圖2和表5分析得出，居民消費(fèi)指數(shù)的增長高于工資的增長度，所以公民的實(shí)際生活成本的增加是可感的。而全國一刀切式的稅收起征點(diǎn)，對于生活成本在3500元以上城市地區(qū)的工薪階層來說，無疑仍是不小的負(fù)擔(dān)。

三、從地方政府職能創(chuàng)新的角度對上述兩個(gè)問題嘗試性的提出解決辦法

1.中央放權(quán)的同時(shí)建立相應(yīng)監(jiān)督職能。地方政府因缺少與事權(quán)對應(yīng)的課稅權(quán)利，而產(chǎn)生了中央與地方財(cái)政上的張力問題，那么中央可以給地方權(quán)力，依據(jù)本地區(qū)的需要建立不同的稅種，不同的征收比例，但與此同時(shí)要建立監(jiān)督地方稅務(wù)制定的中央裁定機(jī)關(guān)，以評定地方征稅的合理性和協(xié)調(diào)各地區(qū)的征稅情況，將類似地區(qū)的稅種和稅率進(jìn)行統(tǒng)一。

2.建立差額個(gè)稅征收體制，加大對投資所得的征稅比例。由于全國各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不同，所以需要建立不同的個(gè)稅起征點(diǎn)，以保證對發(fā)達(dá)地區(qū)的工薪階層的保護(hù)。其次要加大對投資所得稅的征收比例，因?yàn)橥顿Y者屬于中國的富人集團(tuán)，對他們加大征稅比例，在不威脅他們的生存情況下，可以緩解國家與工薪階層之間的矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。

3.鼓勵(lì)新興企業(yè)的發(fā)展，促進(jìn)社會(huì)上新興經(jīng)濟(jì)體的形成。如埃利亞斯指出，要促進(jìn)經(jīng)濟(jì)與政治的分離，推進(jìn)社會(huì)分工的專業(yè)化，促進(jìn)新經(jīng)濟(jì)體的形成，以加強(qiáng)對國家權(quán)力行使的約束力，減少權(quán)力的濫用。介于此，地方政府可以在鼓勵(lì)新經(jīng)濟(jì)體上努力，以形成新的經(jīng)濟(jì)力量，從而通過外部力量來約束政府行為，減少權(quán)力濫用，合理利用稅款。緩解地方財(cái)政不足的問題。

四、總結(jié)

從上文的論述中可以看出，在地方財(cái)政緊缺的問題上可以從國家建構(gòu)的理論中得出解決的方法。通過給予地方政府與事權(quán)對應(yīng)的課稅權(quán)利，建立差額個(gè)稅征收體制，鼓勵(lì)形成新經(jīng)濟(jì)體以促成新的政治力量，以對財(cái)政緊缺問題進(jìn)行解決。

注釋：

{1}楊雪冬.民族國家與國家構(gòu)建：一個(gè)理論綜述.http：//www. chinaelections.org，2012.3.5

{2}楊雪冬.民族國家與國家構(gòu)建：一個(gè)理論綜述.http：//www.chinaelections.org，2012.3.5

{3}[英]邁克爾·曼.社會(huì)權(quán)力的來源（第二卷），陳海宏等譯.上海人民出版社，2007

{4}楊雪冬.民族國家與國家建構(gòu)：一個(gè)理論綜述[M].劉建軍，陳超群.執(zhí)政的邏輯：政黨、國家與社會(huì)[M].上海：上海辭書出版社，2005

{5}郁建興，何子英.后社會(huì)主義國家轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)性危機(jī)與國家建構(gòu)[J].求是學(xué)刊，2008（3）

{6}慕良澤，高秉雄.現(xiàn)代國家構(gòu)建：多維視角的述評[J].南京社會(huì)科學(xué)，2007（1）

{7}儲建國.大部制改革與現(xiàn)代國家構(gòu)建[J].學(xué)習(xí)與實(shí)踐，2008（7）

{8}徐勇.“回歸國家”與現(xiàn)代國家的建構(gòu)[J].東南學(xué)術(shù)，2006（4）

{9}葉本乾.現(xiàn)代國家構(gòu)建中的均衡性分析：三維視角[J].東南學(xué)術(shù)，2006（4）

{10}葉麒麟.現(xiàn)代國家建構(gòu)的多維度考量[J].理論研究，2009（1～2）

參考文獻(xiàn)：

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[9] 葉麒麟.現(xiàn)代國家建構(gòu)的多維度考量[J].理論研究，2009（1～2）

[10] 數(shù)據(jù)全部來自中國統(tǒng)計(jì)年鑒網(wǎng)，網(wǎng)址http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/2013/indexch.htm

（作者單位：華中師范大學(xué)政治學(xué)研究院 湖北武漢 430000）

（責(zé)編：呂尚）