公安管理學(xué)科的未來(lái)發(fā)展展望
——基于傳統(tǒng)公共行政與公共管理的比較視野

中國(guó)刑事警察學(xué)院 譚羚雁

公安管理學(xué)科的未來(lái)發(fā)展展望
——基于傳統(tǒng)公共行政與公共管理的比較視野

中國(guó)刑事警察學(xué)院 譚羚雁

隨著公安學(xué)一級(jí)學(xué)科的成立，作為二級(jí)學(xué)科的公安管理學(xué)在未來(lái)學(xué)科規(guī)劃與發(fā)展上機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。在傳統(tǒng)公共行政與公共管理比較視閾下，如何提升公安管理學(xué)在同層次二級(jí)學(xué)科中的競(jìng)爭(zhēng)力，彰顯其學(xué)科特色與優(yōu)勢(shì)，成為重要的學(xué)科命題。

公安管理 公共管理 學(xué)科發(fā)展

一、新時(shí)期賦予公安管理學(xué)科的時(shí)代使命

任何學(xué)科的存在與發(fā)展都必須符合時(shí)代發(fā)展的要求，而且要承擔(dān)特定的社會(huì)和歷史責(zé)任，發(fā)揮應(yīng)有的社會(huì)導(dǎo)向和規(guī)范作用。公安管理學(xué)作為公安學(xué)一級(jí)學(xué)科下的二級(jí)學(xué)科，在新時(shí)期承擔(dān)著重要的學(xué)科使命。

當(dāng)前，我國(guó)的社會(huì)改革已進(jìn)入攻堅(jiān)階段，社會(huì)發(fā)展進(jìn)入關(guān)鍵時(shí)期，中央高層逐漸認(rèn)識(shí)到新形勢(shì)下社會(huì)秩序建設(shè)任務(wù)的必要性與緊迫性。2013年初，中共中央總書記、國(guó)家主席習(xí)近平就做好新形勢(shì)下政法工作作出重要指示。他強(qiáng)調(diào)，全國(guó)政法機(jī)關(guān)必須有效回應(yīng)人民群眾對(duì)公共安全的新期待，進(jìn)一步提高政法工作親和力和公信力，著力提升維護(hù)社會(huì)公平正義能力。黨的十八屆三中全會(huì)提出，為全面推進(jìn)平安中國(guó)建設(shè)，確保人民安居樂(lè)業(yè)、社會(huì)安定有序，必須創(chuàng)新社會(huì)治理，最大限度增加和諧因素。同時(shí)，強(qiáng)調(diào)公安機(jī)關(guān)作為社會(huì)治理的重要職能部門，必須主動(dòng)遵循社會(huì)發(fā)展規(guī)律，根據(jù)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展態(tài)勢(shì)，不斷創(chuàng)新治理理念、治理體制和治理手段，提高社會(huì)治理能力和水平。必須堅(jiān)持以人為本，使社會(huì)治理工作更好地體現(xiàn)全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，更加貼近群眾的期待和要求。必須依靠先進(jìn)的公共管理理念不斷挖掘和充實(shí)社會(huì)治理新方法，不斷深化社會(huì)治理工作的實(shí)踐探索，建設(shè)和諧平安中國(guó)、法治中國(guó)。2015年初，中央審議通過(guò)《關(guān)于全面深化公安改革若干重大問(wèn)題的框架意見》，以提升管理效能和服務(wù)水平為重心的公安行政管理改革成為此次公安改革的重要指向。

從近年來(lái)的中央決策要求可以看出，新時(shí)期公安機(jī)關(guān)面臨的執(zhí)法環(huán)境更具不確定性，這要求打造一支能夠有效應(yīng)對(duì)新形勢(shì)、新問(wèn)題的高素質(zhì)的公安管理人才隊(duì)伍。依據(jù)學(xué)科培養(yǎng)目標(biāo)與要求，公安管理學(xué)科擔(dān)負(fù)著為公安機(jī)關(guān)培養(yǎng)有效應(yīng)用專業(yè)基礎(chǔ)理論、基本知識(shí)和基本技能的從事公安綜合管理工作的應(yīng)用復(fù)合型人才的重任。而從新時(shí)期社會(huì)發(fā)展與中央決策的總體要求來(lái)看，公安管理學(xué)科的未來(lái)發(fā)展擔(dān)負(fù)著更深層次的人才培養(yǎng)使命：未來(lái)的公安管理人才隊(duì)伍不僅需要夯實(shí)基本的管理理論素養(yǎng)，以提升公安機(jī)關(guān)內(nèi)部綜合管理的有效性，更重要的是能夠準(zhǔn)確回應(yīng)時(shí)代的變化與要求、應(yīng)用批判性思維進(jìn)行有效的社會(huì)治理，以提升公安管理隊(duì)伍的外部管理能力和水平，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共安全與整個(gè)社會(huì)秩序的引導(dǎo)和規(guī)范。

二、傳統(tǒng)公共行政學(xué)框架下公安管理學(xué)科的構(gòu)建與發(fā)展

1887年美國(guó)著名行政學(xué)家伍德羅·威爾遜發(fā)表《行政學(xué)之研究》一文中指明，行政的研究目標(biāo)和任務(wù)首先是要“弄清楚政府能恰當(dāng)而成功地做什么事情”，再就是“如何以盡可能高的效率和盡可能少的金錢或人力消耗來(lái)做好這些恰當(dāng)?shù)氖虑?。”自此，以政府?nèi)部管理有效性為核心的行政主張開創(chuàng)了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理論時(shí)代，百余年以來(lái)都是指導(dǎo)政府公共部門管理的主導(dǎo)理論范式。1950年威爾遜在其行政學(xué)研究的基礎(chǔ)上，按照行政學(xué)的理論框架出版了《警察行政》一書，書中系統(tǒng)論述了警察組織的職能、警察組織的管理原則、犯罪問(wèn)題與警察在社會(huì)中的角色、警察在社區(qū)中的領(lǐng)導(dǎo)等理論與實(shí)踐問(wèn)題。此書一經(jīng)出版便對(duì)西方警政管理研究產(chǎn)生了巨大的影響，標(biāo)志著西方警察行政研究逐步走向成熟。

公安行政研究是改革開放后在行政學(xué)學(xué)科建設(shè)和公安工作實(shí)踐需要等多重因素推動(dòng)下發(fā)展起來(lái)的。1982年初，根據(jù)改革開放和社會(huì)發(fā)展的實(shí)際需要，《人民日?qǐng)?bào)》發(fā)表了題為《把行政學(xué)的研究提到日程是時(shí)候了》的文章，中國(guó)的行政學(xué)建設(shè)和發(fā)展開始步入正軌。隨后，各種形式的行政管理學(xué)研討會(huì)陸續(xù)召開，不少大學(xué)和研究單位先后設(shè)置了行政管理專業(yè)或開設(shè)了行政管理學(xué)課程，同時(shí)成立了一批行政管理干部學(xué)院，行政管理學(xué)甚至被視為我國(guó)幾千萬(wàn)黨政干部的必修課。1988年，中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)正式成立，發(fā)行了會(huì)刊《中國(guó)行政管理》。同時(shí)，一大批專著或教材先后出版，如國(guó)務(wù)院辦公廳編輯的《中國(guó)行政管理學(xué)初探》、夏書章教授的《行政管理學(xué)》等。隨著行政學(xué)研究熱潮的不斷興起，部門行政研究也取得了較大進(jìn)展，其中就包括了公安領(lǐng)域的行政研究。1984年1月，中國(guó)人民公安大學(xué)改制為全日制普通高等本科院校，開始試辦公安管理專業(yè)。同年9月，中國(guó)人民公安大學(xué)公安管理系正式成立，成為全國(guó)第一個(gè)公安管理專業(yè)人才培養(yǎng)的實(shí)踐探索基地，并為公安領(lǐng)域的行政學(xué)專項(xiàng)研究搭建了第一個(gè)學(xué)科平臺(tái)。1994年12月，中國(guó)警察學(xué)會(huì)警察管理科學(xué)專業(yè)委員會(huì)暨中國(guó)行政管理學(xué)會(huì)公安管理研究分會(huì)成立，公安管理學(xué)科的發(fā)展又向前邁進(jìn)一步。為適應(yīng)學(xué)科發(fā)展的需要，一大批公安行政管理的教材、編著陸續(xù)出版。目前，公安管理學(xué)已基本形成了由公安組織行為學(xué)、公安領(lǐng)導(dǎo)學(xué)、公安決策學(xué)、公安人力資源管理、公安信息管理、公安機(jī)關(guān)事務(wù)管理、公安指揮學(xué)、警察倫理學(xué)、警察公共關(guān)系學(xué)等分支學(xué)科構(gòu)成的學(xué)科群。在公安管理人才培養(yǎng)的課程設(shè)置上，大致分為兩類：一是一般行政學(xué)課程，包括管理學(xué)基礎(chǔ)、政治學(xué)、公共行政學(xué)、行政管理學(xué)、公共政策學(xué)、倫理學(xué)、市政學(xué)、公共關(guān)系學(xué)、組織行為學(xué)、領(lǐng)導(dǎo)科學(xué)等；二是公安專業(yè)類課程，包括公安決策學(xué)、公安指揮、公安應(yīng)急管理、警務(wù)保障、公安信息管理與信息警務(wù)、公安政治工作學(xué)、公安秘書學(xué)、公安后勤保障、公安政府采購(gòu)管理等。

從公安管理學(xué)科產(chǎn)生三十余年的發(fā)展歷程看，公安管理學(xué)基本沿襲了傳統(tǒng)公共行政學(xué)的研究?jī)?nèi)容與體系框架。無(wú)論是人才培養(yǎng)目標(biāo)與課程的設(shè)置，還是教材體系的編寫與科學(xué)研究，公安管理學(xué)科以公安機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)管理為研究核心，把研究視野定位于公安機(jī)關(guān)內(nèi)部的自身建設(shè)和運(yùn)行機(jī)制，重視公安行政成本的降低和公安行政效率的提升。然而，從新時(shí)期賦予公安管理學(xué)科的時(shí)代使命看，公安管理學(xué)科的未來(lái)發(fā)展應(yīng)當(dāng)與時(shí)俱進(jìn)，超越傳統(tǒng)公共行政學(xué)的理念樊籬，為新時(shí)期的社會(huì)治理與社會(huì)發(fā)展服務(wù)。

三、公共管理視閾下公安管理學(xué)科的未來(lái)發(fā)展與展望

自二十世紀(jì)七十年代末，世界各國(guó)政府規(guī)模不斷膨脹，政府機(jī)構(gòu)僵化，行政效率降低，傳統(tǒng)官僚體制面臨嚴(yán)重的治理危機(jī)和社會(huì)信任危機(jī)，傳統(tǒng)公共行政理論在提高政府效率方面的積極作用逐漸衰微，公共管理已然成為與時(shí)代變革更為契合的政府治理主導(dǎo)范式。美國(guó)當(dāng)代著名行政學(xué)者安斯雷德·梅戈特在談及公共管理與傳統(tǒng)公共行政的區(qū)別時(shí)認(rèn)為：“在行政價(jià)值的訴求上，傳統(tǒng)公共行政關(guān)注政府內(nèi)部管理機(jī)制與管理效率，而公共管理更關(guān)注政府公共部門對(duì)外的社會(huì)服務(wù)功能，側(cè)重公共服務(wù)分配過(guò)程及分配結(jié)果的公平與正義?！笨傊补芾韺?duì)傳統(tǒng)公共行政的超越體現(xiàn)在：公共管理是以社會(huì)公眾需求的有效滿足、社會(huì)公共問(wèn)題的有效解決、社會(huì)公共利益的有效實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向，主張更為開放、靈活的協(xié)作治理與責(zé)任共擔(dān)模式。體現(xiàn)在學(xué)科建設(shè)上，公共管理學(xué)科發(fā)展與實(shí)踐領(lǐng)域的教育內(nèi)容必須從“促進(jìn)民主治理與政府回應(yīng)性、促進(jìn)和尊重法治”等反映社會(huì)價(jià)值的維度去構(gòu)建。按照公共管理的學(xué)科邏輯，公安管理的未來(lái)學(xué)科發(fā)展與教育實(shí)踐內(nèi)容也應(yīng)從道德與價(jià)值判斷的視野出發(fā)，重新考量專業(yè)教育、理論研究與實(shí)踐應(yīng)用中的“公共性”與“社會(huì)性”問(wèn)題。具體來(lái)講，公共管理視閾下公安管理學(xué)科的未來(lái)發(fā)展應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)以下變革：

1.定義學(xué)科邏輯起點(diǎn)。一般認(rèn)為，傳統(tǒng)公共行政學(xué)的邏輯起點(diǎn)是“行政效率”，即通過(guò)研究政府自身管理問(wèn)題的解決為政府外部職能的實(shí)現(xiàn)提供保障；而公共管理的邏輯起點(diǎn)是“公共事務(wù)”或“公共問(wèn)題”，即側(cè)重研究多元治理主體之間在公共服務(wù)供給問(wèn)題上的合作行動(dòng)。遵循上述邏輯，傳統(tǒng)公共行政框架下，公安管理學(xué)科以公安機(jī)關(guān)內(nèi)部事務(wù)的管理為邏輯起點(diǎn)，注重公安機(jī)關(guān)內(nèi)部管理與組織運(yùn)行的效率問(wèn)題。公共管理視閾下，公安管理學(xué)科的邏輯發(fā)展應(yīng)在立足內(nèi)部事務(wù)管理的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)關(guān)注公安管理的能力建設(shè)與社會(huì)服務(wù)水平。

2.重塑學(xué)科發(fā)展宗旨。傳統(tǒng)公共行政框架下，公安管理學(xué)科旨在培養(yǎng)公安管理隊(duì)伍熟練掌握公安機(jī)關(guān)內(nèi)部程序性事務(wù)的一般管理準(zhǔn)則與運(yùn)行規(guī)律的能力。公共管理視閾下，公安管理學(xué)的宗旨側(cè)重引導(dǎo)公安行政行為在維護(hù)公眾利益與公共秩序上的管理與協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)警察對(duì)社會(huì)公共需求的有效回應(yīng)。

3.拓展學(xué)科理論基礎(chǔ)。傳統(tǒng)公共行政框架下，公安管理學(xué)的科學(xué)研究主要從行政學(xué)、組織行為學(xué)、政治學(xué)、法學(xué)、管理學(xué)等理論視角展開。公共管理視閾下，公安管理學(xué)的學(xué)科理論基礎(chǔ)應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)展，包括公共管理理論以及其他相關(guān)理論，如協(xié)同治理理論、公民社會(huì)理論、社會(huì)資本理論等。

4.延伸學(xué)科研究范疇。公安管理學(xué)科的未來(lái)發(fā)展有必要進(jìn)一步擴(kuò)大研究范疇，將研究視野從公安內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)管理擴(kuò)展到外部的社會(huì)管理問(wèn)題。

5.深化學(xué)科教育目標(biāo)。傳統(tǒng)公共行政框架下，公安管理學(xué)的教育實(shí)踐旨在培養(yǎng)學(xué)生內(nèi)部事務(wù)綜合管理的能力。隨著新時(shí)期社會(huì)的發(fā)展變革，公安管理學(xué)科的教育與培訓(xùn)目標(biāo)更需要加強(qiáng)學(xué)生的價(jià)值觀教育。二十一世紀(jì)的社會(huì)發(fā)展具有不確定性與變革性，公安管理人才的教育培養(yǎng)不能僅依靠固定化與程序性綱要，而要培養(yǎng)學(xué)生能夠用批判性眼光剖析任何公安決策背后的價(jià)值觀和道德意義，鼓勵(lì)學(xué)生具備民主、正義、公平和進(jìn)步的社會(huì)倫理理念去認(rèn)識(shí)、判斷并解決社會(huì)問(wèn)題，更好地回應(yīng)社會(huì)公眾的期待。

[1]張夢(mèng)中.美國(guó)公共行政（管理）歷史淵源和重要價(jià)值取向——麥克斯韋爾學(xué)院副院長(zhǎng)梅戈特博士訪談錄[J].中國(guó)行政管理，2000

[2]董曉宇.公共管理的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐發(fā)展[J].北京行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2004

（此文系基金項(xiàng)目:遼寧省教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2014年度“基于公共管理理念的公安管理學(xué)特色學(xué)科體系建設(shè)研究”課題成果，課題批準(zhǔn)號(hào):JG14DB438）

ISSN2095-6711/Z01-2015-06-0100