政府網(wǎng)上辦事服務(wù)整合的模式分析及建議

王璟璇　楊道玲

摘要：針對(duì)當(dāng)前簡(jiǎn)政放權(quán)、深化行政審批制度改革對(duì)政府網(wǎng)上辦事服務(wù)的新要求，結(jié)合對(duì)33個(gè)省網(wǎng)上服務(wù)的深入調(diào)研，總結(jié)并比較分析了當(dāng)前我國(guó)政府網(wǎng)上辦事服務(wù)整合的三個(gè)主要模式及各自特點(diǎn)，最后提出四條進(jìn)一步推動(dòng)服務(wù)整合升級(jí)的對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)上辦事 服務(wù)整合 整合模式

行政審批事項(xiàng)是政府網(wǎng)上辦事的最核心內(nèi)容，以簡(jiǎn)政放權(quán)為重點(diǎn)的政府改革對(duì)電子政務(wù)網(wǎng)上服務(wù)能力提出更高要求。目前政府網(wǎng)上辦事服務(wù)普遍還存在服務(wù)信息不實(shí)用、辦理深度不夠、事項(xiàng)分散缺乏統(tǒng)一等問題，距離“一站式服務(wù)”還有不小距離，現(xiàn)有狀況越來越不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展的需要，服務(wù)整合成為下一階段政府網(wǎng)上服務(wù)的必然趨勢(shì)。

一、當(dāng)前政府網(wǎng)上辦事服務(wù)整合的主要模式

通過對(duì)全國(guó)33個(gè)省級(jí)政府（不含臺(tái)灣）網(wǎng)上辦事服務(wù)情況的深入調(diào)研，筆者將當(dāng)前網(wǎng)上服務(wù)整合總結(jié)為三大模式。

（一）模式一：基于本級(jí)政府門戶網(wǎng)站，整合部門網(wǎng)上辦事服務(wù)

目前，各省級(jí)政府均建立了省級(jí)政府門戶網(wǎng)站，依托門戶網(wǎng)站網(wǎng)上辦事欄目提供各省級(jí)部門行政事項(xiàng)和便民服務(wù)的網(wǎng)上辦理成為很多省的普遍選擇，如北京、上海、河南等。這種基于本級(jí)政府門戶網(wǎng)站整合部門服務(wù)的模式具有如下幾個(gè)特點(diǎn)：一是通過統(tǒng)一的服務(wù)界面和內(nèi)容展現(xiàn)方式將各部門、各地市區(qū)縣的服務(wù)事項(xiàng)有序展現(xiàn)，方便用戶查找；二是跨部門審批事項(xiàng)可提供全程指引。網(wǎng)站梳理了跨部門審批事項(xiàng)的整套辦理流程，便于用戶知悉，同時(shí)提供統(tǒng)一登錄入口，享受一站式受理；三是整合深度有限。絕大多數(shù)事項(xiàng)的在線申報(bào)、結(jié)果查詢功能是通過地址鏈接的方式將用戶導(dǎo)引到各部門、各區(qū)縣網(wǎng)站相應(yīng)的辦事系統(tǒng)登錄頁(yè)面，門戶網(wǎng)站很難將全部辦事資源整合在自己平臺(tái)上。

（二）模式二：依托實(shí)體行政服務(wù)中心，建設(shè)本級(jí)網(wǎng)上政務(wù)超市

自2001年以來，全國(guó)各地陸續(xù)成立了行政服務(wù)中心，實(shí)行窗口式行政審批服務(wù)。當(dāng)前，一些行政服務(wù)中心依托自身實(shí)體平臺(tái)，積極搭建本級(jí)政府網(wǎng)上政務(wù)超市，為公眾和企業(yè)提供一站式辦事服務(wù)。筆者調(diào)研發(fā)現(xiàn)，這種整合模式主要興起于2011年之后，其中有50%的網(wǎng)上政務(wù)超市建立于2013、2014年，表明該模式已成為當(dāng)前多數(shù)地方整合公共服務(wù)、提升用戶滿意度的主要做法，其特點(diǎn)是：一是整合范圍為本級(jí)政府各部門的行政服務(wù)；二是服務(wù)界面統(tǒng)一且實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)后臺(tái)整合。該模式既統(tǒng)一了前臺(tái)服務(wù)內(nèi)容和展現(xiàn)方式，又實(shí)現(xiàn)后臺(tái)各部門辦事系統(tǒng)的無縫整合，支持用戶單點(diǎn)登錄享受多部門服務(wù)；三是提供統(tǒng)一效能監(jiān)察功能。通過服務(wù)進(jìn)駐事項(xiàng)統(tǒng)計(jì)、辦件量統(tǒng)計(jì)、在線辦理率級(jí)別評(píng)定、在線投訴等功能，促進(jìn)服務(wù)事項(xiàng)的上網(wǎng)和在線辦理率的提升；四是提供事項(xiàng)辦理流程跟蹤、結(jié)果查詢功能。由于實(shí)現(xiàn)單點(diǎn)登錄，支持用戶建立個(gè)人中心，隨時(shí)查看所辦事項(xiàng)進(jìn)度，提升用戶體驗(yàn)。

（三）模式三：統(tǒng)一架構(gòu)省市縣多級(jí)聯(lián)動(dòng)，搭建一站式辦事大廳

在全球電子政務(wù)集約化發(fā)展趨勢(shì)下，本著平臺(tái)集約、資源集聚、服務(wù)一體的原則，2012年開始，廣東、浙江、福建三省先后建立了集行政審批、便民服務(wù)、政務(wù)公開、互動(dòng)交流、效能監(jiān)察等功能于一體，省市縣統(tǒng)一架構(gòu)、多級(jí)聯(lián)動(dòng)的網(wǎng)上政務(wù)服務(wù)平臺(tái)。這種統(tǒng)一架構(gòu)、省市縣多級(jí)聯(lián)動(dòng)搭建一站式辦事大廳的整合模式正在成為一個(gè)新趨勢(shì)。結(jié)合廣東網(wǎng)上辦事大廳、浙江政務(wù)服務(wù)網(wǎng)的實(shí)踐，將其特點(diǎn)概括為：一是省、市、縣采用統(tǒng)一集成平臺(tái)，前臺(tái)服務(wù)內(nèi)容和展現(xiàn)方式統(tǒng)一，服務(wù)流程遵循統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，平臺(tái)為用戶提供統(tǒng)一登錄入口，實(shí)現(xiàn)單點(diǎn)登錄享受多層級(jí)多部門服務(wù)；二是實(shí)行全面的服務(wù)效能監(jiān)察和績(jī)效考核，確保服務(wù)質(zhì)量提升。除提供服務(wù)進(jìn)駐事項(xiàng)統(tǒng)計(jì)、辦件量統(tǒng)計(jì)等效能監(jiān)察功能外，還引入社會(huì)評(píng)價(jià)機(jī)制，建立全省統(tǒng)一的辦事評(píng)價(jià)系統(tǒng)，用戶可對(duì)每一個(gè)審批辦件的服務(wù)質(zhì)量、服務(wù)效率和服務(wù)態(tài)度進(jìn)行星級(jí)評(píng)定；三是融合政務(wù)公開和互動(dòng)交流功能，省、市、縣三級(jí)政府的行政權(quán)力清單都將在網(wǎng)上公布，實(shí)現(xiàn)清單之外再無權(quán)力，提供多種形式互動(dòng)渠道，維護(hù)公眾辦事過程中的權(quán)利。四是建立強(qiáng)有力的推進(jìn)體制機(jī)制，全力推動(dòng)一站式服務(wù)平臺(tái)建設(shè)。

二、現(xiàn)有整合模式的比較分析

（一）建設(shè)優(yōu)勢(shì)

模式一便于充分復(fù)用現(xiàn)有門戶網(wǎng)站的平臺(tái)資源，因?yàn)殚T戶網(wǎng)站本身就是本級(jí)政府信息和服務(wù)的統(tǒng)一入口平臺(tái)，整合各政府部門網(wǎng)上服務(wù)是其基本功能之一。模式二優(yōu)勢(shì)是便于將線下行政服務(wù)中心已經(jīng)整合的服務(wù)和流程快速搬至線上，減少其他模式下整合過程中的協(xié)調(diào)、溝通成本，且支持線上預(yù)約和線下辦理，實(shí)現(xiàn)O2O（線下至線上）。模式三的優(yōu)勢(shì)是避免重復(fù)建設(shè)，提高基礎(chǔ)設(shè)施利用率，同時(shí)充分整合服務(wù)資源，促進(jìn)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化和服務(wù)的有效監(jiān)管。

（二）適用情況

模式一適用于如下地區(qū)：一是門戶網(wǎng)站已具備較好的服務(wù)整合基礎(chǔ)，現(xiàn)有網(wǎng)上辦事服務(wù)在覆蓋廣度、辦理深度等方面已較為完善的地區(qū)，如北京、上海等；二是電子政務(wù)發(fā)展落后，網(wǎng)站建設(shè)資金有限，暫無條件或無計(jì)劃新增專項(xiàng)網(wǎng)站的地區(qū)，如西藏、新疆等。模式二適用于本級(jí)政府已經(jīng)建立了行政服務(wù)中心，并且中心具備較好信息化基礎(chǔ)的地區(qū)。模式三通常適用于信息化條件較好，主要黨政領(lǐng)導(dǎo)重視，有專項(xiàng)資金支持，并具備強(qiáng)有力推進(jìn)體制機(jī)制的地區(qū)。從全國(guó)各省應(yīng)用來看，采取模式一的省/直轄市占比為54.5%，占據(jù)大多數(shù)，采取模式二的省/直轄市占比36.4%，而采取模式三的僅占9.1%。

（三）存在的問題

模式一的問題主要是：一是整合深度有限，還不是真正意義上一站式服務(wù)；二是無法建立有效的監(jiān)督機(jī)制，由于具體辦理過程已經(jīng)脫離門戶網(wǎng)站的管理范圍，無法對(duì)辦事過程和效率進(jìn)行統(tǒng)一監(jiān)察和考核；三是辦理過程缺乏及時(shí)反饋和溝通，無法實(shí)時(shí)跟蹤辦件進(jìn)展，及時(shí)溝通遇到的問題；四是門戶網(wǎng)站與部門網(wǎng)站辦事服務(wù)易出現(xiàn)“兩張皮”，事項(xiàng)調(diào)整、流程優(yōu)化后，如未建立實(shí)時(shí)內(nèi)容更新機(jī)制，就極容易出現(xiàn)門戶網(wǎng)站和部門網(wǎng)站在相同服務(wù)事項(xiàng)上內(nèi)容不一致，更新不及時(shí)的問題。模式二的問題是：一是網(wǎng)上辦事“多張皮”現(xiàn)象，由于政府門戶網(wǎng)站、各部門網(wǎng)站已經(jīng)提供了相關(guān)在線辦事服務(wù)，新建立的整合平臺(tái)會(huì)與現(xiàn)有平臺(tái)之間就服務(wù)內(nèi)容、辦理流程出現(xiàn)不一致、更新不及時(shí)的問題；二是監(jiān)督機(jī)制不健全。目前雖有些整合平臺(tái)提供了效能監(jiān)察功能，但基于事項(xiàng)統(tǒng)計(jì)、辦件統(tǒng)計(jì)的監(jiān)察較粗糙，無法落腳到具體事項(xiàng)辦理過程，基于投訴的監(jiān)察又完全依托于公眾的權(quán)利意識(shí)，因此，這種效能監(jiān)察還缺乏對(duì)辦事過程、效率的監(jiān)督，辦事效率和公正性難以保障。模式三面臨的最大問題是事項(xiàng)繁瑣，名稱不一致，辦理流程標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，造成整合難度較大。對(duì)于省級(jí)統(tǒng)一服務(wù)平臺(tái)來說，需要全面整理各省級(jí)部門、市級(jí)部門、區(qū)縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道甚至是社區(qū)、行政村的辦事事項(xiàng)，具體到事項(xiàng)類型，又包括行政許可、非行政許可、公共服務(wù)事項(xiàng)和其他事項(xiàng)，十分繁瑣。同時(shí)不同層級(jí)和地區(qū)在提供服務(wù)時(shí)常常會(huì)出現(xiàn)事項(xiàng)名稱不一致，辦理流程缺乏標(biāo)準(zhǔn)化的問題，需要在整合過程中制定配套技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和業(yè)務(wù)規(guī)范。

筆者通過比較發(fā)現(xiàn)，模式三是未來發(fā)展的總體趨勢(shì)。從各地發(fā)展來看，廣東、浙江、福建均是在原來門戶網(wǎng)站辦事大廳或各級(jí)政務(wù)行政中心網(wǎng)站的基礎(chǔ)上建設(shè)的一站式網(wǎng)上辦事大廳，目前已經(jīng)采取模式二的安徽省也在積極籌劃建設(shè)省市縣一體化網(wǎng)上辦事大廳。從建設(shè)優(yōu)勢(shì)來看，模式三的整合方式更體現(xiàn)平臺(tái)集約化、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、監(jiān)管統(tǒng)一化、考核科學(xué)化，對(duì)公眾而言能確保權(quán)力運(yùn)行更透明、更規(guī)范，服務(wù)獲取和辦理更便捷，有效治理“審批難”。

三、進(jìn)一步推動(dòng)服務(wù)整合升級(jí)的對(duì)策建議

結(jié)合中央最新政策要求，為更好促進(jìn)我國(guó)網(wǎng)上辦事服務(wù)整合，解決辦事難、跑腿多的問題，建議重點(diǎn)做好四方面工作。一是盡快制定網(wǎng)上服務(wù)整合的指導(dǎo)意見及配套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范。以中央推動(dòng)簡(jiǎn)政放權(quán)為契機(jī)，結(jié)合國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議著力規(guī)范和改進(jìn)行政審批行為的要求，由國(guó)務(wù)院辦公廳牽頭盡快研究制定網(wǎng)上服務(wù)整合指導(dǎo)意見，同時(shí)會(huì)同有關(guān)部門完善網(wǎng)上服務(wù)的配套標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范，切實(shí)提高各地區(qū)各部門服務(wù)的網(wǎng)上辦理率和質(zhì)量。二是建立分工明確、執(zhí)行有力的推進(jìn)體制機(jī)制。各地在整合服務(wù)時(shí)，主要黨政領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)親自抓，辦公廳、網(wǎng)信、經(jīng)信、監(jiān)察、發(fā)改等部門可以專項(xiàng)工作組的形式搭建分工明確、配合有力的推進(jìn)體制。同時(shí)，在資金支持、監(jiān)督檢查、績(jī)效考核等方面理順工作機(jī)制，有效保障整合工作的順利開展。三是基于云計(jì)算建設(shè)集約化的網(wǎng)上服務(wù)統(tǒng)一平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)建設(shè)集約、服務(wù)集聚、數(shù)據(jù)集中、管理集成。統(tǒng)一平臺(tái)可以搭建在政府現(xiàn)有云平臺(tái)之上，也可以參考浙江省做法購(gòu)買外部云服務(wù)，減輕政府自身平臺(tái)運(yùn)維的負(fù)擔(dān)。四是建立健全網(wǎng)上服務(wù)效能監(jiān)察和績(jī)效評(píng)價(jià)。在現(xiàn)有效能監(jiān)察手段基礎(chǔ)上，進(jìn)一步建立政府內(nèi)部績(jī)效考核與外部社會(huì)評(píng)價(jià)“內(nèi)外兼顧”的績(jī)效評(píng)價(jià)機(jī)制。同時(shí)，強(qiáng)化效能監(jiān)察和績(jī)效評(píng)價(jià)的結(jié)果應(yīng)用，及時(shí)反饋服務(wù)問題，并將監(jiān)察和評(píng)價(jià)結(jié)果作為各級(jí)政府部門機(jī)關(guān)效能建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)干部考核的重要組成部分。

（王璟璇，博士，國(guó)家信息中心信息化研究部助理研究員。研究方向：信息資源管理、電子政務(wù)。楊道玲，博士，國(guó)家信息中心信息化研究部副研究員。研究方向：電子政務(wù)戰(zhàn)略規(guī)劃、電子政務(wù)績(jī)效管理）