分權(quán)治理與政府合意：中國財政改革的難點與化解

〔摘要〕 中國的地方政府是財政分權(quán)治理與政府合意的著力點。經(jīng)濟(jì)增長型激勵激發(fā)了地方政府的經(jīng)濟(jì)增長熱情，“以官治官”的縱向政治治理及由此衍生的“以官護(hù)官”則催生了地方政府的機(jī)會主義政治，法治主導(dǎo)缺位造成的事后追責(zé)失敗進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府的機(jī)會主義傾向，而人民代表大會的弱勢導(dǎo)致的是社會公眾缺少向政府表達(dá)正常訴求的渠道。這些制度安排缺失造成地方政府選擇性政府職能和公共品供給失衡的最終結(jié)果是分權(quán)治理與政府合意背離。由于從分權(quán)治理到政府能否合意的關(guān)鍵在于各級政府的行為選擇（公共品供給）是否符合公眾需要，所以，中國改革的下一步不在財政分權(quán)之內(nèi)，而在財政分權(quán)之外。未來的改革應(yīng)建立“以民治官”的政治治理模式，構(gòu)建法治主導(dǎo)型財政分權(quán)，逐步建立問責(zé)有效的監(jiān)督制約機(jī)制。通過建構(gòu)基本制度支撐體系，筑牢財政分權(quán)有效運行的外力基礎(chǔ)，從而走向更加合意的中國式財政分權(quán)。

〔關(guān)鍵詞〕 財政分權(quán)；政府合意；以官治官；法治主導(dǎo)；問責(zé)有效的分權(quán)機(jī)制

〔中圖分類號〕F121 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2015）01-0074-08

一、問題的提出

中國的地方政府是財政分權(quán)治理與政府合意的著力點。財政分權(quán)改革以來，地方政府在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中所扮演的角色得到了經(jīng)濟(jì)學(xué)家們截然不同的評價：一方面，地方政府促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用得到廣泛褒揚(yáng)，被認(rèn)為是促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)騰飛的重要推動因素；另一方面，地方政府在社會性公共品供給中的表現(xiàn)卻飽受詬病，財政支出中用于教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等方面的基本民生支出水平并不令人滿意，被認(rèn)為是導(dǎo)致環(huán)境污染、經(jīng)濟(jì)增長結(jié)構(gòu)失衡、城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大、公共事業(yè)公平缺失等的重要因素?！?〕根據(jù)《小康》雜志聯(lián)合清華大學(xué)媒介調(diào)查實驗室的調(diào)查結(jié)果，2013年度中國公眾最關(guān)注的十大焦點問題依次是食品安全、腐敗問題、醫(yī)療改革、貧富差距、房價、社會保障、物價、環(huán)境保護(hù)、收入分配改革和住房改革。而2005—2012年的連續(xù)調(diào)查也顯示，民眾高度關(guān)注教育、醫(yī)療、住房和社會保障等社會性問題?！?〕正是地方政府在基本公共服務(wù)領(lǐng)域的表現(xiàn)不佳，導(dǎo)致民眾對政府的不滿情緒增加，造成分權(quán)治理與政府合意背離。

為什么地方政府在經(jīng)濟(jì)增長和社會發(fā)展上的表現(xiàn)差異如此之大呢？學(xué)者們從地方政府的激勵結(jié)構(gòu)給出了答案。以錢穎一等（1997）為代表的“市場維持型聯(lián)邦主義”（MPF）和以周黎安（2008）為代表的“政治錦標(biāo)賽”理論認(rèn)為，財政激勵和政治激勵是地方政府推動經(jīng)濟(jì)騰飛的激勵基礎(chǔ)〔3〕，同時，也是地方政府支出結(jié)構(gòu)偏向的激勵根源，導(dǎo)致公共支出結(jié)構(gòu)“重基本建設(shè)、輕人力資本投資和公共服務(wù)”的明顯扭曲?！?〕那么，如何改革中國式財政分權(quán)呢？事實上，中國的問題不在財政分權(quán)之內(nèi)，而在財政分權(quán)之外。從新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度而言，財政分權(quán)本身只是一種提高公共品供給效率進(jìn)而滿足社會公共需要、提升全民福利的工具或手段，所以，其最終效果如何完全取決于財政分權(quán)的操作者——中央和地方政府。因此，從分權(quán)治理到政府能否合意的關(guān)鍵在于各級政府的行為選擇（公共品供給）是否符合公眾需要，換言之，政府是否真正以社會需要為出發(fā)點是實現(xiàn)政府合意的核心。從財政分權(quán)實踐運行而言，在分權(quán)治理與政府合意之間需要多種制度保障機(jī)制，如公共選擇機(jī)制、官員問責(zé)機(jī)制、分權(quán)制衡以及法治等，其根本原因在于政府也是自利的，無論是政治人場合中的晉升錦標(biāo)賽還是經(jīng)濟(jì)人場合中財政收入最大化的“利維坦”，根本上都說明了政府官員的自利性質(zhì)，這也是為什么傳統(tǒng)財政分權(quán)“仁慈型政府”假設(shè)被現(xiàn)代財政分權(quán)“理性人政府”假設(shè)所取代的根本原因。

本文認(rèn)為，進(jìn)一步深化財政分權(quán)改革需要我們跳出財政分權(quán)的圈子，從根本上提高政府的服務(wù)水平，實現(xiàn)政府合意性最大化，從而走向更加合意的中國式財政分權(quán)。

二、分權(quán)治理與政府合意：分析框架

（一）分權(quán)治理與政府合意：規(guī)范分析

經(jīng)濟(jì)學(xué)中財政分權(quán)的產(chǎn)生以蒂布特的經(jīng)典文獻(xiàn)為標(biāo)志。在此之前的政治學(xué)家和經(jīng)濟(jì)學(xué)家們?nèi)缛鸬鋵W(xué)派的威克賽爾與林達(dá)爾、美國的薩繆爾森等在將政府作為一個組織整體的背景下著重分析了公共品的有效供給〔5〕，但并沒有涉及政府分級的問題。蒂布特（Tiebout，1956）意識到，薩繆爾森等人分析的是全國性公共品，除此之外還存在大量的地方性公共品，如警察、消防、教育、衛(wèi)生和法院等，顯然，由于具有信息優(yōu)勢，地方政府提供地方性公共品沒有外溢性，符合帕累托標(biāo)準(zhǔn)〔6〕，因此，從財政分權(quán)的最初目的來看，分權(quán)是為了更好地提供公共品、滿足公共需要；而民眾則對政府的公共品供給予以評價并提供支持，使政府合意性最大（見圖1）。

然而，分權(quán)治理并不必然實現(xiàn)政府合意。如圖1所示，財政分權(quán)的實施主體是各級政府，由于國家結(jié)構(gòu)形式的差異，各級政府的激勵約束機(jī)制是不同的。在聯(lián)邦制國家，聯(lián)邦政府與地方政府之間是獨立的，不存在政治上的隸屬關(guān)系，各級政府的主要官員都是由選民經(jīng)過公共選擇程序選舉出來的，因此，各級政府的公共品供給以選民偏好為出發(fā)點，即使存在偏離，其完善的司法體系和問責(zé)機(jī)制也能夠?qū)崿F(xiàn)本輪公共品供給的事后糾偏和下一輪公共品供給的公益保證，特別是對地方政府而言，“用手投票”和“用腳投票”更是保證公共品有效供給的雙保險。

（二）分權(quán)治理與政府合意的背離：中國個案

中國的財政分權(quán)始于一個集權(quán)化的政治經(jīng)濟(jì)空間。從政治角度而言，單一制的國家結(jié)構(gòu)形式和人事任免權(quán)的高度集中使得中央政府可以通過政治激勵影響地方官員的行為選擇，而“用手投票”公共選擇機(jī)制缺失則導(dǎo)致地方政府缺乏對民眾需要的回應(yīng)性；從經(jīng)濟(jì)角度而言，市場化的經(jīng)濟(jì)改革使得地方政府由高度統(tǒng)一的計劃經(jīng)濟(jì)下的附庸型人格轉(zhuǎn)變?yōu)槭袌鼋?jīng)濟(jì)下的獨立型人格，而行政放權(quán)和過度的公共支出地方化則使地方政府對經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展起著主導(dǎo)性的影響。因此，盡管地方政府的激勵機(jī)制是最直接、最明顯的影響因素，但在中國的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境內(nèi)，分權(quán)治理能否實現(xiàn)政府合意還需要考慮除激勵之外的制度因素。

馬萬里（2014）構(gòu)建了一個包含地方政府經(jīng)濟(jì)增長型激勵及其行為變異對經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展影響的解釋框架。其中，來自中央政府的“GDP政治 考核”成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的政治激勵基礎(chǔ)，

而分權(quán)契約下的財政收入安排成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的經(jīng)濟(jì)（財政）激勵基礎(chǔ)。除政治晉升錦標(biāo)賽和市場維持型聯(lián)邦主義所強(qiáng)調(diào)的政治激勵與經(jīng)濟(jì)激勵之外，擴(kuò)張私人收益也成為地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的私人激勵基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不僅直接影響到地方政府工作人員的工資收入、公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)、社會福利水平，而且，如果缺乏有效的監(jiān)督約束機(jī)制，官員在實現(xiàn)自身效用最大化的過程中還很可能會偏離社會福利極大化目標(biāo)，通過設(shè)租、尋租和腐敗等手段獲取非法收入?！?〕然而，地方政府行為變異的原因不僅僅是激勵扭曲造成的，中國式的“以官治官”政治治理模式、財政分權(quán)法治主導(dǎo)缺位和橫向監(jiān)督問責(zé)失效等財政分權(quán)基礎(chǔ)制度支撐體系的欠缺應(yīng)該也是地方政府選擇性政府職能的深層次原因。選擇性政府職能是指地方政府偏愛經(jīng)濟(jì)增長而忽視社會管理和公共服務(wù)，表現(xiàn)為“越位”和“缺位”：對于能夠促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的事項如招商引資等，地方政府往往趨之若鶩，不僅積極履行“裁判員”角色，而且會直接充當(dāng)“運動員”，表現(xiàn)為政府職能的“越位”；對于社會管理和公共服務(wù)職能，特別是其中與經(jīng)濟(jì)發(fā)展聯(lián)系較弱的，除個別“政績工程”外，地方政府往往熱情不高，表現(xiàn)為政府職能的“缺位”，從而導(dǎo)致了分權(quán)治理與政府合意背離（見圖2）。

三、分權(quán)治理與政府合意：

改革出了什么問題

分稅制財政體制改革后中國財政分權(quán)的一個典型事實就是公共支出地方化，然而，地方政府公共品供給效率卻并沒有隨著支出分權(quán)度的提高而增加。

（一）過度的公共支出地方化

1994年的分稅制財政體制改革只是重點劃分了中央和地方的稅收歸屬，因此是一次財權(quán)向上集中的改革，而中央和地方的事權(quán)劃分格局并沒有改變。由于行政管理體制屬于上下隸屬關(guān)系，上級政府在將財權(quán)上收的同時事權(quán)卻被隨意下放，導(dǎo)致地方財政所承擔(dān)的支出責(zé)任逐年上升。由圖3，地方財政支出比重由1994年的69.7%提高到2013年的85.4%①，地方政府所承擔(dān)的支出責(zé)任快速上升。

與此對應(yīng)，中央財政承擔(dān)的支出責(zé)任比重不斷下降，由1993年的28.3%下降到2013年的14.6%。而在國家主要財政支出項目中地方政府承擔(dān)的比重更高。根據(jù)2013年財政部決算數(shù)據(jù)，地方政府在與民生息息相關(guān)的教育、社會保障與就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生等的支出上分別承擔(dān)了95%、95.6%、99.1%的支出責(zé)任，幾乎全部承擔(dān)了這些項目的支出。

與地方政府承擔(dān)的不斷增加的支出責(zé)任相比，地方政府所分享的收入比重卻并沒有相應(yīng)增加，如圖3所示，分稅制以后地方收入比重基本維持在50%上下，與85%的支出責(zé)任相比缺口過大，必須依賴轉(zhuǎn)移支付彌補(bǔ)。近20余年來，轉(zhuǎn)移支付占地方支出的比重一直在45%左右，占地方收入的比重更是超過80%。如圖4。

進(jìn)而言之，中央財政集中大部分收入之后并沒有增加直接支出責(zé)任，而是將大部分事權(quán)的履行交由地方政府執(zhí)行。如圖5，轉(zhuǎn)移支付占中央財政收入比重最高為2011年的81.9%，平均比重為71.6%，轉(zhuǎn)移支付規(guī)模與地方政府承擔(dān)的支出責(zé)任比重遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于世界上其他國家。①

由此可見，公共支出地方化是中國財政分權(quán)實踐的典型特征，與此對應(yīng)，中國的政府職能也主要由地方政府行使。那么，過度的公共支出地方化效果如何呢？它提高公共品供給效率了嗎？這需要我們從地方財政的支出結(jié)構(gòu)中尋找答案。

（二）地方公共品供給失衡，經(jīng)濟(jì)性支出比重過高

1.公共品供給結(jié)構(gòu)失衡

地方政府公共品供給結(jié)構(gòu)偏向的研究濫觴于喬寶云和范劍勇等（2005）〔9〕，以及傅勇和張晏（2007）〔10〕的經(jīng)典文獻(xiàn)，雖然在和諧社會和科學(xué)發(fā)展觀背景下地方公共品供給得到較大改善，但正如郁建興、高翔（2012）所指出的，地方政府制度創(chuàng)新和公共品供給改善是選擇性的，并沒有偏離追求經(jīng)濟(jì)增長的終極目標(biāo)?！?1〕

由于從2007年開始我國進(jìn)行了政府收支分類科目改革，為了更好地檢驗地方財政支出結(jié)構(gòu)，本文按可比口徑計算了2007-2013年的有關(guān)數(shù)據(jù)。②其中地方經(jīng)濟(jì)性支出規(guī)模由2007年的7039.2億元增加到2013年的32306.3億元，占地方一般預(yù)算支出的比重由18.4%上升到27.0%，經(jīng)濟(jì)性支出呈現(xiàn)快速增長趨勢。以教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等為主要內(nèi)容的社會文教支出規(guī)模由2007年的16378.5億元提高到2013年的51338.2億元，占地方一般預(yù)算支出比重基本維持在42%的水平。此外，以一般公共服務(wù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)等為代表的行政管理支出規(guī)模由2007年的12472.4億元增加到2013年的30624.6億元，占地方一般預(yù)算支出的比重由32.5%下降為25.6%，但總體上行政管理支出規(guī)模過大、增速過快、比重過高〔12〕，地方財政支出結(jié)構(gòu)不合理問題比較突出。

2.經(jīng)濟(jì)性支出比重過高

由于我國是以農(nóng)業(yè)為主的資本稀缺型國家，為了實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)快速增長，唯有依靠資本積累擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)規(guī)模。數(shù)據(jù)顯示，三次產(chǎn)業(yè)對GDP增長的貢獻(xiàn)度存在巨大差異，其中，農(nóng)業(yè)對GDP增長的貢獻(xiàn)1991年為7.1%，2000年為4.4%，2012年為5.7%，平均水平為6%。相比之下，第二產(chǎn)業(yè)特別是工業(yè)成為GDP增長的主要貢獻(xiàn)者，1991年為62.8%，2012年為48.7%，平均比重為56.6%；第二產(chǎn)業(yè)中的工業(yè)增加值對GDP的貢獻(xiàn)度1991年為58%，2012年為40.6%，平均水平為50.6%。而以服務(wù)業(yè)為代表的第三產(chǎn)業(yè)對GDP增長的貢獻(xiàn)度近年來開始增加，由1991年的30.1%上升到2012年的45.6%，平均水平為37.4%。③由此可知，我國的經(jīng)濟(jì)增長主要依靠第二、第三產(chǎn)業(yè)的拉動。 為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長，財政分權(quán)下的地方政府往往會改變財政支出結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，用“自己的資本”促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。

自2000年以來，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)林水事務(wù)、金融商業(yè)發(fā)展等為代表的經(jīng)濟(jì)性支出規(guī)模由2000年的2649.8億元提高到2013年的32306.3億元，占地方一般預(yù)算支出的比重由25.6%增加到27.0%。由變化趨勢可知，經(jīng)濟(jì)性支出規(guī)模擴(kuò)大12倍多，呈現(xiàn)快速增長趨勢，且比重過高。

（三）地方政府社會性公共品供給不足

1.環(huán)境治理投資過低，污染日益加劇

在追求GDP增長的激勵下，特別是在“標(biāo)尺效應(yīng)”下的惡性競爭中，地方政府一般會選擇放松環(huán)境管制等手段吸引外來資本，用“外人的資本”加速經(jīng)濟(jì)增長，而這種以環(huán)境污染為代價換取經(jīng)濟(jì)增長的后果是造成環(huán)境污染問題日益嚴(yán)峻。 例如，近年來比較嚴(yán)重的霧霾現(xiàn)象。此外，各地每年均發(fā)生多起關(guān)于環(huán)境污染問題的案例，以及民眾與污染性企業(yè)之間緊張對峙的事件。自1991年以來，中國的能源消耗量（主要是煤炭、石油、天然氣和電力）由1991年的103783萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤上升到2012年的361732萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，增加了近4倍。

由于能源消耗的主要是煤炭、石油、天然氣和電力，因此，伴隨著能源消耗總量增加，環(huán)境污染問題進(jìn)一步加重，環(huán)境治理投資勢在必行。根據(jù)現(xiàn)行支出分權(quán)，環(huán)境治理投資應(yīng)由地方政府負(fù)責(zé)。而長期以來地方政府對環(huán)境監(jiān)管動力不足，造成環(huán)境治理支出規(guī)模過低，環(huán)境污染加劇。如圖6所示，2007—2013年，環(huán)境保護(hù)支出占地方財政支出的比重最高為3.2%，且近年來還呈現(xiàn)不斷下降趨勢，到2013年僅為2.8%。與此不同的是，地方財政的經(jīng)濟(jì)性支出所占比重則高達(dá)27.0%，是環(huán)境保護(hù)支出規(guī)模的近10倍。

2.社會保障支出偏向，收入差距不斷擴(kuò)大

如表1，在城市偏向型社會保障制度下，地方社會保障支出主要服務(wù)于機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)，僅“財政對社會保險基金的補(bǔ)助”和“行政事業(yè)單位離退休”兩項就占總支出的50%以上，再加上“企業(yè)改革補(bǔ)助”、“行政管理事務(wù)”等支出，社會保障中真正用于個人以及農(nóng)村的少之又少。其中，轉(zhuǎn)移性收入方面，農(nóng)村居民獲得的補(bǔ)助水平過低，城鄉(xiāng)統(tǒng)籌標(biāo)準(zhǔn)差距較大，2010—2013年，農(nóng)村居民最低生活保障與救助支出所占比重分別是6.9%、8.0%、7.5%和7.9%。

以社會保障為代表的城鄉(xiāng)分割的收入再分配制度加大了城鄉(xiāng)收入分配的不平等——城鎮(zhèn)居民能享受到較多的政府轉(zhuǎn)移性支出，而廣大農(nóng)民則基本上享受不到，從而擴(kuò)大了城鄉(xiāng)居民之間的收入差距。數(shù)據(jù)顯示，城鄉(xiāng)居民人均轉(zhuǎn)移性收入的比值由1995年的12.8變化為2013年的8.9，在2012年之前，其比值均高于10，農(nóng)村居民獲得的轉(zhuǎn)移性收入規(guī)模過小，無法起到調(diào)節(jié)初次分配所形成的收入差距的作用，造成城鄉(xiāng)收入差距擴(kuò)大。

3.教育醫(yī)療支出不足，加重居民負(fù)擔(dān)

如圖7所示，2007—2013年，地方政府經(jīng)濟(jì)性支出所占比重為18.4%—27.0%，行政管理費支出所占比重為32.5%—25.6%，教育支出所占比重為17.2%—17.5%。由于經(jīng)濟(jì)性支出和行政管理費規(guī)模過高，使地方政府用于教育支出的財力趨向緊張，擠壓了人力資本支出。

地方政府的教育支出規(guī)模過低使國家財政性教育經(jīng)費支出占GDP比重?zé)o法實現(xiàn)4%的目標(biāo)。個人承擔(dān)的教育支出占教育經(jīng)費的比重卻逐年增加，由1992年的5.1%上升至2013年的13.9%，最高為2004年的18.6%，平均比重為14.1%。與教育支出一致，地方政府醫(yī)療衛(wèi)生支出規(guī)模和比重同樣較低，所占比重盡管由2007年的5.0%上升到2013年的6.9%，仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于經(jīng)濟(jì)建設(shè)費和行政管理費支出。地方政府醫(yī)療衛(wèi)生支出不足的結(jié)果是居民個人醫(yī)療衛(wèi)生費用負(fù)擔(dān)加重，數(shù)據(jù)顯示，個人現(xiàn)金衛(wèi)生支出一直是衛(wèi)生總費用的主要來源，特別是20世紀(jì)90年代醫(yī)療衛(wèi)生市場化改革以來，個人承擔(dān)的衛(wèi)生費用急劇上升，最高達(dá)到60%。如果考慮社會衛(wèi)生支出 社會衛(wèi)生支出，指政府支出外的社會各界對衛(wèi)生事業(yè)的資金投入，包括社會醫(yī)療保障支出、商業(yè)健康保險費、社會辦醫(yī)支出、社會捐贈援助、行政事業(yè)性收費收入等。，政府衛(wèi)生支出所占比例則更低（最低時僅15.5%）。

教育、醫(yī)療衛(wèi)生支出是人力資本投資的主要來源〔13〕，政府人力資本投入不足勢必影響低收入群體的人力資本積累和收入水平，容易導(dǎo)致人力資本—收入差距之間的“馬太效應(yīng)”和循環(huán)累積的失衡陷阱，加劇社會階層分化與社會結(jié)構(gòu)斷裂，從而進(jìn)一步降低政府合意性。

四、分權(quán)治理與政府合意：

改革的問題出在哪里

如前所述，地方官員的增長型激勵機(jī)制是分權(quán)治理與政府合意背離的最直接、最明顯的影響因素，然而，這些激勵機(jī)制為什么能夠有效？為什么能對地方政府行為產(chǎn)生如此大的影響？這是問題的核心。事實上這已經(jīng)超出了財政分權(quán)的范疇。本文認(rèn)為，中國改革的問題不在財政分權(quán)之內(nèi)而在財政分權(quán)之外。除了地方政府激勵異化之外，財政分權(quán)有效運行的各種制度缺失是分權(quán)治理與政府合意背離的深層次原因。

（一）激勵扭曲地方行為變異

施萊弗等（Frye and Shleifer，1997）將政府在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中的不同行為選擇及其作用形象地喻為三只“手”：一是“看不見的手”（Invisible hand），指政府在法律規(guī)則下提供最小化的公共產(chǎn)品服務(wù)和保障契約的執(zhí)行；二是“攫取之手”（Grabbing hand），指政府僭越法律尋租從而破壞商業(yè)環(huán)境和契約執(zhí)行；三是“援助之手”（Helping hand），指政府超越法律規(guī)則促進(jìn)商業(yè)繁榮、保障契約執(zhí)行和限制腐敗?！?4〕針對政府行為的這種沖突性結(jié)果，諾斯（North，1981）指出國家和政府作為“保護(hù)之手”是經(jīng)濟(jì)增長的關(guān)鍵，作為“掠奪之手”又是經(jīng)濟(jì)衰退的根源（即“諾斯悖論”）?！?5〕那么，現(xiàn)實中的政府究竟會出哪只手呢？伊斯特利（Easterly，2005）認(rèn)為，這取決于是否“把激勵搞對”?！?6〕

市場維持型聯(lián)邦主義（MPF）所強(qiáng)調(diào)的財政收入激勵和政治錦標(biāo)賽所著重的政治晉升激勵被認(rèn)為是促進(jìn)中國經(jīng)濟(jì)騰飛的重要推動因素，地方政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的作用也因此得到廣泛褒揚(yáng)。但是，分稅制以來的財政收入集權(quán)卻導(dǎo)致地方政府從“援助之手”到“攫取之手”的行為轉(zhuǎn)變〔17〕，通過擴(kuò)大預(yù)算外和制度外收入規(guī)模彌補(bǔ)預(yù)算內(nèi)收入的損失。此外，在制度軟約束的外部環(huán)境下受私人收益擴(kuò)張的激勵，地方官員向市場伸出了攫取之手，通過尋租、設(shè)租、收取賄賂等實現(xiàn)自身收益最大化。有鑒于此，阿西莫格魯?shù)龋ˋcemoglu and Robinson，2012）認(rèn)為，中國的政治經(jīng)濟(jì)制度具有“半包容半掠奪”特征〔18〕，從而導(dǎo)致分權(quán)治理與政府合意的背離。

（二）基本制度支撐體系缺位

除了地方政府激勵異化之外，財政分權(quán)有效運行的基本制度支撐體系缺失是分權(quán)治理與政府合意背離的深層次原因。

1.政治治理模式采取以官治官

單一制的政治集權(quán)體制使中央政府可以運用GDP政治考核的指揮棒激勵地方官員，通過GDP增長決定地方官員的升遷，因此，在一個多層級的政府架構(gòu)中，壟斷的人事權(quán)賦予了高層級政府在下級政府層面落實自身意愿的強(qiáng)控制力，導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)增長成為各級政府的增長共識〔19〕，而“標(biāo)尺效應(yīng)”及財政競爭更進(jìn)一步強(qiáng)化了政府職能的增長導(dǎo)向，使各級政府成為“經(jīng)濟(jì)發(fā)展總公司”。

然而，這種縱向“以官治官”的政治治理模式存在嚴(yán)重的局限性。由于中央政府在信息獲取上的制約，相比易于衡量的經(jīng)濟(jì)增長目標(biāo)而言，下級政府公共服務(wù)職能實現(xiàn)量化評估的難度很高，導(dǎo)致高層政府很難對下級政府的行為變異進(jìn)行懲罰。此外，由于從中央開始，每一級政府都將經(jīng)濟(jì)增長作為考核下級政府的指標(biāo)，因此，下級政府對經(jīng)濟(jì)增長的追求符合上級政府的利益訴求，所以，下級政府職能變異與公共品供給失衡便無從追責(zé)。

2.財政分權(quán)模式受控行政主導(dǎo)

從《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》（國發(fā)[1993]85號）到《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)所得稅收入分享改革方案的通知》（國發(fā)[2001]37號），再到《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于全國實施增值稅轉(zhuǎn)型改革若干問題的通知》（財稅[2008]170號）和《財政部、國家稅務(wù)總局關(guān)于印發(fā)〈營業(yè)稅改征增值稅試點方案〉的通知》（財稅[2011]110號），一系列重大財稅改革方案的出臺均屬于行政主導(dǎo)型財政分權(quán)模式，這種分權(quán)模式的主要缺陷就是缺乏法治基礎(chǔ)。

法治是對政府不當(dāng)行為的事后糾正機(jī)制，它強(qiáng)調(diào)法律對個人和政府及其官員的限制。由于諸多因素，財政法治卻并不容易實施?！?0〕首先，關(guān)于財政分權(quán)的法律體系尚處于發(fā)展過程中，相關(guān)法律尚未制定，一些法律條文尚未完善，導(dǎo)致財政法治缺乏法理依據(jù)，這無疑是公權(quán)不受約束的重要原因。其次，對于地方政府或下級政府的不當(dāng)行為，中央或上級政府更傾向于運用“以官治官”的縱向問責(zé)機(jī)制，通過免職、降職、記過等行政方式懲罰下級政府官員，而非交由司法機(jī)構(gòu)處置，因此，政府行為變異與公共品供給失衡便缺少了事后糾正機(jī)制，這進(jìn)一步放縱了地方官員行為的機(jī)會主義傾向。

3.監(jiān)督制約機(jī)制效果欠佳

“以官治官”的縱向政治治理激發(fā)著地方政府經(jīng)濟(jì)增長的熱情，而法治主導(dǎo)缺位造成的事后追責(zé)失敗進(jìn)一步引發(fā)了地方政府的機(jī)會主義傾向，因此，以人民代表大會為代表的橫向問責(zé)機(jī)制便成為糾正地方政府行為的最后希望。人民代表大會承擔(dān)著立法、監(jiān)督與問責(zé)等職能，是社會大眾意愿表達(dá)、權(quán)益保障和利益協(xié)調(diào)的重要機(jī)制。然而，由于現(xiàn)實中的諸多因素，人民代表大會的職能履行卻要高度依賴同級黨政一把手的支持，特別是近年來地方人民代表大會的主要領(lǐng)導(dǎo)大都是由同級黨委書記兼任，導(dǎo)致在“以官治官”的縱向政治管控體制下人民代表大會缺乏對地方政府行為的實質(zhì)影響力。

人民代表大會的弱勢導(dǎo)致社會公眾缺少向政府表達(dá)正常訴求的渠道，以社會公眾為服務(wù)對象的政府社會性公共品供給不足便在所難免。

五、結(jié)語：走向更加合意的中國式財政分權(quán)

分權(quán)治理的本意在于滿足社會公共需要，提高政府合意性。然而，分權(quán)治理與政府合意不是直接對等關(guān)系。從理論角度，分權(quán)治理是提高公共品有效供給的工具；從實踐而言，分權(quán)治理需要一系列的制度安排作支撐才能實現(xiàn)政府合意。在中國式財政分權(quán)下，經(jīng)濟(jì)增長型激勵激發(fā)了地方政府的經(jīng)濟(jì)增長熱情，“以官治官”的縱向政治治理及其衍生的“以官護(hù)官”產(chǎn)生了地方政府的機(jī)會主義政治，法治主導(dǎo)缺位造成的事后追責(zé)失敗則進(jìn)一步強(qiáng)化了地方政府的機(jī)會主義傾向，而人民代表大會弱勢便導(dǎo)致社會公眾缺少向政府表達(dá)正常訴求的渠道，正是這些制度安排的缺失造成地方政府選擇性政府職能和公共品供給失衡，最終結(jié)果則是分權(quán)治理與政府合意的背離。

正如樓繼偉（2013）所言，財政一半是“財”，另一半是“政”，如果說以往的改革主要涉及“財”，也觸及“政”，那么下一步，“政”是繞不過去的?！?1〕所以，未來的改革應(yīng)一分為二，在優(yōu)化地方官員激勵的同時完善財政分權(quán)有效運行的基本制度支撐體系。首先，優(yōu)化地方官員的增長型激勵機(jī)制。政治激勵方面，應(yīng)建立“以官治官“和“以民治官”相結(jié)合的雙向政治激勵約束機(jī)制，使地方官員在對上負(fù)責(zé)的同時能夠更多地考慮社會公眾的需要；財政激勵方面，由于按目前的財政體制安排，地方財政收入主要來源于流轉(zhuǎn)性稅收，這是地方政府選擇性政府職能的經(jīng)濟(jì)激勵根源，因此，未來應(yīng)完善地方稅系，避免對流轉(zhuǎn)性稅收的過度依賴。 關(guān)于地方稅系建設(shè)問題，學(xué)術(shù)界有不同的觀點：一是開征房產(chǎn)稅和零售環(huán)節(jié)的銷售稅，培育地方主體稅種；二是“營改增”之后提高地方財政大增值稅和所得稅分享比例；三是“零售稅+個人所得稅+房產(chǎn)稅”或“增值稅分成+個人所得稅+房產(chǎn)稅”。限于篇幅和主題，本文在此不予具體分析。其次，筑牢財政分權(quán)有效運行的基本制度支撐體系。財政體制方面，由目前的行政主導(dǎo)型向法治主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變，這要求一方面完善與財政體制有關(guān)的基本法律法規(guī)（即形式法治），另一方面，提高政府財政行為的法治化水平（即實質(zhì)法治），同時，加強(qiáng)司法機(jī)構(gòu)對政府違法行為的審查和追責(zé)力度；公共監(jiān)督方面，提高人民代表大會在政府行政中的監(jiān)督問責(zé)作用，由監(jiān)督問責(zé)有限向監(jiān)督問責(zé)有效的財政分權(quán)轉(zhuǎn)變，確保民意表達(dá)渠道暢通無阻。因此，優(yōu)化地方官員的激勵機(jī)制是實現(xiàn)分權(quán)治理與政府合意的激勵基礎(chǔ)，而基本制度支撐體系構(gòu)建則是防止地方官員行為變異甚至違法行為發(fā)生的制度基礎(chǔ)，是財政分權(quán)有效運行的外力保障。通過激勵與制度二維改革逐步化解中國改革的難點，實現(xiàn)政府行為合意性最大化，最終走向更加合意的中國式財政分權(quán)。

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（責(zé)任編輯：張 琦）