運(yùn)用法治思維做好檔案信息和政府信息公開(kāi)

陳春華

（南通市檔案局，江蘇南通，226018）

黨的十八大報(bào)告提出，要“提高領(lǐng)導(dǎo)干部運(yùn)用法治思維和法治方式深化改革、推動(dòng)發(fā)展、化解矛盾、維護(hù)穩(wěn)定能力?！笔舜蠛螅?xí)近平總書(shū)記提出了建設(shè)“法治中國(guó)”的命題，指出要“努力以法治凝聚改革共識(shí)”。換句話說(shuō)，在當(dāng)前形勢(shì)下，深化改革必須依靠法治思維和法治方式。當(dāng)前社會(huì)矛盾多發(fā)，信訪不斷，多與有關(guān)部門缺乏法治思維、依法行政不到位有關(guān)。對(duì)于檔案部門來(lái)說(shuō)，樹(shù)立法治思維，處理好與廣大公眾知情權(quán)息息相關(guān)的檔案信息公開(kāi)和政府信息公開(kāi)，是不可推卸的法律責(zé)任，也是減少社會(huì)矛盾、維護(hù)穩(wěn)定的社會(huì)責(zé)任。

一、政府信息和檔案信息的聯(lián)系與區(qū)別

（一）兩者的共同點(diǎn)和聯(lián)系

首先，政府信息和檔案信息都真實(shí)記錄人們?cè)谏鐣?huì)生活中的各項(xiàng)活動(dòng)，真實(shí)性和原始記錄性是它們共同的本質(zhì)屬性。

其次，政府信息是檔案信息的前身，一般滿10年就通過(guò)歸檔而轉(zhuǎn)化成檔案信息。檔案信息中有很大一部分來(lái)源于政府信息，或者說(shuō)，行政機(jī)關(guān)的政府信息移交到檔案館保存后，就轉(zhuǎn)化為檔案信息。

第三，兩者都是重要的信息資源，與人們的生產(chǎn)、生活、切身利益息息相關(guān)，因此都有必要通過(guò)法定形式和程序，主動(dòng)向社會(huì)公眾或依申請(qǐng)而向特定的個(gè)人或組織公開(kāi)。

（二）兩者的區(qū)別

1.形成者不同。政府信息的形成者是國(guó)家行政機(jī)關(guān)，而檔案信息的形成者十分廣泛，可以是由官方機(jī)構(gòu)、半官方機(jī)構(gòu)、非官方機(jī)構(gòu)以及一定的個(gè)人、家庭和家族形成的。

2.時(shí)間跨度不同。政府信息主要是指現(xiàn)當(dāng)代的、現(xiàn)行的文件，一般形成在10年到20年以內(nèi)。檔案的時(shí)間跨度則非常長(zhǎng)，最早可以追溯到幾千年前的甲骨檔案，涵蓋整個(gè)人類文明史。

3.保存地點(diǎn)不同。政府信息保存在形成該信息的行政機(jī)關(guān)，在檔案部門設(shè)的現(xiàn)行文件中心也有副本。檔案信息的保存地點(diǎn)與其形成者一樣廣泛，但是本文所指的檔案信息，特指保存在各級(jí)國(guó)家綜合檔案館和專業(yè)檔案館的檔案。

4.查閱目的不同。人們查閱政府信息，一般是為了了解現(xiàn)行政策，解決切身利益。查閱檔案信息的目的則更多樣化，除了解決切身利益外，還可以是學(xué)術(shù)研究、編史修志、工作查考等等。

5.公開(kāi)主體不同。檔案信息公開(kāi)的主體是各級(jí)檔案館。政府信息公開(kāi)的主體是產(chǎn)生該政府信息的行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織。由于政府信息公開(kāi)主體涉及到眾多部門和機(jī)構(gòu)，實(shí)踐中有些地方的人民政府就在國(guó)家檔案館或公共圖書(shū)館設(shè)置了政府信息查閱場(chǎng)所，作為政府信息公開(kāi)的一站式窗口。

6.公開(kāi)程序適用的法律法規(guī)不同。檔案信息公開(kāi)的程序適用《中華人民共和國(guó)檔案法》（以下簡(jiǎn)稱《檔案法》）及其實(shí)施辦法，政府信息公開(kāi)的程序和方法則適用《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）。

二、檔案部門同時(shí)肩負(fù)政府信息公開(kāi)和檔案信息公開(kāi)的法定職責(zé)

（一）《檔案法》賦予各級(jí)檔案部門公開(kāi)檔案信息的職責(zé)

國(guó)家各級(jí)檔案館是統(tǒng)一保管黨和政府機(jī)關(guān)檔案的管理部門，是永久保管檔案的基地，是各方面利用檔案史料的中心?！稒n案法》第十九條規(guī)定：“檔案館應(yīng)當(dāng)定期公布開(kāi)放檔案的目錄，并為檔案的利用創(chuàng)造條件，簡(jiǎn)化手續(xù)，提供方便。中華人民共和國(guó)公民和組織持有合法證明，可以利用已經(jīng)開(kāi)放的檔案。”第二十條規(guī)定：“機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織以及公民根據(jù)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、國(guó)防建設(shè)、教學(xué)科研和其他各項(xiàng)工作的需要，可以按照有關(guān)規(guī)定，利用檔案館未開(kāi)放的檔案以及有關(guān)機(jī)關(guān)、團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位和其他組織保存的檔案?！笨梢?jiàn)，向社會(huì)提供利用開(kāi)放檔案以及有條件地提供利用未開(kāi)放檔案是《檔案法》賦予各級(jí)檔案館的法定職責(zé)和義務(wù)。

（二）《條例》賦予各級(jí)檔案部門公開(kāi)政府信息的職責(zé)

政府信息公開(kāi)責(zé)任分配的一般原則為“誰(shuí)制作誰(shuí)公開(kāi)”“誰(shuí)保存誰(shuí)公開(kāi)”?！稐l例》第十七條規(guī)定：行政機(jī)關(guān)制作的政府信息，由制作該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)；行政機(jī)關(guān)從公民、法人或者其他組織獲取的政府信息，由保存該政府信息的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公開(kāi)。同時(shí)還規(guī)定，各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)在國(guó)家檔案館、公共圖書(shū)館設(shè)置政府信息查閱場(chǎng)所，并配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，為公民、法人或者其他組織獲取政府信息提供便利。

我國(guó)的檔案部門是一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子，局、館合一。作為行政機(jī)關(guān)，檔案部門負(fù)有公開(kāi)本機(jī)關(guān)政府信息的職責(zé)，作為國(guó)家綜合檔案館，又是本行政區(qū)域政府信息查閱的場(chǎng)所，因此，服務(wù)本級(jí)政府及本機(jī)關(guān)政府信息公開(kāi)，檔案部門義不容辭。

（三）檔案部門應(yīng)處理好兩種信息公開(kāi)的法律程序

由于政府信息和檔案信息的公開(kāi)分別適用不同的法律法規(guī)，因此公開(kāi)的程序和方式是有區(qū)別的。

1.公開(kāi)檔案信息的法律程序?！稒n案法》及其實(shí)施辦法規(guī)定，各級(jí)檔案館應(yīng)分期分批地向社會(huì)開(kāi)放檔案，并同時(shí)公布開(kāi)放檔案的目錄。中華人民共和國(guó)成立以前的檔案（包括清代和清代以前的檔案，民國(guó)時(shí)期的檔案和革命歷史檔案）全部開(kāi)放；中華人民共和國(guó)成立以來(lái)形成的檔案，自形成之日起滿30年向社會(huì)開(kāi)放；經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案，可以隨時(shí)向社會(huì)開(kāi)放。中華人民共和國(guó)公民，憑個(gè)人有效身份證明，就可至檔案館查閱檔案。

2.公開(kāi)政府信息的法律程序。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)將主動(dòng)公開(kāi)的政府信息，自該信息形成或者變更之日起20個(gè)工作日內(nèi)，通過(guò)政府公報(bào)、政府網(wǎng)站、新聞發(fā)布會(huì)以及報(bào)刊、廣播、電視等便于公眾知曉的方式公開(kāi)。國(guó)家綜合檔案館或公共圖書(shū)館內(nèi)設(shè)置有政府信息查閱場(chǎng)所的，應(yīng)配備相應(yīng)的設(shè)施、設(shè)備，為社會(huì)公眾獲取政府信息提供便利。行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)向國(guó)家檔案館、公共圖書(shū)館提供主動(dòng)公開(kāi)的政府信息。辦理依申請(qǐng)公開(kāi)信息請(qǐng)求時(shí)，行政機(jī)關(guān)有法定告知義務(wù)。《最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定》第二十一條規(guī)定了五個(gè)告知：①屬于公開(kāi)范圍的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人獲取該政府信息的方式和途徑；②屬于不予公開(kāi)范圍的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人并說(shuō)明理由；③不屬于本行政機(jī)關(guān)公開(kāi)或者該政府信息不存在的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人；④對(duì)能夠確定該政府信息的公開(kāi)機(jī)關(guān)的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人該行政機(jī)關(guān)的名稱、聯(lián)系方式；⑤申請(qǐng)內(nèi)容不明確的，應(yīng)當(dāng)告知申請(qǐng)人作出更改、補(bǔ)充。這條程序規(guī)定不是自由裁量權(quán)，而是義務(wù)，應(yīng)當(dāng)遵守。

3.兩種信息的界定和法律適用。正確界定政府信息和檔案信息，是正確適用法律的前提。而正確界定兩種信息，需要找到兩種信息轉(zhuǎn)化的節(jié)點(diǎn)。根據(jù)最高人民法院的最新司法解釋，政府信息歸檔之前適用《條例》規(guī)定，歸檔以后適用檔案管理相關(guān)規(guī)定，歸檔指歸到各級(jí)檔案館。

《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于施行〈中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)》（國(guó)辦發(fā)〔2008〕36號(hào)）第八條規(guī)定：“已經(jīng)移交檔案館及檔案工作機(jī)構(gòu)的政府信息的管理，依照有關(guān)檔案管理的法律、行政法規(guī)和國(guó)家有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！钡钦畔⒁平坏剿谛姓C(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)檔案機(jī)構(gòu)是否仍屬政府信息，這個(gè)問(wèn)題一直爭(zhēng)議較大。按照國(guó)辦《意見(jiàn)》規(guī)定來(lái)看，當(dāng)然既包括已經(jīng)移交檔案館，也包括內(nèi)設(shè)檔案工作機(jī)構(gòu)的政府信息。但如果是這樣執(zhí)行，會(huì)給政府信息公開(kāi)制度的實(shí)施帶來(lái)重大負(fù)面影響。因?yàn)榘凑罩醒雰赊k《機(jī)關(guān)檔案工作條例》規(guī)定，機(jī)關(guān)文書(shū)部門或業(yè)務(wù)部門一般應(yīng)在第二年上半年向機(jī)關(guān)檔案部門移交檔案，這樣一來(lái)，政府信息第二年就變成檔案而不能公開(kāi)了。2011年，最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定（法釋〔2011〕17號(hào)）》第七條作出規(guī)定：政府信息由被告的檔案機(jī)構(gòu)或者檔案工作人員保管的，適用《中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例》的規(guī)定。即明確了歸檔指歸到各級(jí)檔案館，不包括政府信息所在行政機(jī)關(guān)的檔案機(jī)構(gòu)。

4.處理好兩種信息公開(kāi)的法律沖突和銜接?，F(xiàn)階段，《條例》是國(guó)務(wù)院制定的行政法規(guī)，《檔案法》則是全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)制定的法律，兩者的適用競(jìng)合問(wèn)題屬于層級(jí)沖突，即不同位階的規(guī)范之間的沖突。按照《立法法》的規(guī)定，上位法的效力高于下位法。因此兩者發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)適用《檔案法》。

在政府信息和檔案信息公開(kāi)的問(wèn)題上，還有一個(gè)著名的悖論，即原本公開(kāi)的政府信息，歸檔以后，就要根據(jù)《檔案法》的規(guī)定，重新進(jìn)入封閉期，直到滿30年才再次開(kāi)放。實(shí)踐中還有一個(gè)現(xiàn)象，有些行政機(jī)關(guān)在受理政府信息公開(kāi)申請(qǐng)后，為逃避公開(kāi)，把未滿《檔案法》規(guī)定的保存期限的檔案匆匆移交檔案館。要解決這個(gè)悖論，一方面需要國(guó)家通過(guò)“頂層設(shè)計(jì)”，做好法律法規(guī)層面的銜接，另一方面，各級(jí)檔案館也可以在目前的法律框架內(nèi)，靈活掌握。比如，《檔案法》規(guī)定國(guó)家檔案館保管的檔案一般應(yīng)當(dāng)自形成之日起滿30年向社會(huì)開(kāi)放，但是經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案向社會(huì)開(kāi)放的期限可以少于30年。因此，可以在行政機(jī)關(guān)檔案進(jìn)館之初，就開(kāi)展鑒定劃控工作，屬于經(jīng)濟(jì)、科學(xué)、技術(shù)、文化等類檔案的，可以即刻公開(kāi)，不必等待30年封閉期結(jié)束。

三、檔案部門應(yīng)準(zhǔn)確把握信息公開(kāi)和保密的范圍

政府信息和檔案信息公開(kāi)都具有例外性。實(shí)際上，相當(dāng)一部分政府信息、檔案信息是不可予以公開(kāi)的。政府所掌握的很多信息是具有“秘密”等級(jí)的，當(dāng)政府信息的內(nèi)容涉及到國(guó)家的安全，公開(kāi)會(huì)影響國(guó)家的利益時(shí)，其公開(kāi)就會(huì)受到嚴(yán)格禁止，這是世界各國(guó)普遍的做法。并且，由于對(duì)可以公開(kāi)的信息難以一一列舉，因而，在立法技術(shù)上，一般把例外信息作為研究的重點(diǎn)，除去例外信息以外，其余信息均應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。

（一）檔案信息公開(kāi)的保密要求

《檔案法》及其實(shí)施辦法規(guī)定：涉及國(guó)防、外交、公安、國(guó)家安全等國(guó)家重大利益的檔案，以及其他雖自形成之日起已滿30年但檔案館認(rèn)為到期仍不宜開(kāi)放的檔案，經(jīng)上一級(jí)檔案行政管理部門批準(zhǔn)，可以延期向社會(huì)開(kāi)放。保密檔案密級(jí)的變更和解密，依照《中華人民共和國(guó)保守國(guó)家秘密法》及其實(shí)施辦法的規(guī)定辦理。向檔案館移交、捐贈(zèng)、寄存檔案的單位和個(gè)人，對(duì)其檔案享有優(yōu)先利用權(quán)，并可對(duì)其檔案中不宜向社會(huì)開(kāi)放的部分提出限制利用的意見(jiàn)。

（二）政府信息免于公開(kāi)的范圍

可以免于公開(kāi)的政府信息，主要是《條例》的“三安全一穩(wěn)定”“兩秘密一隱私”和國(guó)辦5號(hào)文件意見(jiàn)中的“過(guò)程性信息”和“內(nèi)部管理信息”。

1.涉及國(guó)家秘密的政府信息。政府信息已經(jīng)依照法定程序確定為國(guó)家秘密，比如有同級(jí)保密工作部門出具的屬于國(guó)家秘密的確認(rèn)結(jié)論。對(duì)于事先沒(méi)有確定密級(jí)，在請(qǐng)求公開(kāi)信息時(shí)才補(bǔ)定密級(jí)的，不得作為國(guó)家秘密對(duì)待。沒(méi)有嚴(yán)格按照國(guó)家秘密標(biāo)志的法定要求進(jìn)行標(biāo)志的，不作為國(guó)家秘密對(duì)待。

2.涉及商業(yè)秘密的政府信息。對(duì)信息的商業(yè)秘密屬性進(jìn)行審查判斷，著重點(diǎn)在于其是否具有保密性；其次，適用了信息的可分割性原則，也就是即使其中有不宜公開(kāi)的內(nèi)容，也應(yīng)當(dāng)作區(qū)分處理；商業(yè)秘密的利益應(yīng)當(dāng)讓位于公共利益。

3.涉及個(gè)人隱私的政府信息。適用于特定個(gè)人的信息都屬于個(gè)人信息。比如個(gè)人的身體隱私、健康隱私、財(cái)產(chǎn)隱私、家庭隱私、個(gè)人經(jīng)歷隱私等。行政機(jī)關(guān)認(rèn)為申請(qǐng)公開(kāi)的政府信息涉及個(gè)人隱私，公開(kāi)后可能損害第三方合法權(quán)益的，應(yīng)當(dāng)依照《條例》第二十三條的規(guī)定，書(shū)面征求第三方的意見(jiàn)。

4.公開(kāi)后可能危及“三安全一穩(wěn)定”的?！稐l例》第八條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)公開(kāi)政府信息，不得危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定?！?/p>

5.過(guò)程性信息。過(guò)程性信息一般是指行政決定作出前行政機(jī)關(guān)內(nèi)部或行政機(jī)關(guān)之間形成的研究、討論、請(qǐng)示、匯報(bào)等信息，此類信息一律公開(kāi)或過(guò)早公開(kāi)，可能會(huì)妨害決策過(guò)程的完整性，妨害行政事務(wù)的有效處理。但當(dāng)決策、決定完成后，此前處于調(diào)查、討論、處理中的信息即不再是過(guò)程性信息，如果公開(kāi)的需要大于不公開(kāi)的需要，就應(yīng)當(dāng)公開(kāi)。

6.“內(nèi)部管理”信息。所謂內(nèi)部信息，就是對(duì)外部不產(chǎn)生直接約束力的普遍政策闡述或?qū)€(gè)案的非終極性意見(jiàn)。之所以要免除公開(kāi)內(nèi)部信息，目的是保護(hù)機(jī)構(gòu)內(nèi)部或不同機(jī)構(gòu)之間的交流，從而使官員能夠暢所欲言，毫無(wú)顧忌地表達(dá)自己的真實(shí)想法。

［1］胡錦濤在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八次全國(guó)代表大會(huì)上的報(bào)告［R］,2012.

［2］中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定［N］.人民日?qǐng)?bào)，2014.10.29.

［3］江必新.以法治思維推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)［M］.大國(guó)治理，2015.

［4］馬一德.法治中國(guó)：全面深化改革的戰(zhàn)略支撐［M］.大國(guó)治理，2015.

［5］中華人民共和國(guó)檔案法，1987.

［6］中華人民共和國(guó)檔案法實(shí)施辦法.國(guó)家檔案局第5號(hào)令，1999.

［7］中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例.中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院令第492號(hào),2007.

［8］政府信息公開(kāi)［OL］.百度百科.

［9］檔案工作基本術(shù)語(yǔ)(檔案行業(yè)標(biāo)準(zhǔn))DA/T1—2000.

［10］最高人民法院關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定.最高人民法院審判委員會(huì),2010.

［11］中華人民共和國(guó)政府信息公開(kāi)條例若干問(wèn)題的意見(jiàn).國(guó)務(wù)院辦公廳，2008.

［12］機(jī)關(guān)檔案工作條例.中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳，1983.

［13］關(guān)于審理政府信息公開(kāi)行政案件若干問(wèn)題的規(guī)定.最高人民法院，2011.