論我國公立大學(xué)章程內(nèi)容的構(gòu)建與實(shí)施

杜莉

(湘南學(xué)院 法學(xué)系，湖南 郴州 423000)

1 大學(xué)章程的基本內(nèi)涵

任何組織或團(tuán)隊(duì)，在成立伊始章程就作為一種規(guī)范而始終存在，公立大學(xué)也是如此。在其誕生到發(fā)展到逐漸成熟的過程中，大學(xué)章程伴隨著大學(xué)的發(fā)展而不斷改變、創(chuàng)新、完善，并逐漸走向成熟。大學(xué)章程的誕生可以追溯到中世紀(jì)歐洲一些國家對(duì)大學(xué)的獎(jiǎng)勵(lì)，那時(shí)教皇或者國王會(huì)對(duì)一些優(yōu)秀的大學(xué)提出獎(jiǎng)勵(lì)，允許他們管理校園時(shí)自行決策，這種獎(jiǎng)勵(lì)使大學(xué)在管理及學(xué)術(shù)研究方面有了合法的自治權(quán)，并且在一定程度上促成了大學(xué)章程的誕生?？v觀高等教育的發(fā)展歷程，大學(xué)章程必不可少，盡管這些國家或地區(qū)高等教育的形態(tài)各不相同。在我國，大學(xué)章程是近代高等教育制度的產(chǎn)物。簡單地說，大學(xué)章程就是一份規(guī)范性的文件或藍(lán)圖，它保證學(xué)校在管理時(shí)能夠自主決策同時(shí)又不觸犯法規(guī)，它以明文條例的形式對(duì)大學(xué)的具體管理事務(wù)、辦事流程以及重大事項(xiàng)做出規(guī)定。大學(xué)章程在一所大學(xué)里的作用就相當(dāng)于一座溝通的橋梁，往上遵守的是國家法律和教育法規(guī)，往下規(guī)定的是校園具體的章程制度，是一所大學(xué)基本行事的“憲法”。而一份優(yōu)秀的大學(xué)章程則能夠有機(jī)地統(tǒng)一政府、社會(huì)和高校在管理大學(xué)時(shí)對(duì)應(yīng)的責(zé)、權(quán)、利，既能表現(xiàn)國家對(duì)辦學(xué)教育的重視，又能體現(xiàn)大學(xué)本身在辦學(xué)過程中的內(nèi)在規(guī)律。

2 我國公立大學(xué)章程制定的價(jià)值和意義

大學(xué)章程是一所大學(xué)在成立時(shí)必不可少的核心要素，是大學(xué)內(nèi)部管理的基本方針，用八個(gè)字來概括就是“立校之本、治校之基”。因此現(xiàn)代大學(xué)的建設(shè)與發(fā)展中，章程必不可少。

2.1 依法治校的必要性

隨著黨和政府對(duì)依法治國理念的逐步貫徹，教育領(lǐng)域的教學(xué)也相應(yīng)變?yōu)橐婪ㄖ谓?。依法治教主要分為兩個(gè)部分:第一部分是政府以及教育行政部門，在管理辦學(xué)時(shí)做到依法行政，對(duì)教育行政機(jī)構(gòu)實(shí)行法制化管理;第二個(gè)部分則是大學(xué)本身，在管理校園時(shí)做到依法治校。一所大學(xué)想要更好地發(fā)展、管理，就必須有完善的章程并嚴(yán)格按照章程執(zhí)行，而章程從法律角度而言就是大學(xué)的“憲法”，學(xué)校必須嚴(yán)格按照它來逐步設(shè)立、管理一所大學(xué)。在國家大力推動(dòng)依法治國的局勢下，大學(xué)章程既是一所大學(xué)的精神靈魂，又是法律法規(guī)在這所大學(xué)的具體延伸和基本要求。只有制定并實(shí)施了這份章程后，一所大學(xué)的管理才能更加科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，并逐步走上依法辦學(xué)、依法治校的正規(guī)道路。

2.2 實(shí)現(xiàn)大學(xué)辦學(xué)自主的重要性

大學(xué)章程的發(fā)展由來已久，它保證了大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)力，為大學(xué)的自治管理提供了前提依據(jù)。通過對(duì)世界大學(xué)的發(fā)展進(jìn)行研究不難發(fā)現(xiàn)，在英、法、美、德等大多歐美國家中，從以前到現(xiàn)在始終保持著一個(gè)非常優(yōu)良的傳統(tǒng)，那就是依法治校，制定大學(xué)章程來實(shí)現(xiàn)高校自治。在我國，由于歷史原因，在當(dāng)時(shí)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的管理下，大學(xué)只能作為政府的附屬品而存在。國家對(duì)高校實(shí)行的集中管理體制，使得大學(xué)自主管理變成一種奢望，因此，那時(shí)的大學(xué)既沒有自主辦學(xué)的能力也沒有自治校園的權(quán)利。但隨著時(shí)代的發(fā)展，高等教育逐漸被重視，政府職能也在潛移默化地改變著，大學(xué)逐漸擁有了辦學(xué)自主的權(quán)利，然而，這種權(quán)力的使用也依然只是在政府控制下的“國家法律法規(guī)——大學(xué)章程制度”的簡單體制模式中，未來，大學(xué)如果想真正實(shí)現(xiàn)辦學(xué)自主和自治校園，那么在“國家法律法規(guī)——大學(xué)章程制度”這種模式的中間則必須存在一個(gè)大學(xué)章程。

2.3 建立現(xiàn)代大學(xué)制度和體現(xiàn)大學(xué)精神的需要

大學(xué)與政府以及社會(huì)的交流，通常都是通過現(xiàn)代大學(xué)制度來實(shí)現(xiàn)，同時(shí)高校內(nèi)部的治理結(jié)構(gòu)也是通過大學(xué)制度得以構(gòu)造，因此大學(xué)制度可以說是大學(xué)內(nèi)外管理的溝通橋梁，在高校里的意義極為重大，而大學(xué)章程作為大學(xué)制度的藍(lán)本，其重要性更是不言而喻。它在建立現(xiàn)代大學(xué)制度的同時(shí)，也作為一種大學(xué)精神而存在著，一份完善的大學(xué)章程不僅能對(duì)大學(xué)的內(nèi)部管理起到規(guī)范作用，也是這所大學(xué)真正實(shí)現(xiàn)自治的重要標(biāo)識(shí)。一份合格的大學(xué)章程，在制定時(shí)一定要包含這所大學(xué)的大學(xué)精神，要對(duì)校風(fēng)校訓(xùn)、校園特色等都有所強(qiáng)調(diào)，要將學(xué)校的文化底蘊(yùn)時(shí)刻體現(xiàn)在大學(xué)章程中，這在一定程度而言，能夠?yàn)閷W(xué)校營造出一種自由、規(guī)范、民主學(xué)術(shù)的氛圍，就另一個(gè)方面而言，又能更加快速地完善高校內(nèi)部的自治結(jié)構(gòu)，促進(jìn)行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力的早日分離，從而加速現(xiàn)代大學(xué)制度建立的進(jìn)程。因此，如何制定一份合格的大學(xué)章程是一個(gè)基礎(chǔ)性的問題，也是一個(gè)決定性的問題。

3 我國公立大學(xué)章程內(nèi)容構(gòu)建的策略

大學(xué)章程，由大學(xué)進(jìn)行制定，用來管理大學(xué)，因此它的制定與大學(xué)的建立發(fā)展密不可分。大學(xué)章程對(duì)高校的自主管理、自主辦學(xué)以及建設(shè)現(xiàn)代大學(xué)制度都有著極大的影響力和決策力，是大學(xué)能否健康有效發(fā)展的關(guān)鍵。因此，有效的大學(xué)章程極為重要，高校必須著重于此，加強(qiáng)建設(shè)章程的工作力度，使章程早日面世、早日實(shí)施。

3.1 明確大學(xué)章程與大學(xué)規(guī)章制度之間的關(guān)系

大學(xué)章程作為一種渠道方式，使國家法律以具體形式規(guī)范了大學(xué)內(nèi)部的規(guī)章制度。不同大學(xué)的章程是高等教育法對(duì)不同學(xué)校辦學(xué)方向的肯定，它在法律保障的前提下，使學(xué)校擁有了自主管理權(quán)，因此具有一定的特殊性。高等教育法是一種大的范圍下的規(guī)定，只能從大的角度對(duì)所有學(xué)校進(jìn)行總領(lǐng)性的管理和規(guī)定，但對(duì)于每個(gè)具體學(xué)校的本身特色規(guī)定則無法顧及，此時(shí)作為連接法律與具體校園的橋梁，大學(xué)章程的作用則顯得尤為突出，它可以針對(duì)院校本身屬性制定更適合自己發(fā)展的制度，在大學(xué)的辦學(xué)活動(dòng)中融入帶有大學(xué)法人個(gè)人意志的規(guī)章制度。

作為學(xué)校內(nèi)部管理制度的總領(lǐng)，大學(xué)規(guī)章制度要求學(xué)校在管理時(shí)必須遵守一定程序辦事，師生必須共同遵守這份制度，制度內(nèi)所預(yù)設(shè)的目標(biāo)也是該大學(xué)在發(fā)展過程中始終追求的終點(diǎn)。大學(xué)章程只是一份藍(lán)圖，主要體現(xiàn)舉辦者的思想意志，對(duì)校園內(nèi)重大事情以及綱領(lǐng)性問題作出指導(dǎo)，但對(duì)具體實(shí)施過程沒有過細(xì)的規(guī)定。而大學(xué)規(guī)章制度是大學(xué)章程的具體表現(xiàn)，對(duì)學(xué)校內(nèi)的具體事件進(jìn)行管理，對(duì)所存在的問題作出指示，以便辦事過程高效化，辦事程序規(guī)范化。但必須注意的是，高等教育法是大學(xué)章程的前提依據(jù)，而大學(xué)章程則是大學(xué)規(guī)章制度的前提依據(jù)。大學(xué)規(guī)章制度是大學(xué)法人在不違反教育法以及大學(xué)章程的前提下，對(duì)大學(xué)管理滲入自身意志的一種規(guī)矩。

由此可見，大學(xué)章程在大學(xué)內(nèi)的重要程度非常大。它在規(guī)范高校內(nèi)部規(guī)章制度的同時(shí)，又要保證其管理在法律允許之下。因此，我們可以說大學(xué)章程在一所大學(xué)里的作用就相當(dāng)于一座溝通的橋梁，往上遵守的是國家法律和教育法規(guī)，往下規(guī)定的是校園具體的規(guī)章制度?，F(xiàn)代大學(xué)的發(fā)展運(yùn)行離不開大學(xué)章程的約束，它是法律法規(guī)與校園具體制度之間的橋梁，是維護(hù)校園內(nèi)外和諧發(fā)展的不二法門。

3.2 重視師生意見

盧梭曾經(jīng)說過:“明智的創(chuàng)造者并不從制定良好的法律本身入手，而是要事先考察一下，他們?yōu)橹⒎ǖ哪切┤藗兪欠襁m宜接受那些法律。”［1］56大學(xué)章程作為法律在校園內(nèi)的“代言人”，在制定過程中也要充足考慮學(xué)校師生的意見。作為學(xué)校這一相對(duì)密閉且同質(zhì)性較強(qiáng)的環(huán)境下的一份子，不論老師還是學(xué)生都是有一定知識(shí)和自制力的成年人，受時(shí)代和文化程度的影響，他們有自己的好惡、是非觀，也有維護(hù)自我權(quán)利的意識(shí)。因此，他們的意見將很大程度上左右章程的實(shí)施，假如學(xué)校對(duì)于他們的聲音不予理睬，那么這份章程就變得沒有意義，沒有受眾，同時(shí)失去了社會(huì)合法性。若在此基礎(chǔ)上學(xué)校依然一意孤行，那么這份章程將變成了“獨(dú)裁專政”的附屬品，就違背了校園民主自治的初衷。因此在制定時(shí)，積極采納師生建議，使其具有廣泛的社會(huì)權(quán)威，才能夠使這份章程在實(shí)施之路上走得更遠(yuǎn)更順。

3.3 妥善處理借鑒和繼承的關(guān)系

我國大學(xué)章程的建設(shè)與其他一些教育發(fā)達(dá)的話國家相比較，起步的時(shí)間更晚，經(jīng)驗(yàn)也不多。因此就需要借鑒他國的章程來快速發(fā)展自身。如何借鑒并在此基礎(chǔ)上發(fā)展具有中國特色的章程則是一件非常有技巧性的事情。我們的原則是，去其糟粕，取其精華。將國外較高水平的章程進(jìn)行借鑒并加以取舍，適合的拿來，不適合的也不硬裝。同時(shí)還要結(jié)合自身的辦學(xué)傳統(tǒng)及特色來進(jìn)行改造，將其變成更具有本校特色的章程制度。賦予其更強(qiáng)的生命力。最后要緊隨時(shí)代的步伐，依照時(shí)代社會(huì)的要求對(duì)章程進(jìn)行處理，使其更加滿足時(shí)代的要求。

3.4 章程要保障學(xué)校的長遠(yuǎn)發(fā)展

一所大學(xué)要更好地行使辦學(xué)自主權(quán)，那么讓學(xué)校走上法治之路，在管理時(shí)更加嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)，依法治校則是其最大的前提保障。大學(xué)章程作為法律在大學(xué)內(nèi)的具體內(nèi)容具體表現(xiàn)，是大學(xué)得以合法設(shè)立的前提，也是大學(xué)精神大學(xué)行為的綱領(lǐng)總則。以法律的角度而言，當(dāng)教育行政部門對(duì)一所大學(xué)的章程進(jìn)行審核并予以通過之后，大學(xué)章程就將作為大學(xué)內(nèi)的“憲法”而存在，具有了真正意義上的法律效力，從而保證了大學(xué)的自治權(quán)力和學(xué)術(shù)自由，規(guī)定了校園內(nèi)部的權(quán)利和義務(wù)，以及對(duì)外交流過程中其他主體的權(quán)利和義務(wù)。它的存在，使學(xué)校能夠更規(guī)范運(yùn)行的同時(shí)又明確了學(xué)校應(yīng)承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，其所樹立的大學(xué)形象也成為社會(huì)公眾對(duì)該大學(xué)的第一印象。

3.5 建立健全民主監(jiān)督機(jī)制

一份優(yōu)秀的大學(xué)章程在制度以及執(zhí)行中必須具備4個(gè)基本點(diǎn):能夠很好顧及到廣大師生的利益;使辦學(xué)行為更加規(guī)范有序;完美達(dá)到初期目標(biāo);使辦學(xué)水平得到很大的提升。因此為了使章程在制定過程中更加科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，必須聆聽廣大師生的心聲，征求他們的意見，同時(shí)接納來自社會(huì)各界的建議，做到更加符合時(shí)代發(fā)展。同時(shí)在制定過程中也要加強(qiáng)監(jiān)督的力度，從學(xué)校內(nèi)部的職工代表和學(xué)生代表到學(xué)校外部的政府社會(huì)，都要隨時(shí)監(jiān)督隨時(shí)舉報(bào)，使章程制度更加完善更加合法。

4 我國公立大學(xué)章程內(nèi)容實(shí)施的路徑

大學(xué)章程被制定并頒布以后，后面是更為巨大的任務(wù)——實(shí)施與貫徹。章程的建設(shè)不是簡單的短期任務(wù)，包括前期文本的制定、頒布以及后期的實(shí)施、查缺、完善、修訂、再實(shí)施、再查缺，是一條動(dòng)態(tài)、持續(xù)的永久之路。因此在長期的辦學(xué)過程中，學(xué)校法人及其他主體必須習(xí)慣于受章程的管制和調(diào)配，同時(shí)學(xué)校管理層以及師生員工也得自覺遵守章程，使章程辦學(xué)過程中不斷完善不斷充實(shí)。為此，章程在實(shí)施過程中應(yīng)做好以下幾方面工作。

4.1 向社會(huì)和校內(nèi)公布章程

大學(xué)章程作為法律在高校的具體延伸，具有一定的法律效力，可以對(duì)學(xué)校、學(xué)校法人以及社會(huì)相關(guān)主體進(jìn)行一定程度上的約束。為了使社會(huì)更好地了解、遵守大學(xué)章程，學(xué)?？梢酝ㄟ^一定方式對(duì)章程進(jìn)行宣傳，對(duì)辦學(xué)的法律依據(jù)和大學(xué)內(nèi)部運(yùn)作方式進(jìn)行解讀，使得學(xué)校有一個(gè)更好的社會(huì)環(huán)境。而校內(nèi)，則需要對(duì)校內(nèi)職工和師生進(jìn)行不同層次的培訓(xùn)和教導(dǎo)，使所有人將大學(xué)章程銘記于心。尤其是大學(xué)法人和主管部門更要起領(lǐng)率作用，帶頭遵守章程規(guī)定，貫徹章程內(nèi)容，將依法治校融入到日常所有管理中，實(shí)行政校分管的模式，讓學(xué)校早日走上管理自治之路，實(shí)現(xiàn)簡政放權(quán)的目標(biāo)，使辦學(xué)符合高等教育運(yùn)行規(guī)律。

4.2 學(xué)校成立章程委員會(huì)

成立一個(gè)對(duì)學(xué)校章程進(jìn)行實(shí)施、反饋并修訂的獨(dú)立機(jī)構(gòu)——章程委員會(huì)。章程委員會(huì)對(duì)于貫徹實(shí)施學(xué)校章程制度具有非常大的影響。它能夠更好地對(duì)章程實(shí)施加以監(jiān)督;對(duì)章程中存在的問題加以解釋;對(duì)違反章程的事情進(jìn)行了解處理;同時(shí)收集整理章程中出現(xiàn)的問題并加以修正。可以說章程委員會(huì)是一所大學(xué)的監(jiān)督部門，它的設(shè)立，使章程從一紙范文成為現(xiàn)實(shí)舉措，并得以長期應(yīng)用。

4.3 擯棄現(xiàn)有規(guī)章制度中的不適規(guī)定

大學(xué)章程在大學(xué)的管理中至關(guān)重要，它是這所大學(xué)所有規(guī)章制度的總領(lǐng)，任何行為都不可觸犯它的“底線”。一旦章程頒布，學(xué)校內(nèi)的任何制度都要以其為依據(jù)，要將原有的規(guī)章制度重新“洗牌整理”，去其糟粕，取其精華，通過廢、改、立三大步驟，建立一個(gè)“根本制度功能穩(wěn)定、基本制度體系完備、具體制度成龍配套”的新的校內(nèi)規(guī)章制度體系。

4.4 收集整理章程實(shí)施過程中的信息

章程的建設(shè)永遠(yuǎn)不會(huì)結(jié)束，時(shí)代在改變，章程內(nèi)容也要隨之改變。因此，學(xué)校需要不斷對(duì)章程實(shí)施中的信息進(jìn)行收集研究，對(duì)學(xué)校發(fā)展中所出現(xiàn)的問題進(jìn)行探討，并且及時(shí)處理這些信息問題，對(duì)章程進(jìn)行適當(dāng)?shù)男薷挠喼?，才能在維持章程穩(wěn)定的同時(shí)緊隨時(shí)代步伐推陳出新，不至于落后不適用。

4.5 政府與學(xué)校應(yīng)對(duì)章程實(shí)施予以信心

章程的實(shí)施并非一蹴而就，大學(xué)制度的建成也并非一朝一夕的事情，在此過程中難免會(huì)出現(xiàn)各種問題，或有政府的違章行為，或有學(xué)校的失范舉措，然而不論哪種，都是實(shí)施過程中不可避免的正?，F(xiàn)象，是政府權(quán)力與學(xué)校自治之間不可避免的磨合階段。因此在實(shí)施章程的過程中，雙方都要給予彼此足夠的耐心與容忍，切不可一方有所失誤，另一方就百般刁難甚至罷手不干。不論國家還是學(xué)校都要對(duì)我國現(xiàn)代大學(xué)制度的建設(shè)抱有很大的信心，只有這樣，在不斷的努力實(shí)踐中，才能真正建設(shè)完善一個(gè)具有中國特色的現(xiàn)代大學(xué)制度。

5 結(jié)語

大學(xué)章程在一所大學(xué)里的作用就相當(dāng)于一座溝通的橋梁，往上遵守的是國家法律和教育法規(guī)，往下規(guī)定的是校園具體的章程制度，是一所大學(xué)基本行事的“憲法”。因此如何建設(shè)一個(gè)有效的章程是學(xué)校不得不思考的問題。在建設(shè)時(shí)，要仔細(xì)分析研究學(xué)校與外與內(nèi)的各種關(guān)系，同時(shí)對(duì)其進(jìn)行完善處理，從而制度出一份科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)?shù)拇髮W(xué)章程。在擁有一份完善的章程后，大學(xué)必須以章程內(nèi)容為依據(jù)，對(duì)大學(xué)的管理體系進(jìn)行重新整理，以便更好地依法治校、自主辦學(xué)，加速現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)的進(jìn)程。

［1］盧梭.社會(huì)契約論［M］.北京:法律出版社，2008.