我國施行中期預(yù)算的SWOT分析及相關(guān)建議

徐志陳丹

（浙江大學(xué)，杭州 310027）

一、引言

出于控制功能的需要，傳統(tǒng)政府預(yù)算的編制都是按年進行的。隨著預(yù)算管理制度的發(fā)展以及政府對經(jīng)濟干預(yù)的深入，西方國家逐漸放棄了基于控制目的的年度預(yù)算編制方法，而選擇了一種中期預(yù)算的框架。如英國政府從1961年開始編制為期五年和包括多項支出內(nèi)容的公共支出計劃，1969年起成為一種經(jīng)常性的制度；1974年，美國國會在《1974年國會預(yù)算扣押款項控制法》中規(guī)定，必須在預(yù)算過程中作出多個年度的財政預(yù)測，此后，歷屆美國聯(lián)邦政府都著手編制中期預(yù)算。

我國的政府預(yù)算改革始于2000年的部門預(yù)算改革，之后相繼進行了預(yù)算收支分類、國庫單一賬戶、預(yù)算定額和建立中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金等預(yù)算改革①肖文東，王雍君.“十二五”時期中國預(yù)算改革的思考——基于引入中期預(yù)算框架的視角[J].中國流通經(jīng)濟，2011（11）.。一系列的改革雖然為我國建立一個合規(guī)、有效的預(yù)算制度創(chuàng)造了有利條件，但基于控制目的的年度預(yù)算造成了預(yù)算的非連續(xù)性，這不僅限制著財政政策的宏觀調(diào)控能力，也降低了財政的透明度，使得預(yù)算約束乏力，不利于防范財政風(fēng)險和適應(yīng)我國目前以市場發(fā)揮決定性作用的經(jīng)濟體制。因此為了更好地適應(yīng)我國經(jīng)濟市場化和構(gòu)建現(xiàn)代財政制度的要求，我國應(yīng)該逐步推進中期預(yù)算制度改革。本文旨在利用SWOT分析方法對我國目前實行中期預(yù)算的優(yōu)勢、劣勢、機會和威脅進行分析，進而提出在現(xiàn)有制度基礎(chǔ)上的政策建議。

二、我國中期預(yù)算的SWOT分析

我國從2008年開始在我國河北省、安徽蕪湖等個別地區(qū)進行中期預(yù)算試點，編制三年期中期預(yù)算，并取得了階段性的成果?！吨泄仓醒腙P(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》和2014年預(yù)算法修正案中均強調(diào)：各級政府應(yīng)當(dāng)建立跨年度預(yù)算平衡機制。進行中期預(yù)算改革正是建立跨年度預(yù)算平衡機制的內(nèi)在要求。下文通過SWOT分析方法詳細分析我國施行中期預(yù)算具有哪些優(yōu)勢和機會，并存在哪些劣勢和威脅，為我國全面推行中期預(yù)算改革提供基礎(chǔ)。

（一）優(yōu)勢分析

1.防范與管理財政風(fēng)險

目前我國的財政風(fēng)險主要集中于三方面：（1）與其他轉(zhuǎn)軌制和發(fā)展中國家一樣，我國的保險市場還很不完善，金融、社會風(fēng)險都集中到了政府財政，使得政府承擔(dān)了沉重的隱形負債，如地方政府為企業(yè)提供貸款擔(dān)保就造成了地方政府或有負債的風(fēng)險；（2）我國政府近年來為發(fā)展經(jīng)濟所發(fā)行的大量中長期國債，如果沒有一個針對性的合理籌劃，到時還本付息的壓力勢必對日后的財政造成巨大沖擊；（3）隨著社會老齡化的加劇、經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整導(dǎo)致的失業(yè)增加，以及社會保障覆蓋面的逐漸擴大，未來財政支出在社會保障方面將面臨極大的壓力。

管理財政風(fēng)險，首要是及時確認這些風(fēng)險。目前我國的政府預(yù)算并沒有像IMF所要求的那樣，以“財政風(fēng)險報告書”的形式在年度預(yù)算中確認主要的財政風(fēng)險，而是仍基本采用完全的現(xiàn)金實付制，這對于財政風(fēng)險的鑒別與管理是極為不利的。眾多的研究表明，我國目前并不具備在政府預(yù)算中采用完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制的條件，通過中期預(yù)算對財政風(fēng)險進行評估和披露，似乎是一種更為可行的選擇。通過中期視角編制預(yù)算，可以提前鑒別當(dāng)前政策對未來幾年所造成的不利影響，確認財政風(fēng)險，從而將可能造成未來不利的財政支出考慮進中期預(yù)算內(nèi)，及早作出相應(yīng)安排。法國為了及早預(yù)測公務(wù)員隊伍結(jié)構(gòu)老化和社保支出給財政帶來的巨大壓力編制了中期財政計劃；歐盟為了加強對成員國財政狀況的監(jiān)督和謀求區(qū)域間經(jīng)濟的穩(wěn)定，要求每個成員國每年都要編制并向歐盟委員會提交中期財政計劃，以保證成員國財政赤字不超過GDP3%的范圍。

2.彌合政策與預(yù)算的分離現(xiàn)狀

我國從1994年開始相繼進行了分稅制改革、稅收制度改革、國有企業(yè)利潤分配制度改革等一系列經(jīng)濟體制和財政體制改革，而預(yù)算制度改革則姍姍來遲，導(dǎo)致政策與預(yù)算相分離，到目前為止，這個問題依舊存在。當(dāng)然，對于發(fā)達國家，這種情況也是存在的，但這種形勢在發(fā)展中國家更為嚴峻。著名公共預(yù)算專家凱頓（Caiden，1980）就曾將預(yù)算過程與政策過程的分離，列為發(fā)展中國家預(yù)算編制的十大問題之一。事實證明，在年度預(yù)算的框架下，政府政策與預(yù)算資源配置之間的聯(lián)系并不緊密。正如當(dāng)前的三農(nóng)問題、基礎(chǔ)教育問題等，國家的每次規(guī)劃，都將其作為施政的重點，但具體到每年的預(yù)算資金安排中，從中央預(yù)算到地方預(yù)算，這些領(lǐng)域的資金仍然得不到滿足。在年度預(yù)算的基礎(chǔ)上，引進中期預(yù)算框架，在很大程度上，能彌合政策與預(yù)算的分離現(xiàn)狀。根據(jù)預(yù)算專家?？耍⊿chick，1966）的觀點，政府預(yù)算都將從最初的控制取向，發(fā)展到管理和計劃取向。美國從傳統(tǒng)預(yù)算，到規(guī)劃預(yù)算，再到新績效預(yù)算的發(fā)展歷程似乎也證明了這一論斷。我國的預(yù)算制度起步較晚，整體上還處于基于控制目的的傳統(tǒng)預(yù)算模式。隨著理論研究的深入和實踐的推動，我們應(yīng)該不失時機地促進預(yù)算制度的發(fā)展。

3.增強政府的受托責(zé)任

當(dāng)前中國在政府的受托責(zé)任以及政策公信力方面還有待提高，尤其對地方政府來說，更是如此。受目前的干部考核和晉升機制影響，各級地方政府官員在施政上的短視現(xiàn)象極為嚴重，各式各樣的政績項目、面子工程屢見不鮮。由于沒有一個公開的中長期預(yù)算框架，那些跨年度重大工程的資金安排往往無法在一個相對長的計劃中通盤考慮，使得很多的立項完全由行政負責(zé)人說了算，滋生著各種尋租、設(shè)租腐敗行為，同時也降低了公眾對于政府施政的信心。

公共經(jīng)濟學(xué)理論認為，政府也是理性的經(jīng)濟人，政府官員也有著追求自身利益最大化的動機。如果沒有一種有效的約束機制，作為代理人的政府完全可能做出損害委托人利益的行為。在中期預(yù)算的框架下，政府對未來的施政有一個比較清楚的規(guī)劃，同時財政也給予了相應(yīng)預(yù)算資金的配套。這樣既約束了政府行為的隨意性，使其在長期中通盤考慮政策重點；又通過讓公眾形成對政府行為的預(yù)期而加強了監(jiān)督。

4.培養(yǎng)績效管理的意識

根據(jù)預(yù)算管理體制的發(fā)展脈絡(luò)和發(fā)達國家的經(jīng)驗，預(yù)算制度應(yīng)該從基于控制手段的傳統(tǒng)預(yù)算，發(fā)展為基于成果的績效預(yù)算。預(yù)算制度在我國的發(fā)展程度及其現(xiàn)實，決定了我國進行績效預(yù)算的時機還不夠成熟。按照西方的預(yù)算理論，完全意義上的績效預(yù)算是需要給予支出單位相當(dāng)大自由裁量權(quán)的。此時，預(yù)算安排部門的關(guān)注重點將從支出控制，轉(zhuǎn)到致力于鼓勵支出部門在其支出項目中進行權(quán)衡，以實現(xiàn)最優(yōu)的資源配置。

通過對中期預(yù)算框架的構(gòu)建，可以逐漸提高我們對績效管理的認識。正如俄羅斯聯(lián)邦在制定2007年-2009年中期預(yù)算時，就提出了要加強中期預(yù)算的規(guī)劃作用，提高預(yù)算支出部門的獨立性，建立激勵機制鼓勵預(yù)算資金投向更有效率的方向①童偉.俄羅斯政府施政工具選擇和中期預(yù)算變革[J].財政研究，2007（6）.?？v觀發(fā)達國家的中期預(yù)算管理模式，基本都在其中期預(yù)算框架中引入了對預(yù)算資金的績效要求。如果說新績效預(yù)算是中國預(yù)算改革的遠期目標(biāo)，那么從上述分析可以看出，中期預(yù)算對于銜接目前的傳統(tǒng)預(yù)算和今后的績效預(yù)算，具有重要的意義。

5.提高預(yù)算透明度

可以說，自從有了預(yù)算制度，就伴隨著預(yù)算監(jiān)督的問題。傳統(tǒng)的年度預(yù)算在預(yù)算透明度上的局限性比較大，使得公眾不能在一個較長時限內(nèi)全面考慮政府預(yù)算資金配置的有效性，當(dāng)然也就對政府行為的監(jiān)督乏力。其結(jié)果是，不僅預(yù)算資金的配置缺乏效率，同時在具體的實施過程中也缺乏營運效率。通過中期預(yù)算框架，將政府未來幾年的施政重點與主次都放在公眾面前，使公眾不僅了解政府現(xiàn)期的行為，而且形成對政府行為的預(yù)期，這便于分析工程項目等的可行性和成本收益，減少官員以公權(quán)謀私利的機會。而且當(dāng)預(yù)算政策發(fā)生改變時，中期預(yù)算既使得政府得以跨年度考慮問題，也為預(yù)算的監(jiān)督預(yù)留了更多的空間。只有將政府的行為置于陽光之下，才能把看不清的政府變得透明，這既是對人民負責(zé)，也是對官員的保護。根據(jù)國外的經(jīng)驗，對現(xiàn)階段的中國來說，中期預(yù)算框架的引入在提高政府透明度以及防止腐敗方面必將起到重要的作用。

6.有利于實現(xiàn)預(yù)算系統(tǒng)的三大目標(biāo)

預(yù)算系統(tǒng)的三個關(guān)鍵目標(biāo)：一是經(jīng)濟效率，指在資源與技術(shù)既定的前提下，政府的預(yù)算系統(tǒng)要實行嚴格的“硬預(yù)算約束”以確保財政總量得到有效控制，尤其是對于支出的硬預(yù)算約束，這與中期預(yù)算的特征是相符的，經(jīng)濟效率需要以可持續(xù)的方式實現(xiàn)；二是配置效率，資源的稀缺性要求政府對資源進行一個有效配置，而政府對資源的有效配置又依賴于預(yù)算系統(tǒng)能否實現(xiàn)配置效率；三是營運效率，較少的投入下得到了較多的產(chǎn)出就意味著營運效率較高，主要看三個指標(biāo)：經(jīng)濟性（以最低的成本獲得高質(zhì)量投入）、效率（降低單位產(chǎn)出的成本）和有效性（產(chǎn)生意欲實現(xiàn)的成果）②王雍君.中國預(yù)算改革的關(guān)鍵目標(biāo)和戰(zhàn)略重點[J].財政監(jiān)督，2009（5）.。

在年度預(yù)算的情況下，各年的預(yù)算是非連續(xù)的，而公共政策及一些大的建設(shè)性項目往往是多年期的，因此預(yù)算的一年期制使得公共政策及項目的制定與實施不能以連續(xù)的、可持續(xù)的方式進行，限制了政府對政策的長遠考慮，影響了財政政策的可持續(xù)性，加之目前地方政府的事權(quán)與財權(quán)不匹配，很容易導(dǎo)致地方政府年底突擊花錢，只顧眼前利益不顧長遠發(fā)展的情況，這就無法實現(xiàn)預(yù)算系統(tǒng)經(jīng)濟效率的目標(biāo)。從配置效率上來看，年度預(yù)算也是非有效的，政府作為理性的經(jīng)濟人，具有追求自身利益最大化即預(yù)算最大化的動機，這往往導(dǎo)致政府不能對資源進行有效率的配置，對資源的低效率配置也造成政府的營運效率低下，較多的投入下，產(chǎn)出卻不容樂觀。在中期預(yù)算的框架下，通過建立嚴格的中期預(yù)算限額制度，可以有效控制財政總量，實現(xiàn)財政政策的可持續(xù)發(fā)展，促進政府對資源進行一個有效配置，提高整個預(yù)算系統(tǒng)的經(jīng)濟效率、配置效率和營運效率。

（二）劣勢分析

中期預(yù)算大多采用滾動的方式編制，所以，也稱滾動預(yù)算?！皾L動”的含義體現(xiàn)在編制方法上隨著預(yù)算的執(zhí)行不斷延伸補充預(yù)算，逐期向后滾動，使預(yù)算期始終保持在一個固定的期間長度。中期滾動預(yù)算存在以下缺點：

1.預(yù)算編制工作比較繁重。由年度預(yù)算轉(zhuǎn)向中期預(yù)算，編制時的工作量一定會有所增加，且要求編制者有長遠眼光，需要綜合考慮各種因素；

2.中期預(yù)算若執(zhí)行不好，會降低預(yù)算嚴肅性，容易成為降低目標(biāo)和修改目標(biāo)的借口；

3.中期預(yù)算中，各年的延續(xù)性較強，相互之間的影響也較大，這就要求制定者具有較強的敏感性和發(fā)現(xiàn)問題的能力，否則小問題會擴大為大問題，直接影響到以后年度的預(yù)算執(zhí)行，同時，隨著預(yù)算年限的延長，出現(xiàn)難以預(yù)測的事件的概率也會加大。

（三）機會分析

1.社會基礎(chǔ)

根據(jù)馬斯洛的需求層次理論，人的需求由低到高可以分為5個層次，依次為生理上的需求、安全上的需求、情感和歸屬的需求、尊重的需求、自我實現(xiàn)的需求。經(jīng)過三十多年的改革開放、經(jīng)濟改革和轉(zhuǎn)型及政治、文化等方面的不斷完善，我國的經(jīng)濟、社會、政治、文化等方面發(fā)生了很大的變化，人們早已經(jīng)實現(xiàn)了生理上和安全上的需求，情感和歸屬的需求也逐步實現(xiàn)。于是，人們就追求更高層次的需求：尊重的需求和自我實現(xiàn)的需求。近年來，人們的維權(quán)意識無論是人權(quán)上還是政治權(quán)利上都不斷增強，當(dāng)家作主的意識也不斷提高，這也是對尊重這一需求的追求，人們渴望了解政府為自己花了多少錢，做了多少事，財政資金的使用是否有效等，人們渴望政府尊重自己的意愿辦事，提高財政透明度。這為我國轉(zhuǎn)向中期預(yù)算提供了有力的社會基礎(chǔ)。

2.政策基礎(chǔ)

我國雖然還沒有施行真正意義上的中期預(yù)算制度，但是在目前年度預(yù)算的編制中，卻蘊含著不少中期預(yù)算的因素。在我國現(xiàn)行的年度預(yù)算編制中，就參考了上年的預(yù)算執(zhí)行情況，這在一定程度上體現(xiàn)了政策的連續(xù)性。實踐中我們也有著對中期預(yù)算編制工作的探索。目前已經(jīng)對政府投資的一些跨年工程項目進行單獨規(guī)劃；長期以來，配合于發(fā)改委的“國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃”，財政部一直在編制著的“財政發(fā)展五年計劃”；1998年，為應(yīng)對當(dāng)時的亞洲金融危機，財政部編制了《1998—2002年國家財政發(fā)展計劃》；其后，又先后編制了《2003—2005年國家財政發(fā)展計劃》和《2004—2007年國家財政滾動發(fā)展計劃》。這些對中長期預(yù)算的探索性實踐，雖然并沒有形成系統(tǒng)的中長期預(yù)算編制制度，存在的問題還比較多，卻也為確立真正意義上的中長期預(yù)算制度積累了寶貴的經(jīng)驗，奠定了政策基礎(chǔ)。另外，我國從2008年開始將中期預(yù)算在三個層次上進行試點，省級試點為河北省，市級試點為河南省焦作市，縣級試點為安徽省蕪湖市的蕪湖縣，并都取得了開拓性的進展。財政部部長樓繼偉明確表示要改進年度預(yù)算控制方式，建立跨年度預(yù)算平衡機制，實行中期財政規(guī)劃管理，并強化三年滾動財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束①樓繼偉.深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度[J].求是.2014（20）.。這更進一步地表明了政府的意愿。

3.經(jīng)驗基礎(chǔ)

自20世紀中期，特別是20世紀90年代以來，中期預(yù)算就構(gòu)成了西方國家新型財政管理模式的基本組成部分。目前，編制中期預(yù)算已成為國外很多國家，特別是OECD國家的通行做法。如美國的中期預(yù)算要對預(yù)算年度之后四年的情況做出一個估測，對于進行預(yù)算估測所需的宏觀經(jīng)濟數(shù)據(jù)則由經(jīng)濟咨詢委員會、財政部和公共與預(yù)算管理辦公室共同來完成。最近20年來，引入中期預(yù)算框架（MTBF）的趨勢已擴展到許多發(fā)展中國家和部分經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌國家（包括俄羅斯、烏克蘭和哈薩克斯坦），非洲9個國家通過中期支出框架（MTEF）將政策、規(guī)劃和預(yù)算聯(lián)接起來的改革努力也取得了明顯的效果②白彥鋒，葉菲.中期預(yù)算:中國模式與國際借鑒[J].財政金融研究，2013（1）.，南非的中期預(yù)算廣受市場歡迎。國外中期基礎(chǔ)預(yù)算的實踐經(jīng)驗與教訓(xùn)，為我國轉(zhuǎn)向中期預(yù)算提供了有利條件。

（四）威脅分析

1.政府預(yù)期

從各國的實踐上看，中期預(yù)算對政府支出的控制并不是完全有效的，主要原因是政府的預(yù)期。預(yù)期從兩個方面影響著中期預(yù)算的作用：一是政府對收入的預(yù)期過高，總是傾向于對未來可以得到的財政收入等經(jīng)濟資源進行高估，從而加大現(xiàn)在的開支；二是面對三年或者五年的規(guī)劃，政府中的支出機構(gòu)有將中期預(yù)算中的預(yù)測數(shù)字看作未來會給予其的撥款授權(quán)的預(yù)期，從而鼓勵支出部門“跑部錢進”，誘發(fā)各種尋租行為。這種預(yù)期會造成中期預(yù)算持續(xù)增長，最終導(dǎo)致中期預(yù)算與年度預(yù)算脫節(jié)，增加財政風(fēng)險。

2.既得利益集團

中期預(yù)算盡管有防范與管理財政風(fēng)險、彌合政策與預(yù)算的分離現(xiàn)狀等優(yōu)點，但其更多的價值是在于整合由上而下的確定資源總量和由下而上的確定部門項目。因此我國由年度預(yù)算轉(zhuǎn)向中期預(yù)算會涉及到財政等宏觀部門之間、財政與部門之間、部門與部門之間的一些權(quán)力、責(zé)任及利益的調(diào)整與整合，尤其是涉及到不同部門之間既得利益的重新分配問題，這會給改革帶來很大的阻力。

3.部門對中期預(yù)算認識不足

從河北省的試點情況來看，盡管取得了一些成績但也暴露出了一些問題：部門編制長期發(fā)展規(guī)劃的質(zhì)量不高，三年滾動預(yù)算項目中，有的項目申報不完整，第一年的項目細化程度遠高于后兩年的項目細化程度等。造成這些問題的原因，一方面可能是參與編制的人員缺乏經(jīng)驗，難以對長期發(fā)展做出完整的規(guī)劃，另一個更重要的方面是有些部門沒有充分認識到中期預(yù)算的重要意義，對編制滾動預(yù)算的重視度不夠，認識還不到位，從而存在被動應(yīng)付的現(xiàn)象。

經(jīng)過以上分析可知，總的來說，我國施行中期預(yù)算的優(yōu)勢大于劣勢，機會多于威脅。優(yōu)勢和機會為我國施行中期預(yù)算提供了信心和基礎(chǔ)，而劣勢和威脅是我國進行中期預(yù)算改革需努力的方向。通過對參與編制的人員進行系統(tǒng)的培訓(xùn)和加強中期預(yù)算宣傳，提高政府部門對中期預(yù)算的重視及工作人員的編制技能，可以有效消減中期預(yù)算的劣勢和威脅，從而更好地發(fā)揮其優(yōu)勢。

三、中期預(yù)算的實施建議

目前我國實行中期預(yù)算已具備了社會基礎(chǔ)、政策基礎(chǔ)和經(jīng)驗基礎(chǔ)，為我們考慮中期預(yù)算框架所涉及的覆蓋范圍、形式以及作用和地位等問題提供了非常有利的條件，且總的來說，我國實行中期預(yù)算所帶來的優(yōu)勢和面臨的機會都大于其劣勢和威脅。為此，本文建議，在已有的財政部中期財政計劃的基礎(chǔ)上，逐漸過渡到規(guī)范的中期預(yù)算，這種漸進式的政策推進便于將改革阻力與成本最小化。針對我國施行中期預(yù)算存在的劣勢和威脅，并為了更好地發(fā)揮中期預(yù)算的優(yōu)勢，提出以下建議。

1.加大中期預(yù)算的宣傳力度，提高各部門的認識，建立中期視角理念。兵馬未動，糧草先行。一項政策或制度的實施，如果有了充足的認識和思想基礎(chǔ)，其推行就會得到事半功倍的效果。從河北省的試點經(jīng)驗來看，有關(guān)部門的認識不到位、重視度不夠是產(chǎn)生問題的關(guān)鍵。因此各部門應(yīng)深入研究中央對中期預(yù)算的實施精神，充分利用會議、簡報等形式向各工作人員大力宣傳其概念、內(nèi)涵及重要意義。另外改變財政部編制的中期財政計劃只作為內(nèi)部指導(dǎo)計劃的角色定位，給予其法定的約束力和制度的保障。只有改變公眾以及實務(wù)部門對中期計劃的角色定位和促進編制規(guī)范化和制度化，才能逐步強化大家對中期預(yù)算的意識。

2.組織技術(shù)培訓(xùn)，建立和完善預(yù)測模型和計算機技術(shù)，提高預(yù)測能力。編制有效的中期預(yù)算需要對財政收入與支出進行準(zhǔn)確的預(yù)測，而編制人員編制技能不足、落后的計算機技術(shù)和預(yù)測模型都會導(dǎo)致對未來預(yù)測的不準(zhǔn)確，甚至造成很大的偏差。因此，不僅要從軟件上進行優(yōu)化：挑選業(yè)務(wù)能力和大局意識強的人員進行編制工作，并提前對其進行技術(shù)培訓(xùn)，使其充分掌握編制方法，還要從硬件上不斷完善：及時改進計算機技術(shù)和預(yù)測模型，完善財政統(tǒng)計制度。

3.要使中期財政計劃的涵蓋范圍和編制方法逐漸向年度預(yù)算趨同。在國外，中期預(yù)算的第一個年度與年度預(yù)算完全一致，第二、第三個年度的預(yù)算安排，大部分要在相應(yīng)的年度預(yù)算中體現(xiàn)。因此，中期預(yù)算的范圍與編制方法與年度預(yù)算相同，這是其應(yīng)有之義。根據(jù)發(fā)達國家的經(jīng)驗以及我國國情，可以整體實行期限為五年的滾動式中期框架（每年編制一次，每次向前滾動一年）以與國民經(jīng)濟與社會發(fā)展規(guī)劃相一致，且因為宏觀經(jīng)濟狀況是不斷改變的，而它又是制定相應(yīng)政策和對財政收支進行科學(xué)預(yù)測的前提，因此每年都要不定期的對財政支出進行預(yù)測，并修正預(yù)算；同時針對突發(fā)情況，也可以編制特定期限的財政預(yù)算計劃，正如1998年和2002年已經(jīng)做過的那樣。建立完整意義上的中期預(yù)算制度及相應(yīng)的配套措施，賦予中期預(yù)算以穩(wěn)固的法律地位，并努力盤活賬戶閑散資金。雖然國際貨幣基金組織發(fā)布的《財政透明度手冊》中提及，典型中期預(yù)算應(yīng)是導(dǎo)向性的而非強制性的，但眾多OECD國家的實踐都表明，作為對年度預(yù)算實施約束和加強財政紀律的工具，中期預(yù)算的地位唯有最終得到法律保證，才能使其約束功能更加硬化，監(jiān)督作用更加有力。同時應(yīng)在相應(yīng)的法律中明確預(yù)算編制單位各部門的職責(zé)和相應(yīng)的懲罰措施，杜絕尋租現(xiàn)象的產(chǎn)生。另外還應(yīng)該完善中期預(yù)算的配套措施以發(fā)揮其最大的效用，為全面實現(xiàn)中期預(yù)算改革提供保障。盤活目前堆積在財政賬戶中的閑散資金，把資金投入到民生、公共服務(wù)、基礎(chǔ)建設(shè)等項目中，真正發(fā)揮資金的價值。

4.我國進行中期預(yù)算改革除了借鑒國外的經(jīng)驗還應(yīng)該充分考慮國情，可以先按項目進行試點。目前我國存在很多社會和經(jīng)濟問題，如高房價、養(yǎng)老保險問題、地方政府債務(wù)龐大等長期問題，并不是通過年度的短期努力就能解決的，因此中期預(yù)算改革應(yīng)該將這些現(xiàn)實問題考慮在內(nèi)，并進行試點。

（1）高房價

近年來，房價連番上漲，人們都“談房色變”。從理論上說，政府是具有推高土地價格的動機，因為在短期內(nèi)，由于“租稅替代”，政府可以提高其財政收入①黃少安，陳斌開，劉姿彤.“租稅替代”、財政收入與政府的房地產(chǎn)政策[J].經(jīng)濟研究，2012（8）.，但高房價會帶來很多民生問題，因此政府也出臺了一些政策來調(diào)控房價，目前最受關(guān)注的可謂是房產(chǎn)稅。

人們對房產(chǎn)稅的作用預(yù)期就是打壓房價，但事實上，房產(chǎn)稅本身對調(diào)控房價的作用是微小的。房價高漲，究其原因，最大的因素是逐年擴大的土地出讓金。通過對土地出讓金的改革可以使土地出讓金適當(dāng)下降，再配合房產(chǎn)稅，就可以達到降低房價的作用。房產(chǎn)稅與土地出讓金的聯(lián)合改革涉及到我國地方財政收入結(jié)構(gòu)及稅制結(jié)構(gòu)的調(diào)整問題，在地方政府推行中期滾動預(yù)算編制過程中，應(yīng)當(dāng)將其納入到考查范圍，及時實施調(diào)整，努力實現(xiàn)政策目標(biāo)。

（2）養(yǎng)老保險問題

我國目前已進入人口老齡化社會。我國養(yǎng)老保險試行的是現(xiàn)收現(xiàn)付制，隨著老年人口逐年增加，養(yǎng)老保險費的繳納效率又不高，這導(dǎo)致我國目前養(yǎng)老保險金的缺口巨大。根據(jù)賬面情況顯示，已達到了2.5萬億，這也增大了我國未來的財政支出壓力，對實現(xiàn)財政的可持續(xù)發(fā)展是極為不利的。

中期預(yù)算是對中長期的規(guī)劃，可以比較好的解決類似養(yǎng)老保險等跨期財政支出不確定的問題，因此，將養(yǎng)老保險改革問題等跨期財政支出問題納入中期預(yù)算的編制過程也是其應(yīng)有之義。如果沒有中期預(yù)算的預(yù)測和整體規(guī)劃，社會保障制度的運行將面臨很大的風(fēng)險，同時也將對我國社會經(jīng)濟的平穩(wěn)發(fā)展埋下隱患。

（3）地方債務(wù)龐大

目前我國地方政府的債務(wù)比較龐大。2013年4月份，繼國際評級機構(gòu)惠譽下調(diào)中國長期本幣信用評級之后，另一國際評級機構(gòu)穆迪也下調(diào)了對中國政府債券的評級②徐佳，高紅霞.地方債務(wù)規(guī)?；虺?0萬億局地露風(fēng)險[R/OL].人民日報（海外版），2013年4月19日.，由此引發(fā)了國際市場對中國地方債務(wù)風(fēng)險擴大的擔(dān)憂，甚至有人認為中國地方債已經(jīng)失控。盡管相關(guān)專家表示我國的地方債仍在可控范圍內(nèi)，但化解地方債問題已刻不容緩。

將地方債務(wù)問題納入中期預(yù)算的考慮范圍，可以對今后的債務(wù)進行統(tǒng)籌規(guī)劃和安排，能夠有效避免償債高峰的疊加出現(xiàn)，逐步緩解債務(wù)壓力，有利于財政的可持續(xù)發(fā)展。地方債務(wù)的緩解也有利于土地出讓金的下降，從而可以逆轉(zhuǎn)房價上漲的趨勢。

目前我國的改革已進入了深水區(qū)，每一輪改革都或多或少會觸碰到既得利益者的利益，因此改革需要有釘釘子精神，沖破改革阻力，堅定推行。2014年年底國務(wù)院常務(wù)會議決定在水利投資運營等領(lǐng)域開展三年滾動預(yù)算試點，相信全面鋪開中期預(yù)算也不遠了。

〔1〕白彥鋒，葉菲.中期預(yù)算:中國模式與國際借鑒[J].財政金融研究，2013（1）.

〔2〕白彥鋒.建立中期預(yù)算框架的國際比較與借鑒[N].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2009（9）.

〔3〕樓繼偉.深化財稅體制改革，建立現(xiàn)代財政制度[J].求是.2014（20）.

〔4〕黃少安，陳斌開，劉姿彤.“租稅替代”、財政收入與政府的房地產(chǎn)政策[J].經(jīng)濟研究，2012（8）.

〔5〕李燕，白彥鋒，王淑杰.中期預(yù)算:理念變革與實踐[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2009（8）.

〔6〕李燕.財政可持續(xù)發(fā)展與透明視角下的中期預(yù)算探究[J].中國行政管理，2012（9）.

〔7〕劉有寶.政府部門預(yù)算管理[M].中國財政經(jīng)濟出版社，2006（7）.

〔8〕童偉.俄羅斯政府施政工具選擇和中期預(yù)算變革[J].財政研究，2007（6）.

〔9〕王雍君.中國預(yù)算改革的關(guān)鍵目標(biāo)和戰(zhàn)略重點[J].財政監(jiān)督，2009（5）.