中期預(yù)算：技術(shù)難題與體制困境

寇明風(fēng)

自十八屆三中全會提出建立現(xiàn)代財政制度以來，財稅改革政策措施的出臺接踵而至，如深化預(yù)算管理制度改革，出臺新預(yù)算法，加強地方政府性債務(wù)管理，清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策，以及相關(guān)的稅制改革等種種跡象表明，我國財稅改革進入全面深化和集中突破階段，財政對于國家治理體系的基礎(chǔ)和支柱性作用正在日益凸顯。

今年年初出臺的“中期財政規(guī)劃”管理改革政策，旨在通過逐年更新滾動管理，強化財政規(guī)劃對年度預(yù)算的約束性，實現(xiàn)財政可持續(xù)發(fā)展。中期財政規(guī)劃在政策文件中被明確為三年滾動預(yù)算，文件指出，“中期財政規(guī)劃是中期預(yù)算的過渡形態(tài)，是在對總體財政收支情況進行科學(xué)預(yù)判的基礎(chǔ)上，重點研究確定財政收支政策，做到主要財政政策相對穩(wěn)定，同時根據(jù)經(jīng)濟社會發(fā)展情況適時研究調(diào)整，使中期財政規(guī)劃漸進過渡到真正的中期預(yù)算?！?/p>

在實際的政策執(zhí)行層面，中期預(yù)算改革遭遇的問題可以概括為以下兩類：一是技術(shù)性難題。如宏觀經(jīng)濟和財政收支預(yù)測，年度預(yù)算和中期預(yù)算的銜接，發(fā)展良好的預(yù)算分類系統(tǒng)，規(guī)劃管理技術(shù)的引進，政府會計系統(tǒng)和財務(wù)管理信息系統(tǒng)的改進，等等。這就需要相關(guān)機構(gòu)改變現(xiàn)有的工作模式和方法，提升工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)，甚至引進相關(guān)人才，而這在短期內(nèi)難以實現(xiàn)。二是體制困境。中期預(yù)算改革與當(dāng)前的行政管理體制不相協(xié)調(diào)，一方面是碎片化行政管理體制，使得各個部門形成了既定的工作模式，他們會盡量減少自己的工作量和技術(shù)難度，對于新出臺的改革缺乏動力，大多應(yīng)付了事；另一方面是改革會涉及到利益的重新分配，如權(quán)利范圍的調(diào)整和資金的重新配置，如果缺乏強有力的政治支持，改革的新舉措在部門利益面前會遇到或明或暗的抵制。

因此，推動中期預(yù)算改革，需要明確以下幾點：一是需要政府高層的支持。中期預(yù)算改革覆蓋所有重要的預(yù)算參與者，需要大量的協(xié)調(diào)、磨合，甚至包括反復(fù)的博弈和不可避免的沖突，而這個過程中單個部門力量太弱，地方各級黨政領(lǐng)導(dǎo)要從推進國家治理體系現(xiàn)代化的高度，加強對中期預(yù)算改革的組織領(lǐng)導(dǎo)、積極推動和貫徹落實。二是需要變革傳統(tǒng)的預(yù)算觀念。多年以來我國形成了“重分配、輕管理”的預(yù)算觀念，而中期預(yù)算最重要的作用在于將預(yù)算作為一個強有力的政策工具，通過預(yù)算過程約束和支持公共政策的能力來實現(xiàn)政府的施政效能。中期預(yù)算改變了年度預(yù)算與政府政策銜接不足的弱點，從而提高政策的前瞻性有效性和可持續(xù)性，所以中期預(yù)算改革需要預(yù)算觀念實現(xiàn)從“分配觀”到“政策觀”的轉(zhuǎn)變。三是需要高度重視技術(shù)性工作。在涉及到財政收支預(yù)算管理的工作中，各個部門重視的往往的是本部門、本機構(gòu)的權(quán)利和資金分配，對于預(yù)算業(yè)務(wù)工作的基礎(chǔ)性環(huán)節(jié)，如相關(guān)信息的搜集和處理，數(shù)據(jù)庫的建立和整合，分析方法和技術(shù)的更新，以及相關(guān)業(yè)務(wù)人員的培養(yǎng)，都視作“邊緣”工作，不予重視。今后的中期預(yù)算改革需要重視這些基礎(chǔ)的技術(shù)性工作，為中期預(yù)算改革奠定良好的基礎(chǔ)。