權(quán) 力 清 單 制 度:法治政府建設(shè)的新舉措

○ 張麗新

推行權(quán)力清單是法治政府建設(shè)中的一項重大創(chuàng)新，通過梳理權(quán)力清單，對于規(guī)范政府權(quán)力、保障公民合法權(quán)益有多方面的作用。曬出“權(quán)力清單”，可以公開政府的權(quán)力邊界，讓群眾明白政府應(yīng)該提供哪些服務(wù)，不應(yīng)該行使哪些權(quán)力，對政府實行有效監(jiān)督。黨的十八屆三中全會決定提出了“推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單的制度，依法公開權(quán)力運行流程”。十八屆四中全會進一步指出，加快建設(shè)法治政府，推行政府權(quán)力清單制度。這對建設(shè)法治社會具有重要的現(xiàn)實意義。

一、“權(quán)力清單”是深化改革的重要信號

上升到國家改革總布局中的權(quán)力清單制度釋放出了深化改革的信號。一方面，改革的頂層設(shè)計者認識到公權(quán)力運行體制機制的改革已經(jīng)迫在眉睫了，特別是新一屆政府明確提出要通過政府機構(gòu)改革把本來屬于市場和社會的職能統(tǒng)統(tǒng)交給市場與社會。從一定意義上講，這是我國政府職能現(xiàn)代化的一個宣示，也是我國政府從無所不管的“父愛主義”的全能型政府向有限政府轉(zhuǎn)變，政府從自己不擅長、做不好的領(lǐng)域中全面退出，交由市場與社會來承擔。從社會治理的角度看，強政府下的社會管理模式已無法應(yīng)對繁雜多變、層出不窮的社會事務(wù)。在強政府社會管理模式下，政府扮演的是各類社會問題解決之道的最后責任人與兜底者。于是導致無論出現(xiàn)哪些問題，人們總是習慣于找政府，這在某種程度上不僅放大了政府的責任，而且也導致人們對社會問題解決的“路徑依賴”。另一方面，之所以明確提出建立清單制度，也是頂層設(shè)計者對這一制度的內(nèi)涵、意義、實現(xiàn)路徑有了充分的理解與十足的把握。換句話說，我們所處的法律環(huán)境具備建立這一制度的土壤。

二、“權(quán)力清單”在探索中前行

作為一種制度性授權(quán)機制和行政權(quán)力公開透明的運行機制，陽光行政是權(quán)力清單制度的最大特點；依法制權(quán)是權(quán)力清單制度的根本理念；權(quán)責一致是權(quán)力清單制度的基本原則。2014年云南、浙江、江蘇、湖北、廣東等地方政府紛紛都在政府工作報告上將建立權(quán)力清單制度作為首要任務(wù)加以推進，而在此之前，也有一些地區(qū)就已經(jīng)在權(quán)力公開運行的方面進行了大量探索。2005年河北省就推進行政權(quán)力公開透明運行改革，依法清理行政權(quán)力項目，公開政務(wù)運作流程，其萬全縣甚至把權(quán)力清單已經(jīng)開到了村一級。北京市的西城區(qū)、成都市等公布了清單，成都甚至已經(jīng)做到了市、縣、鄉(xiāng)三級政府的全覆蓋。浙江作為全國首個在網(wǎng)上完整曬出省級部門權(quán)力的省份，推進力度較大，實現(xiàn)了對8000多項權(quán)力的清理。不少省市也都“曬”出了自己的權(quán)力清單。但目前，在對權(quán)力清單的探索過程中也存在一些誤區(qū)需要糾正。

第一，不能將權(quán)力清單與“負面清單”簡單類比?！柏撁媲鍐巍弊鳛橐环N現(xiàn)代市場管理理念和經(jīng)貿(mào)管理模式，是國際上廣泛采用的投資準入制度，上海自貿(mào)區(qū)在我國率先推出“負面清單”模式。這種管理模式的本質(zhì)是政府要讓企業(yè)明了不該干什么，“法無禁止皆可為”，以激發(fā)企業(yè)動力，鼓勵創(chuàng)新創(chuàng)造。它是相對確定的國際社會經(jīng)貿(mào)管理模式，而權(quán)力清單則是把政府和各政府部門手上的權(quán)力用列單的方式公布，讓社會和公眾知曉，兩者主旨和性質(zhì)都不同。

第二，不能將權(quán)力清單簡單等同于權(quán)力制約，以為推出了權(quán)力清單，就管住了權(quán)力。事實上權(quán)力清單的公布，只解決了一個權(quán)力“列單明細”的問題，至于“單子”上權(quán)力是否合理，如何規(guī)范、怎樣運行，其程序正義與實質(zhì)正義如何體現(xiàn)，其行政績效如何，權(quán)力清單本身并不能解決。

第三，政府部門不能自我制定權(quán)力清單，否則會陷入權(quán)力自我認定、自我裁量的法理怪圈。政府之所以具有權(quán)力，是由人民授予的。法理上，能開出權(quán)力清單的，不是政府或政府部門自身，而是授予政府權(quán)力的主體人民以及代理者是各級人民代表大會。

第四，政府權(quán)力的配置及權(quán)力邊界的勘定不是通過清單實現(xiàn)的，而是通過部門職能、崗位職責設(shè)置來體現(xiàn)的，依據(jù)國家憲法和法律來解決的。

權(quán)力清單涉及改革深層次問題，更是一個如何依據(jù)國家憲法和法律、按照推進國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化要求，進行科學配置的深層次公共治理問題。

當然，已經(jīng)上升到國家改革總布局中的權(quán)力清單制度僅僅是一個雛形，從戰(zhàn)略構(gòu)想到全面落地也要面臨多重考驗，要在實踐中進行全面升級還需要更多的制度跟進與政策配合。

三、多措并舉助推“權(quán)力清單”落地

（一）樹立法治精神

多年來，我國不斷加強制定和完善法律，確保依法執(zhí)政，但距離真正依法行政還有一段距離，面對這樣的情況培養(yǎng)法治精神變得至關(guān)重要。法治精神區(qū)別于“人治”，它建立在公民知法、懂法的基礎(chǔ)之上。我國有著悠久的“人治”歷史，鼓勵和贊揚“賢人統(tǒng)治”，這其實是以人的道德水平和人格魅力作為評判標準，存在很多缺陷，只有以法律制度為基礎(chǔ)的“法治”才能真正做到公平、正義。因此，我省在推進法治建設(shè)進程中，應(yīng)重視培養(yǎng)公職人員的法治精神，充分重視依法行政、執(zhí)政的重要意義，要讓公職人員走出以前重行政權(quán)力、輕公民權(quán)利和重實體、輕程序的觀念誤區(qū)，真正樹立依法行政、依法執(zhí)政的基本理念。

（二）出臺“聯(lián)合清單”

首先，建立社會治理中的負面清單制度。如果說權(quán)力清單是在列舉政府權(quán)力，那么負面清單就是在做排除法。從社會治理的維度上看，負面清單制度更是權(quán)力清單制度的一個深化，也是政府管理社會事務(wù)思維的一項重大變革。從實踐上看，負面清單制度的意義在于提出了“非禁即可”的全新管理理念，它賦予人們更大的創(chuàng)造性空間，讓人們能夠在清單之外最大限度地發(fā)揮自己的才智，也為經(jīng)濟與社會發(fā)展賦予更加旺盛的生機與活力。從推進政府治理能力現(xiàn)代化這一目標看，特別是推進社會治理現(xiàn)代化上看，構(gòu)建社會治理的負面清單制度大有可為。其次，出臺責任清單。有權(quán)必有責、權(quán)責必相等，責任清單的目的在于建立與權(quán)力相適應(yīng)的責任追究體系，減少遏制權(quán)力亂象，一旦權(quán)力不作為或者亂作為，有關(guān)責任主體必須付出相應(yīng)的代價。因此，責任必須明確到各崗位，針對不同的崗位和其職責逐級分化、責任到家；責罰制度必須明晰具體，做到懲罰措施具體化、責罰體系嚴格化，從根本上加強公職人員的服務(wù)意識，杜絕濫用職權(quán)；形成全方位、經(jīng)常化、立體式的監(jiān)督和問責體系，權(quán)力必須與責任共進退，才能深化權(quán)力清單完善政府改革。

（三）規(guī)范制定執(zhí)行程序

規(guī)范權(quán)力清單制定和修改程序，避免變成一紙空談是完善權(quán)力清單的關(guān)鍵一環(huán)。首先，權(quán)力清單制定者與執(zhí)行者分離。在制定權(quán)力清單的過程中會不自覺地加入自身的情感因素，影響權(quán)力清單的合理性。因此，制定者與實施者必須分離，設(shè)立獨立機關(guān)進行權(quán)力清單的擬定以及修改，最大程度的保證權(quán)力清單的獨立性。其次，實施全面監(jiān)督遏制腐敗。要想控制或者消除腐敗，至少需要控制官員的權(quán)力和提高其責任心。這就要求我們在發(fā)布權(quán)力清單的基礎(chǔ)之上，也要對官員進行從外到內(nèi)的提升，軟硬兼施，實施全面監(jiān)督：建立群眾層的軟監(jiān)督體系。加強群眾對公職人員監(jiān)督的存在感和一定的參與度，只有真正將群眾納入到監(jiān)督體系內(nèi)，才會增強公職人員對權(quán)力的敬畏意識；完善制度上的硬性監(jiān)督體系。通過制定嚴格的監(jiān)督體系，加大腐敗成本，從而提高公職人員的自身道德意識，加大腐敗的法律成本、經(jīng)濟成本、精神成本，讓腐敗者不敢腐、也不能腐；守住人才，軟硬兼施。防止公職人員腐敗還要加強對人才的培養(yǎng)和管理。從人力資源管理角度看，權(quán)力清單只是工作分析的一部分，強調(diào)了“權(quán)”沒有強調(diào)“責”即沒有關(guān)注公職人員的素質(zhì)，因此政府要引進先進的人力資源管理制度，對公職人員的工作進行績效分析，將其工作與績效掛鉤，達到激勵相容。

在推進權(quán)力清單制度改革的過程中要做好相關(guān)配套措施，事中、事后全過程的監(jiān)管體系如何建立，可能就會變得更加突出和重要了。制定權(quán)力清單是政府自身改革關(guān)鍵的第一步，曬出清單、下放權(quán)力不能一放了之，當甩手掌柜，還要解決好管什么怎么管的問題，真正用權(quán)力的減法換來市場和民間活力的加法。

權(quán)力清單其實蘊含兩個關(guān)鍵詞，透明和法治，公開權(quán)力清單是建立陽光政府和法治政府的重要步驟，亮出“清單”就是把各種權(quán)限公之于眾、實行“法定”，權(quán)力運行更應(yīng)遵循法治軌道，防止隨意性，真正要把權(quán)力關(guān)進制度的籠子，讓公眾知道政府的權(quán)力邊界。