東南亞國(guó)家跨境煙霾治理評(píng)析

程曉勇

(暨南大學(xué)國(guó)際關(guān)系學(xué)院/華僑華人研究院 廣州510630)

自東盟成立以來(lái)，東南亞國(guó)家在政治、經(jīng)濟(jì)與安全領(lǐng)域的合作取得了舉世矚目的成績(jī)。盡管如此，由于種種原因，在許多地區(qū)公共問題上，東南亞國(guó)家仍然應(yīng)對(duì)乏力，其中跨境煙霾污染問題就是一個(gè)讓東盟飽受詬病的地區(qū)公共問題。在東南亞地區(qū)，農(nóng)作物焚燒、工業(yè)廢氣和煙塵、汽車尾氣、居民日常生活排放等原因都可能造成范圍不等的煙霾污染，影響著當(dāng)?shù)厝说纳眢w健康和正常生活，但最嚴(yán)重和造成跨國(guó)影響的煙霾往往與毀林辟地引發(fā)的森林火災(zāi)聯(lián)系在一起的。東南亞國(guó)家普遍國(guó)土面積不大，國(guó)家之間陸地相連或是海域相接，一些嚴(yán)重的煙霾影響范圍常常超出一國(guó)國(guó)界而造成跨國(guó)的環(huán)境污染，從而引起國(guó)家之間的糾紛和爭(zhēng)拗，因此跨境煙霾問題成為困擾東南亞國(guó)家的一個(gè)典型地區(qū)公共治理問題。

為了解決這一問題，東南亞國(guó)家自20 世紀(jì)90年代起采取了一系列的措施，其中最重要和具有象征性意義的舉措是東南亞國(guó)家在2002年簽署了一項(xiàng)旨在協(xié)調(diào)各國(guó)政策與行為以共同治理煙霾的《東盟跨境煙霾污染協(xié)議》 (ASEAN Agreement on Trans-boundary Haze Pollution)(以下簡(jiǎn)稱《煙霾協(xié)議》)。盡管如此，十幾年過去了，東南亞國(guó)家對(duì)煙霾問題的治理并未取得預(yù)期的成效。2014年9月，印度尼西亞蘇門答臘島熱帶森林發(fā)生火災(zāi)，煙霧擴(kuò)散至新加坡和馬來(lái)西亞，對(duì)印尼、新加坡和馬來(lái)西亞部分地區(qū)民眾的生活造成了嚴(yán)重影響，這次事件再一次提醒東南亞國(guó)家煙霾問題的嚴(yán)重性和跨境煙霾治理的艱巨性。本文分析東南亞跨境煙霾問題的形成、跨境煙霾對(duì)東南亞國(guó)家造成的影響、跨境煙霾治理如何成為東盟的一項(xiàng)議程、東南亞國(guó)家煙霾治理的成效，并探討影響煙霾治理效果的原因。

一 跨境煙霾問題的形成及其對(duì)東南亞國(guó)家的影響

雖然煙霾現(xiàn)象在東南亞國(guó)家并不罕見，但跨境煙霾問題的形成最早可追溯到20 世紀(jì)80年代早期，當(dāng)時(shí)印尼加里曼丹省婆羅洲地區(qū)由于厄爾尼諾現(xiàn)象而極端干旱，當(dāng)?shù)責(zé)膲ǖ匾鹆藥状紊执蠡穑瑹熿F一直擴(kuò)散到馬來(lái)西亞、文萊、新加坡等印尼周邊國(guó)家，由于彼時(shí)造成的負(fù)面影響不大，跨境煙霾問題尚未引起東南亞國(guó)家的重視［1］。20 世紀(jì)90年代以來(lái)，跨境煙霾污染逐漸成為一個(gè)地區(qū)公共問題，引起東南亞國(guó)家政府和民眾的高度重視，主要原因在于兩個(gè)方面:一方面，自20 世紀(jì)90年代以來(lái)，跨境煙霾污染事件逐步增多，波及國(guó)家范圍廣泛，并且給相關(guān)國(guó)家造成了嚴(yán)重的影響。具有代表性的跨境煙霾污染事件為:1997年底到1998年，印尼發(fā)生森林大火，火災(zāi)持續(xù)數(shù)月，導(dǎo)致東南亞多國(guó)遭受煙霧災(zāi)害，對(duì)這些國(guó)家的公共衛(wèi)生和交通系統(tǒng)的影響尤為嚴(yán)重;2013年6月，印尼蘇門答臘島部分地區(qū)民眾和企業(yè)的“燒芭”活動(dòng)①“燒芭”即用火燒森林，清出土地來(lái)耕種，這是印尼農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)，每年旱季印尼各地的山林火災(zāi)多是“燒芭”引起。導(dǎo)致當(dāng)?shù)卮笃址贇?，大火引起的濃煙飄至鄰近的新加坡和馬來(lái)西亞，影響范圍直抵泰國(guó)南部;2014年9月，印度尼西亞蘇門答臘島再次發(fā)生森林火災(zāi)，受害國(guó)家包括印尼、新加坡和馬來(lái)西亞。

另一方面，與煙霾污染事件頻發(fā)相伴隨的是東南亞國(guó)家政府和民眾環(huán)保意識(shí)的覺醒與增強(qiáng)。20世紀(jì)80年代是環(huán)保意識(shí)在全球蓬勃興起的時(shí)期，無(wú)數(shù)環(huán)保NGO 在世界各地紛紛成立，東南亞的新加坡、馬來(lái)西亞、印尼、泰國(guó)都設(shè)立了綠色和平組織等國(guó)際環(huán)保NGO 的分支機(jī)構(gòu)，或是成立了本地的環(huán)保NGO。環(huán)保組織的宣傳大大促進(jìn)了東南亞國(guó)家政府和人民的環(huán)保意識(shí)。此外，經(jīng)過30 多年的工業(yè)化發(fā)展，由于工業(yè)污染所導(dǎo)致的環(huán)境問題在部分東南亞國(guó)家開始顯現(xiàn)，當(dāng)?shù)厝嗣裨絹?lái)越意識(shí)到空氣污染對(duì)人體健康帶來(lái)的損害，要求政府對(duì)空氣污染進(jìn)行治理。在這樣的背景下，無(wú)論是煙霾的“來(lái)源國(guó)”，還是受到影響的其他國(guó)家的政府和民眾都開始重視這一問題，尤其是那些無(wú)辜受到影響的國(guó)家對(duì)此問題格外地敏感和在意。

東南亞的跨境煙霾問題有兩個(gè)顯著特點(diǎn)，其一是通常情況下，在世界上多數(shù)地區(qū)，煙霾的產(chǎn)生多與工業(yè)污染和城市生活排放聯(lián)系在一起，例如1952年的“倫敦?zé)燊彩录薄５窃跂|南亞，盡管工業(yè)污染和生活排放也會(huì)引發(fā)煙霾，不過這些煙霾事件大多影響范圍較小，大多局限在某個(gè)國(guó)家的局部地區(qū)，很少會(huì)造成跨國(guó)影響。在東南亞，幾乎所有造成大范圍甚至是跨境影響的煙霾污染都源于森林火災(zāi)，這些森林火災(zāi)或是自然原因或是人為原因造成，如上舉例的幾次嚴(yán)重跨境煙霾污染事件都是如此。其二是目前東南亞地區(qū)有兩個(gè)煙霾“污染源”，一個(gè)在緬甸西部和泰國(guó)北部山區(qū)，影響范圍主要是湄公河次區(qū)域;另一個(gè)煙霾的“污染源”在印尼的蘇門答臘和加里曼丹島，影響區(qū)域包括印尼、新加坡、馬來(lái)西亞、文萊和泰國(guó)。由于緬甸西部和泰國(guó)北部邊境地區(qū)相對(duì)人煙稀少，使得后一個(gè)“污染源”成為東南亞地區(qū)跨境煙霾的主要源頭。事實(shí)上絕大多數(shù)造成嚴(yán)重跨境影響的煙霾污染都源自印尼境內(nèi)，在某種意義上，東南亞的跨境煙霾問題成了“印尼問題”，盡管印尼自身也是煙霾的受害國(guó)。印尼擁有極其豐富的森林資源，但森林資源保護(hù)不力，破壞嚴(yán)重。在印尼，一些棕櫚園、橡膠園種植企業(yè)為了擴(kuò)大棕櫚和橡膠這類高經(jīng)濟(jì)價(jià)值的樹木，采用火燒毀林這種“簡(jiǎn)單粗暴”的低成本方式來(lái)開辟經(jīng)濟(jì)作物的種植面積。此外，印尼人口數(shù)量龐大，隨著人口的不斷增長(zhǎng)，土地資源趨于緊張，少地或無(wú)地的農(nóng)民，便通過火燒毀林清出土地的方式來(lái)開辟耕地，種上他們賴以生存的糧食和各種農(nóng)作物［2］。這種方式在印尼被稱為“燒芭”，長(zhǎng)期以來(lái)，“燒芭”這種擴(kuò)大耕地的方式已經(jīng)成為印尼的農(nóng)業(yè)傳統(tǒng)習(xí)慣。每年印尼各地的山林火災(zāi)多是因?yàn)榉N植園焚林辟地和農(nóng)民火燒墾荒耕作的“燒芭”陋習(xí)所引起的。

煙霾污染不僅給“源發(fā)地”國(guó)家，也給波及到的其他國(guó)家造成了重大經(jīng)濟(jì)損失，給這些國(guó)家的民眾健康和生活造成嚴(yán)重危害，并且對(duì)東南亞國(guó)家之間的關(guān)系產(chǎn)生了負(fù)面影響。以前述的幾次煙霾事件為例，1997年由于印尼農(nóng)民燒荒墾地所引起的濃密煙霾，在長(zhǎng)達(dá)數(shù)月的時(shí)間里籠罩著印尼加里曼丹和蘇門答臘地區(qū)，最終造成約20 萬(wàn)當(dāng)?shù)鼐用褚驘燊采　忪F還使東南亞多個(gè)國(guó)家的海陸空交通大受影響。在印尼，由于能見度降低導(dǎo)致了客機(jī)失事事件，在馬六甲海峽發(fā)生數(shù)起輪船相撞事件，據(jù)估算煙霾造成的經(jīng)濟(jì)損失高達(dá)93 億美元［3］。此次煙霾事件引起多個(gè)東南亞國(guó)家對(duì)印尼的批評(píng)。受煙霾影響嚴(yán)重的馬來(lái)西亞砂拉越地方行政當(dāng)局被迫宣布進(jìn)入“緊急狀態(tài)”，由于對(duì)印尼在控制煙霾方面的遲鈍反應(yīng)嚴(yán)重不滿，馬來(lái)西亞政府未經(jīng)印尼政府邀請(qǐng)就自行宣布將派遣一千多名消防隊(duì)員到蘇門答臘幫助滅火，馬來(lái)西亞的這一行為引起印尼嚴(yán)重不滿，指責(zé)馬來(lái)西亞的“魯莽無(wú)禮”舉動(dòng)侵犯了印尼主權(quán)。在地區(qū)和國(guó)際壓力下，經(jīng)過外交磋商，印尼最終才勉強(qiáng)同意馬來(lái)西亞的消防隊(duì)員入境支援滅火。新加坡政府衛(wèi)生和環(huán)境部長(zhǎng)也直言希望印尼吸取教訓(xùn)，對(duì)國(guó)內(nèi)的燒火墾荒行為進(jìn)行嚴(yán)格整頓。泰國(guó)一些報(bào)紙批評(píng)印尼政府逃避責(zé)任，聲稱要采取“法律行動(dòng)”。緬甸則有官員警告如果再發(fā)生類似事件，將向國(guó)際法院起訴印尼索取賠償［4］。面對(duì)此次煙霾污染給周邊國(guó)家造成的影響，印尼總統(tǒng)蘇哈托兩次向鄰國(guó)道歉。

2013年6月，印尼蘇門答臘發(fā)生森林火災(zāi)，火勢(shì)嚴(yán)重時(shí)，蘇門答臘島上起火點(diǎn)多達(dá)200 多處，這次火災(zāi)引起的濃煙向四周飄散，影響范圍直到泰國(guó)南部，最嚴(yán)重時(shí)陶公府的能見度只有3 到4 百米。印尼鄰近的新加坡和馬來(lái)西亞受到的影響尤其嚴(yán)重。森林大火產(chǎn)生的煙霧造成新加坡、馬來(lái)西亞“史無(wú)前例”的嚴(yán)重?zé)燊蔡鞖狻Ｔ跓燊财陂g，新加坡空氣中充滿了樹木燃燒的味道，新加坡民眾為防范煙霾紛紛搶購(gòu)口罩、眼藥水、潤(rùn)喉糖甚至涼茶，政府要求民眾盡量呆在屋里，避免長(zhǎng)時(shí)間的戶外活動(dòng)。除了對(duì)人體健康的危害外，濃霧還嚴(yán)重影響了新加坡的旅游和交通運(yùn)輸。另一受害國(guó)馬來(lái)西亞的海路交通也受到嚴(yán)重影響，一些國(guó)際國(guó)內(nèi)航班被迫暫停和延遲，首相納吉布建議民眾減少戶外活動(dòng)以免引起呼吸系統(tǒng)疾病。此次事件引起新馬兩國(guó)政府和民眾對(duì)印尼控制森林火災(zāi)不力的抱怨和批評(píng)，新加坡政府除向地區(qū)外國(guó)家尋求援助外，環(huán)境局局長(zhǎng)還帶領(lǐng)代表團(tuán)前往印尼與印尼官員緊急會(huì)談，要求印尼撲滅蘇門答臘林火，新加坡媒體則呼吁國(guó)際社會(huì)向印尼施加壓力［5］。面對(duì)新馬兩國(guó)巨大的輿論壓力，印尼總統(tǒng)蘇西諾被迫為本國(guó)林火造成的嚴(yán)重?zé)燊蔡鞖庀蛐录悠隆ⅠR來(lái)西亞兩國(guó)道歉。印度尼西亞外長(zhǎng)馬蒂·納塔萊加瓦表示，印尼充分意識(shí)到蘇門答臘島空氣污染事件的影響和后果，印尼政府和人民希望將責(zé)任者繩之以法［6］。

但時(shí)隔一年，2014年9月，印度尼西亞蘇門答臘島再次發(fā)生森林火災(zāi)，煙霧擴(kuò)散至新加坡和馬來(lái)西亞部分地區(qū)。新加坡空氣污染指數(shù)在當(dāng)?shù)貢r(shí)間9月15日達(dá)到峰值，導(dǎo)致學(xué)校限制戶外運(yùn)動(dòng)，托兒中心和幼兒園取消所有戶外活動(dòng)。此外，新加坡衛(wèi)生部緊急出臺(tái)特別計(jì)劃，為在煙霾中患呼吸系統(tǒng)疾病的18 歲以下青少年和65 歲以上老人提供醫(yī)療援助。在馬來(lái)西亞，受霾災(zāi)影響最大的柔佛州麻坡市和禮讓市所有的中小學(xué)被迫停課。

二 東盟國(guó)家對(duì)跨境煙霾的治理

隨著煙霾污染造成的影響越來(lái)越大，馬來(lái)西亞、新加坡等受害國(guó)家的政府和民眾強(qiáng)烈敦促印尼政府盡快采取措施解決這一問題，印尼國(guó)內(nèi)受害地區(qū)的民眾也要求改善空氣問題。在巨大的國(guó)內(nèi)與國(guó)外壓力下，印尼政府為控制煙霾做了不少工作，譬如政府明文規(guī)定禁止燒荒，頒布了各種相關(guān)的規(guī)章制度，并組織各地政府學(xué)習(xí)討論。政府收回了一些林業(yè)公司的許可證，對(duì)燒荒肇事者予以逮捕并嚴(yán)懲。農(nóng)業(yè)部對(duì)那些通過別的方式清理森林獲取田地的人給予幫助，包括提供種子、肥料和技術(shù)幫助等。在發(fā)生森林火災(zāi)后，印尼政府也責(zé)成相關(guān)部門立即撲滅林火。但是，由于多方面的限制，印尼政府的國(guó)內(nèi)措施并未收到很好的效果。首先，印尼地方政府執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象短時(shí)期內(nèi)難以得到改變，而且“燒芭”作為一種地方傳統(tǒng)，很難在短時(shí)期內(nèi)用法律手段加以杜絕。其次，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民由于財(cái)力和物力所限，缺乏購(gòu)買推土機(jī)等重型機(jī)械的資金，負(fù)擔(dān)不起機(jī)器開辟土地的費(fèi)用，盡管政府頒布了“燒荒”的禁令，但地方政府目前所做的更多的是教育民眾不要大規(guī)?！盁拧?，避免火勢(shì)過大影響鄰國(guó)。其次，印尼缺乏足夠的護(hù)林人員和消防人員，救火設(shè)備和交通工具也不充足，這些都是擺在地方政府和民眾眼前的現(xiàn)實(shí)困難，這些因素使得每次森林火災(zāi)后的滅火控?zé)煿ぷ鬟M(jìn)展緩慢。除了在國(guó)內(nèi)采取措施外，印尼也希望通過地區(qū)合作來(lái)解決煙霾問題，呼吁其他東南亞國(guó)家不要將跨境煙霾問題僅僅視為印尼自身的責(zé)任，而應(yīng)視為地區(qū)問題，向印尼提供必要的援助以提高其煙霾治理能力。

1992年6月，東盟國(guó)家在印尼萬(wàn)隆召開了森林火災(zāi)長(zhǎng)期綜合管控國(guó)際會(huì)議(International Conference on Long-Term Integrated Forest Fire Management)。在此次會(huì)議上，東盟第一次公開承認(rèn)森林與農(nóng)地火災(zāi)引起的跨境煙霧是本地區(qū)的公共問題，需要通過地區(qū)合作解決［7］。隨后包括東盟國(guó)家環(huán)境問題部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議等一系列與“治霾”相關(guān)的會(huì)議相繼召開。東盟還在馬來(lái)西亞和印尼成立了研究“治霾”問題的工作組［8］。同年，東盟宣布成立一個(gè)聯(lián)合委員會(huì)，負(fù)責(zé)應(yīng)對(duì)跨境煙霾問題，并組建了一個(gè)由專家組成的氣象預(yù)警網(wǎng)絡(luò)來(lái)監(jiān)控和預(yù)警跨境煙霧污染問題。1995年，東盟發(fā)起“跨境污染治理合作計(jì)劃”，該計(jì)劃包含鼓勵(lì)成員國(guó)民眾以非焚燒方式墾荒，以及在部分成員國(guó)部署監(jiān)測(cè)森林火災(zāi)和緊急滅火的地面力量等多項(xiàng)改善跨境煙霧污染區(qū)域治理的一系列措施。盡管這一計(jì)劃“雄心勃勃”，但存在不少缺陷。由于擔(dān)心干涉成員國(guó)內(nèi)政，跨境污染治理合作計(jì)劃在承認(rèn)“火燒清地”是引起煙霧污染的原因的前提下，主要強(qiáng)調(diào)森林火災(zāi)是引起煙霧污染的主要原因，沒有把農(nóng)業(yè)燒荒行為列入引起煙霧的原因。同時(shí)，為了避免干涉內(nèi)政的嫌疑和引起印尼的抵觸情緒，跨境污染治理合作計(jì)劃避免指出印尼是東南亞跨境煙霧的主要“來(lái)源地”，而是將印尼與其他國(guó)家一道列為霧霾的受害國(guó)?？傮w上，跨境污染治理合作計(jì)劃是向東盟國(guó)家中涉及跨境煙霾問題的相關(guān)國(guó)家提出了一個(gè)行動(dòng)建議，并不具備任何的法律約束力。1999年，出于對(duì)跨境污染治理合作計(jì)劃的補(bǔ)充，東盟為了杜絕成員國(guó)的農(nóng)民以“刀耕火種”的方式清理和獲得農(nóng)業(yè)土地，“鼓勵(lì)”東盟成員國(guó)在各自國(guó)家的法律制度下實(shí)施“零燃燒”政策。然而，這一政策在許多國(guó)家并未得到實(shí)施。

總體上看，20 世紀(jì)90年代，東盟國(guó)家在跨境煙霾治理上所做出的種種努力并未取得明顯的效果。雖然東盟國(guó)家在合作治理煙霾問題上達(dá)成了一致，并搭建了一些合作的平臺(tái)，但落實(shí)在具體行動(dòng)上，各國(guó)的行動(dòng)步調(diào)并不一致。新加坡與馬來(lái)西亞等煙霾受害國(guó)希望印尼盡快采取有力措施遏制本國(guó)的森林火災(zāi)。但印尼由于種種原因，即無(wú)法在發(fā)生森林大火時(shí)采取有力的措施迅速撲滅火災(zāi)，也無(wú)法從根本上解決長(zhǎng)期以來(lái)形成的各種火災(zāi)隱患。

在霧霾治理遲遲未能取得明顯成效的局面下，一些國(guó)家倡議設(shè)立一個(gè)具有法律效力的“硬”規(guī)則和長(zhǎng)效機(jī)制來(lái)約束相關(guān)國(guó)家的煙霾治理行為。這一倡議最初并未得到東盟國(guó)家的一致支持，但在新加坡、馬來(lái)西亞等國(guó)家的堅(jiān)持下，東盟于1999年同意研究創(chuàng)設(shè)一個(gè)“硬”機(jī)制的可行性［9］。隨后的幾年中，東盟國(guó)家就確定跨境煙霾治理的法律框架進(jìn)行了多輪的協(xié)商與談判。在協(xié)商過程中，東盟國(guó)家不可回避的一個(gè)問題就是如何協(xié)調(diào)規(guī)則的約束力與國(guó)家主權(quán)和內(nèi)政的關(guān)系。按照東盟的傳統(tǒng)規(guī)范，東盟國(guó)家不干涉其他成員國(guó)的內(nèi)政，在解決地區(qū)問題時(shí)注重協(xié)商一致和非正式外交。以印尼為代表的一些國(guó)家擔(dān)心在煙霾問題上制訂“硬”規(guī)范，會(huì)為他國(guó)干涉內(nèi)政制造便利，從而侵蝕國(guó)家主權(quán)。顯而易見，印尼不會(huì)接受一個(gè)帶有“強(qiáng)制性”和“懲罰性”內(nèi)容的協(xié)議。那么， 《煙霾協(xié)議》如何協(xié)調(diào)各方的利益?印尼為何參加了《煙霾協(xié)議》的談判并簽署了協(xié)議?

事實(shí)上，《煙霾協(xié)議》的基本內(nèi)容大體上與跨境污染治理合作計(jì)劃保持了一致。例如，《煙霾協(xié)議》的第4、第7 和第9 條規(guī)定的協(xié)議國(guó)義務(wù)包括:制訂出本國(guó)的指導(dǎo)原則、行為計(jì)劃、和具體措施以阻止和監(jiān)控可能引發(fā)跨境煙霾的火災(zāi);火情信息交換;發(fā)展開發(fā)利用生物資源和農(nóng)業(yè)廢棄物的市場(chǎng)。這些內(nèi)容都已經(jīng)在跨境污染治理合作計(jì)劃中有所體現(xiàn)，并且馬來(lái)西亞、新加坡和越南等國(guó)家已經(jīng)按照跨境污染治理合作計(jì)劃采取了行動(dòng)。因此，《煙霾協(xié)議》可視為跨境污染治理合作計(jì)劃指導(dǎo)精神和具體措施的法律化，它的目的是以法律化的“硬”約束形式來(lái)督促個(gè)別國(guó)家采取行動(dòng)，落實(shí)跨境污染治理合作計(jì)劃的要求?！稛燊矃f(xié)議》強(qiáng)調(diào)協(xié)議國(guó)有責(zé)任監(jiān)控和及時(shí)撲滅在其境內(nèi)有可能引起跨境煙霾污染的火災(zāi)，協(xié)議國(guó)可以通過東盟跨境煙霧污染控制協(xié)作中心向其他國(guó)家請(qǐng)求援助或提供救災(zāi)援助。 《煙霾協(xié)議》還強(qiáng)調(diào)了預(yù)防機(jī)制和預(yù)防方法，強(qiáng)調(diào)通過各國(guó)努力和國(guó)際合作來(lái)監(jiān)測(cè)防治由于森林火災(zāi)而引發(fā)的越境煙霾污染。根據(jù)該協(xié)議，東盟將設(shè)立越境煙霧污染協(xié)調(diào)應(yīng)急中心，其職責(zé)是促進(jìn)地區(qū)防煙霾的努力以及分布防霾資源。此外，東盟還成立了越境煙霧污染控制基金，由各成員國(guó)在自愿的基礎(chǔ)上為基金提供貢獻(xiàn)［10］?！稛燊矃f(xié)議》的第12 -15 條是關(guān)于緊急情況下的聯(lián)合救助，根據(jù)協(xié)議內(nèi)容，發(fā)生跨境煙霾污染事件后，協(xié)議國(guó)可以通過東盟跨境煙霾污染控制協(xié)調(diào)中心(the ASEAN Coordinating Center for Trans-boundary Haze Pollution Control)提出援助請(qǐng)求或者提供援助。 《煙霾協(xié)議》第12 條指出，受到煙霾影響后，其它東盟國(guó)家可以提供援助，在提出援助建議后，援助的目標(biāo)國(guó)應(yīng)立刻決定是否接受援助，這反映了東盟國(guó)家中煙霾“受害”國(guó)的利益，以及它們干預(yù)印尼國(guó)內(nèi)森林和農(nóng)地火災(zāi)的意愿。同時(shí)，《煙霾協(xié)議》在不干涉國(guó)家內(nèi)政的原則下，照顧了印尼的感受，例如第5 條和第12 條指出，(消防)物資、裝備的援助和人員部署要得到受援國(guó)的同意。

印尼參加《煙霾協(xié)議》的談判主要是基于這樣幾個(gè)原因。首先，根據(jù)國(guó)際法規(guī)則，印度尼西亞有開發(fā)利用其境內(nèi)自然資源的主權(quán)，但同時(shí)也有在其管轄范圍內(nèi)，利用自然資源的行為不能危害其他國(guó)家或地區(qū)的民眾健康的責(zé)任。長(zhǎng)期以來(lái)， “源發(fā)”于印尼的煙霾給周邊國(guó)家的環(huán)境造成了嚴(yán)重影響，危害了周邊國(guó)家民眾的健康，受影響的國(guó)家屢次要求印尼政府對(duì)火災(zāi)進(jìn)行管控，這對(duì)印尼形成了較大的壓力。其次，20 世紀(jì)90年代末，蘇哈托政府下臺(tái)后，印尼開始走上民主化改革之路，印尼政府比較重視回應(yīng)社會(huì)輿論的壓力和塑造積極的國(guó)際形象，參加《煙霾協(xié)議》有助于緩解周邊國(guó)家的批評(píng)和國(guó)際輿論的壓力，也是對(duì)本國(guó)要求治理環(huán)境呼吁的回應(yīng)。此外，印尼參與《煙霾協(xié)議》談判也有利于動(dòng)員國(guó)內(nèi)民眾在防止森林火災(zāi)和治理煙霾上的資源和注意力。由于東盟國(guó)家在談判過程中兼顧了各方的利益，經(jīng)過數(shù)年的協(xié)商，東盟國(guó)家建立跨境煙霾治理機(jī)制的努力終于取得了進(jìn)展，2002年6月10日，10 個(gè)東盟國(guó)家在吉隆坡簽署了《東盟跨境煙霾污染協(xié)議》。按照《煙霾協(xié)議》簽署時(shí)的規(guī)定，該協(xié)議于2003年11月25日正式生效，除印尼以外的其他9 個(gè)簽署國(guó)家都在協(xié)議生效期之前批準(zhǔn)了該條約，但印尼直到2014年9月才正式批準(zhǔn)《煙霾協(xié)議》［11］。

三 東盟跨境煙霾治理的成效及其局限性分析

從20 世紀(jì)90年代起，東南亞國(guó)家就開始尋求解決跨境煙霾污染問題。起初，煙霾受害國(guó)試圖通過輿論壓力和外交渠道督促煙霾的主要“輸出國(guó)”——印尼去管控本國(guó)的火災(zāi)。但事實(shí)證明，這種方式并不奏效，直接的批評(píng)和一味的施壓不僅未能迅速地解決問題，反而容易造成東南亞國(guó)家之間關(guān)系的緊張。印尼雖然承認(rèn)源自于本國(guó)的煙霾對(duì)周邊國(guó)家造成了影響，但認(rèn)為這只是偶然的現(xiàn)象，其他國(guó)家的反映過激。同時(shí)印尼認(rèn)為如何管理本國(guó)的森林資源和應(yīng)對(duì)火災(zāi)是自己的內(nèi)政問題，其他國(guó)家無(wú)權(quán)干涉和指責(zé)。在1997年的跨境煙霾污染事件中，馬來(lái)西亞欲派遣消防人員到印尼協(xié)助滅火，被印尼視為對(duì)本國(guó)主權(quán)進(jìn)行干涉的“魯莽”舉動(dòng)。而在2013年的跨境煙霾污染事件中，面對(duì)新加坡的強(qiáng)烈批評(píng)，印尼情緒反彈，多位政府高官的言論反映了印尼的這種情緒。例如印尼外長(zhǎng)馬蒂·納塔萊加瓦表示，解決問題的途徑應(yīng)是合作，而非互相指責(zé)。人民福利統(tǒng)籌部長(zhǎng)拉克索諾則回應(yīng)說(shuō)森林火災(zāi)是大自然的錯(cuò)，新加坡不該像個(gè)孩子一樣對(duì)霧霾大驚小怪。新加坡提出愿協(xié)助印尼對(duì)抗林火的建議，也被印尼政府一口拒絕［12］。

隨著跨境煙霾污染的頻繁發(fā)生和負(fù)面影響的顯現(xiàn)，印尼對(duì)煙霾問題的認(rèn)識(shí)逐漸發(fā)生了變化，印尼意識(shí)到煙霾問題將影響東盟內(nèi)部的關(guān)系和本國(guó)的形象。煙霾受害國(guó)也意識(shí)到跨境煙霾污染是一個(gè)地區(qū)公共問題，不是單個(gè)國(guó)家能夠解決的。這一思想認(rèn)識(shí)上的變化開啟了通過地區(qū)國(guó)家之間的合作來(lái)解決問題的道路。此后，跨境煙霾污染問題從國(guó)家與國(guó)家之間的單邊問題進(jìn)入到東南亞地區(qū)治理的范疇，在東盟合作的多邊框架下尋求解決問題的路徑。從東盟召開森林火災(zāi)長(zhǎng)期綜合管控國(guó)際會(huì)議，到東盟就煙霾問題設(shè)立專項(xiàng)工作組，再到成立高級(jí)別的聯(lián)合委員會(huì)，進(jìn)而提出了具有指導(dǎo)意義的跨境污染治理合作計(jì)劃，最終制訂了具備法律約束力的《煙霾協(xié)議》，這一系列的措施和治理手段的升級(jí)顯示出東盟在跨境煙霾污染治理上的努力和力度的不斷加強(qiáng)。然而，21 世紀(jì)以來(lái)數(shù)次嚴(yán)重的跨境煙霾污染事件表明東盟國(guó)家二十多年的努力并未取得理想的治霾效果。那么，造成這種情況的原因何在?

首先，就東南亞地區(qū)而言，跨境煙霾問題治理是一個(gè)責(zé)任與收益不平衡的結(jié)構(gòu)。從跨境煙霾治理的責(zé)任上看，由于東南亞地區(qū)跨境煙霾主要來(lái)源于印尼，因此跨境煙霾治理的責(zé)任主要落在印尼身上，顯而易見，印尼是煙霾治理成敗的關(guān)鍵國(guó)家，其他東南亞國(guó)家只是提供一些必要的幫助。從收益上看，盡管消除煙霾能夠改善印尼加里曼丹和蘇門答臘偏遠(yuǎn)林地地區(qū)的環(huán)境，但印尼主要的人口聚集區(qū)和經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)的地區(qū)是爪哇島。對(duì)于經(jīng)濟(jì)尚不發(fā)達(dá)的印尼而言，與發(fā)展種植業(yè)和農(nóng)業(yè)來(lái)促進(jìn)加里曼丹和蘇門答臘地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展相比較，改善這兩個(gè)地區(qū)的空氣質(zhì)量是排在第二位的。何況，治理煙霾需要面臨一系列的實(shí)際問題。對(duì)印尼而言，控制火災(zāi)和治理煙霾涉及到本國(guó)的農(nóng)業(yè)與種植業(yè)傳統(tǒng)習(xí)慣、國(guó)內(nèi)利益集團(tuán)的掣肘和巨大的治理成本投入，很難在短時(shí)間內(nèi)徹底改變現(xiàn)狀。

如前所述，印尼農(nóng)民和經(jīng)濟(jì)作物種植園長(zhǎng)期以來(lái)形成了以焚燒毀林這種簡(jiǎn)單和低成本的方式開辟農(nóng)業(yè)和種植業(yè)用地的習(xí)慣，與之相對(duì)應(yīng)，印尼國(guó)內(nèi)存在著燒林?jǐn)U地的利益集團(tuán)，這個(gè)利益集團(tuán)主要由生產(chǎn)棕櫚油和橡膠的農(nóng)場(chǎng)及相關(guān)企業(yè)組成。多年來(lái)，為了擴(kuò)大棕櫚和橡膠的種植面積，相關(guān)農(nóng)場(chǎng)和企業(yè)不斷焚燒森林以騰出土地。印尼是世界上最大的棕櫚油生產(chǎn)國(guó)和最大的橡膠生產(chǎn)國(guó)之一，棕櫚和橡膠產(chǎn)業(yè)在印尼經(jīng)濟(jì)中占據(jù)著重要的地位。僅以棕櫚油為例，2013年印尼棕櫚油出口收入約為200億美元，占2013年印尼全部出口總額1680 億美元的12%［13］，棕櫚種植相關(guān)產(chǎn)業(yè)對(duì)印尼經(jīng)濟(jì)的重要性可見一斑，如果加上橡膠產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)作物種植業(yè)在印尼的國(guó)民經(jīng)濟(jì)中占據(jù)多大的重要性不言而喻。在這樣的背景下，印尼政府內(nèi)部也對(duì)煙霧治理存在不同的意見，例如印尼國(guó)家災(zāi)害管理協(xié)調(diào)署負(fù)責(zé)人就曾在回應(yīng)其他國(guó)家對(duì)印尼的批評(píng)時(shí)，不無(wú)開脫之意地表示森林火災(zāi)是沒人能夠預(yù)知和阻止的自然災(zāi)害［14］。此外，印尼政府的管理能力限制了煙霾治理的效果，在后蘇哈托時(shí)代，印尼實(shí)行地方自治，與地方利益相悖的中央政令很難在地方得到不折不扣的實(shí)施。印尼出臺(tái)過多部法律法規(guī)用以防止“燒芭”行為，但“燒芭”已經(jīng)成為地方傳統(tǒng)，當(dāng)?shù)剞r(nóng)民也負(fù)擔(dān)不起開辟土地的其他方式，缺乏購(gòu)買推土機(jī)等重型機(jī)械的資金是擺在地方政府和民眾眼前的現(xiàn)實(shí)困難。如果地方政府強(qiáng)力禁止以“燒芭”的方式開辟土地，將嚴(yán)重影響許多種植業(yè)工人和農(nóng)民的生計(jì)。加之在印尼涉及森林火災(zāi)和環(huán)境保護(hù)的部門甚多，且部門之間缺乏協(xié)調(diào)，導(dǎo)致這些法令未能得到落實(shí)。概言之，煙霾治理的責(zé)任、投入成本與收益不對(duì)稱導(dǎo)致印尼既沒有能力，也不急于在短時(shí)期內(nèi)管控本國(guó)的森林與農(nóng)地火災(zāi)及其引起的煙霾問題。

另一個(gè)導(dǎo)致東盟跨境煙霾治理效果不佳，尤其是《煙霾協(xié)議》未能發(fā)揮作用的重要原因是受東盟“不干涉內(nèi)政”傳統(tǒng)規(guī)范的制約。自1967年成立以來(lái)，“不干涉原則”就一直是東盟遵循的基本準(zhǔn)則，并以明確條文或者間接表明的方式體現(xiàn)于《東南亞國(guó)家聯(lián)盟宣言》 《和平自由中立區(qū)宣言》《東盟協(xié)調(diào)一致宣言》《東南亞友好合作條約》以及《東盟憲章》等一系列標(biāo)識(shí)著東盟從成立到發(fā)展壯大的重要條約與章程之中。東盟在組織與運(yùn)行結(jié)構(gòu)中沒有任何干涉或制裁機(jī)制，而是強(qiáng)調(diào)以“協(xié)商”的方式來(lái)解決東盟成員內(nèi)部的爭(zhēng)端。在東盟發(fā)展歷程中，不干涉原則避免了東盟內(nèi)部矛盾的擴(kuò)大和復(fù)雜化，對(duì)東盟的穩(wěn)定與發(fā)展起到了重要作用。然而，隨著時(shí)代的發(fā)展，適用于政治與安全領(lǐng)域的不干涉原則難以適用于非傳統(tǒng)安全問題以及其他類型的地區(qū)公共問題。在跨境煙霾污染問題上，發(fā)生在印尼境內(nèi)的煙霾對(duì)鄰國(guó)造成了危害，但對(duì)境內(nèi)森林資源的管理是印尼的內(nèi)政，按照“不干涉原則”，其他東南亞國(guó)家很難對(duì)印尼的滅火和控?zé)煿ぷ鳌罢f(shuō)三道四”，并且由于對(duì)鄰國(guó)造成的煙霾污染并非印尼有意為之，煙霾“受害國(guó)”也很難找到介入的“著力點(diǎn)”。正是看到了這一點(diǎn)，部分東南亞國(guó)家極力推動(dòng)建立一個(gè)具有法律約束力的機(jī)制來(lái)試圖突破不干涉原則的約束，《煙霾協(xié)議》正是反映了這部分國(guó)家的努力。盡管如此，由于不干涉原則的“神圣性”和印尼的堅(jiān)持，《煙霾協(xié)議》只能在法律約束力與不干涉內(nèi)政之間做出調(diào)和，既考慮煙霾“受害國(guó)”的利益和協(xié)議的嚴(yán)肅性，也兼顧對(duì)印尼國(guó)家主權(quán)的尊重和對(duì)不干涉內(nèi)政原則的遵守。即便如此，印尼遲至2014年9月才正式批準(zhǔn)《煙霾協(xié)議》，使唯一具有法律效力的這一治霾機(jī)制的效果也大打折扣。

結(jié)語(yǔ)

自20 世紀(jì)90年代形成跨境煙霾問題以來(lái)，東南亞國(guó)家在煙霾治理方面的努力已經(jīng)超過了20 多年，經(jīng)歷了從單邊治理到多邊合作機(jī)制化治理兩個(gè)階段。20 世紀(jì)90年代的治霾經(jīng)驗(yàn)表明，那些不具備“硬”約束特征的行動(dòng)并不能有效地解決跨境公共問題，一些東南亞國(guó)家意識(shí)到了這一點(diǎn)并開始推動(dòng)建立具有約束力的機(jī)制。從20 世紀(jì)90年代末期以來(lái)，為了制訂出一個(gè)煙霾治理的“硬機(jī)制”，東盟國(guó)家先后經(jīng)歷了四輪協(xié)商，最終在21 世紀(jì)初形成了《煙霾協(xié)議》，這是東南亞國(guó)家在跨境煙霾治理上的重大突破。但是由于在跨境煙霾治理上責(zé)任與收益的不平衡，印尼缺乏迅速解決這一問題的足夠動(dòng)力。同時(shí)，由于國(guó)內(nèi)政治環(huán)境和行政能力的掣肘，印尼并不急于履行《煙霾協(xié)議》，使本應(yīng)發(fā)揮重要作用的《煙霾協(xié)議》并未落實(shí)生效。由于印尼是解決跨境煙霾問題的關(guān)鍵國(guó)家，印尼在履約上的拖延造成東南亞國(guó)家在跨境霧霾治理上沒有取得理想的效果。2014年9月，在達(dá)成《煙霾協(xié)議》12年后，印尼國(guó)會(huì)終于正式批準(zhǔn)了《煙霾協(xié)議》，這或許為東南亞的跨境煙霾治理帶來(lái)了轉(zhuǎn)機(jī)。

【注 釋】

［1］“Fire situation in Indonesia”，IFFN，No.26，January 2002，pp.37 -45，http://www.fire.uni -freiburg.de/iffn/country/id/id_ 35.htm

［2］Wolf Donner，Land use and environment in Indonesia，Hurst ＆ Company London，1987.

［3］《印尼森林大火致煙霾嚴(yán)重污染擴(kuò)散 新加坡叫苦不迭》，http://sg.xinhuanet.com/2014 -09/16/c_ 1269894 14.htm

［4］方舟:《大自然的報(bào)復(fù)——殃及東南亞的印尼森林大火》，《國(guó)際展望》1997年第20 期。

［5］ Markus Hund，“ASEAN and ASEAN plus Three:Manifestation of Collective Identities in Southeast and East Asia?”，http://ub-dok.uni-trier.de/diss/diss38/20030218/20030218.htm.

［6］《印尼呼吁東盟國(guó)家合作應(yīng)對(duì)跨境空氣污染》，新華網(wǎng)，http://news.xinhuanet.com/world/2013 - 06/20/c_ 116229145.htm

［7］Joint Press Release 5th ASEAN Ministerial Meeting on the Environment，Singapore，F(xiàn)eb.18，1992.

［8］Tahir Qadri，F(xiàn)ire，Smoke，and Haze:The ASAEN Response Strategy，Manila:Asian Development Bank，2001，http://www.aseansec.org/pdf/fsh.pdf

［9］Paruedee Nguitragool， “Negotiate the Haze Treaty:Rationality and Institutions in the Negotiations for the ASEAN Agreement on Trans - boundary Haze Pollution”，Asian Survey，Vol.51，No.2，2011，pp.365.

［10］Fika Yulialdina Hakim，“Why Indonesia must ratify the ASEAN haze pollution Treaty”，The Jakarta Post，http://www.thejakartapost.com/news/2013/07/14/why - indonesia -must-ratify-asean-haze-pollution-treaty.html

［11］“Indonesia ratifies bill on trans-boundary haze pact”，http://english.mep.gov.cn/News _ service/media _ news/201409/t20140917_ 289177.htm

［12］《印尼官員:新加坡偶有霧霾就抱怨不停》，《新京報(bào)》2013年6月24日。

［13］印尼國(guó)家統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站，http://www.bps.go.id/eng/tab_ sub/view.php?kat = 1＆tabel = 1＆daftar = 1＆id_subyek=08＆notab=5

［14］Thomas Fuller，“Shifting Winds Lower Malaysia Pollution”，New York Times，September 29，1997.