南海航道安全保障法律機制有效性與局限性研究

李建勛

(黃岡師范學(xué)院政法學(xué)院 湖北黃岡438000)

南海極具戰(zhàn)略意義的地理位置對中國經(jīng)濟社會發(fā)展意義重大，但近幾十年層出不窮的海盜與武裝搶劫事件嚴重威脅中國的海洋安全，也嚴重影響南海各方海洋經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展。基于破解南?，F(xiàn)實困境急迫性之認識，南海各方于2002年簽署了《南海各方行為宣言》，該宣言表達了各方共同利益之訴求:“在全面和永久解決爭議之前，有關(guān)各方可探討或開展合作，可包括以下領(lǐng)域:海洋環(huán)保;海洋科學(xué)研究;海上航行和交通安全;搜尋與救助;打擊跨國犯罪，包括但不限于打擊毒品走私、海盜和海上武裝搶劫以及軍火走私?！雹佟赌虾８鞣叫袨樾浴?，http://www.chinamil.com.cn/site1/2009zt/2009 -03/17/content_ 1692028.htmZou Keyuan，“Seeking Effectiveness for the Crackdown of Piracy at Sea”，Journal of International Affairs，Vol.59，No.1，2005.上述合作涉及領(lǐng)土主權(quán)等高敏感領(lǐng)域以外的低敏感領(lǐng)域。為了因應(yīng)上述低敏感領(lǐng)域問題，南海各方幾十年來展開了廣泛、深入的合作，達成了一系列規(guī)范各方行為的協(xié)議、決議、宣言與行動計劃，在此基礎(chǔ)上形成了南海低敏感領(lǐng)域區(qū)域合作法律機制。該法律機制涵蓋海洋環(huán)保合作法律機制、海洋科研合作法律機制、海上航道安全保障法律機制、打擊跨國犯罪合作法律機制等諸多領(lǐng)域。分析南海低敏感領(lǐng)域區(qū)域合作法律機制的有效性與局限性，以及探尋破解南海低敏感領(lǐng)域區(qū)域合作困境的路徑選擇，對建設(shè)21 世紀“海上絲綢之路”、發(fā)展中國海洋經(jīng)濟、維護中國的海洋權(quán)益，對促進南海地區(qū)和平穩(wěn)定都具有重要意義。本文選擇“南海航道安全保障法律機制”進行分析。

國內(nèi)外學(xué)者從不同視角就南海航道安全問題展開了深入研究。國內(nèi)學(xué)者李金明就南海周邊各國打擊海盜與加強反恐合作進行了深入探討②李金明:《南海地區(qū)安全:打擊海盜與反恐合作》，《南洋問題研究》2008年第3 期。;金永明從國際法視角分析了中國的海洋安全與南海問題的特質(zhì)與政策回應(yīng)③金永明:《南海問題的政策及國際法制度的演進》，《當代法學(xué)》2014年第3 期。;史春林探討了影響南海航行安全的主要因素④史春林:《當前影響南海航行安全主要因素分析》，《新東方》2012年第2 期。;鄒立剛剖析了南海非傳統(tǒng)安全合作機制⑤鄒立剛:《關(guān)于南海若干重大法律問題的探討》，《法治研究》2013年第6 期。;張湘蘭重點探討了南海周邊各國打擊海盜的國際合作法律機制⑥張湘蘭:《南海打擊海盜的國際合作法律機制研究》，《法學(xué)論壇》2010年第5 期。;其他學(xué)者，如包廣將、王歷榮、文鉑、錢忠禮、張麗娜、郭淵、葛紅亮、劉阿明等等也就南海航道安全問題進行了廣泛研究。國外學(xué)者Robert Beckman 回顧和分析了馬六甲海峽沿岸各國打擊海盜的合作機制⑦Robert Beckman，“Singapore Strives to Enhance Safety，Security，and Environmental Protection in Its Port and in the Straits of Malacca and Singapore”，Ocean and Coastal Law Journal，2008，p.167.;Noel M.Morada 探討了區(qū)域合作應(yīng)對南海航道安全等問題的路徑機制⑧Noel M.Morada，“Institutionalization of regional order:between norms and balance of power”，Paper presented at The National Institute for Defense Studies，“Asia Pacific Countries”Security Outlook and Its Implications for the Defense Sector workshop，January 21 -22，2010，p.33.;Mary George⑨Mary George，Legal Regime of the Straits of Malacca and Singapore，Lexis Nexis Malaysia，2008.，Rosenberg David⑩Rosenberg David，“The Political Economy of Piracy in the South China Sea”，Naval War College Review，Vol.62，No.3，2009.，Zou Keyuan?《南海各方行為宣言》，http://www.chinamil.com.cn/site1/2009zt/2009 -03/17/content_ 1692028.htmZou Keyuan，“Seeking Effectiveness for the Crackdown of Piracy at Sea”，Journal of International Affairs，Vol.59，No.1，2005.，Ian Storey?Ian Storey，“Securing Southeast Asia's Sea Lanes:A Work in Progress”，Asia Policy，No.6，July 2008.，Mark G.Rolls?Mark G.Rolls，“ASEAN and the Non-Traditional Regional Security Agenda”，Track II India-NZ Dialogue，Wellington，New Zealand，13 -14 September 2010，http://www.researchgate.net/publication/47737129_ ASEAN_ and_ the_ non-traditional_ regional_ security_ agenda，Robert Forster.?Robert Forster，“Trouble at Sea:Maritime Threats and Regional Security Integration in Southeast Asia”，http://forster-photography.com/wp-content/uploads/2012/12/Forster-Robert-Trouble-at-Sea-October-2011.pdf、John Mo?John Mo，“Options to Combat Maritime Piracy in Southeast Asia”，Ocean Development ＆ International Law，Vol.33，Issue 3 -4，2002.、H.E.Joseluis Jesus?H.E.Joseluis Jesus，“Protection of Foreign Ships against Piracy and Terrorismat at Sea:Legal Aspects”，The International Journal of Marine and Coastal Law，Vol.18，No.3，2003.等就南海的海上航道安全保障等非傳統(tǒng)區(qū)域安全問題進行了深入研究。但上述研究存在不足:缺乏對南海航道安全保障法律機制有效性與局限性及因應(yīng)策略的深入探討。

一 南海航道安全保障法律機制之有效性檢視

南海航道安全保障法律機制是指南海各方為了維護南海航道安全，以雙邊合作、多邊合作、國際合作等方式建立的具有法律約束力或雖不具有法律約束力但具有實際后果的一系列規(guī)范、規(guī)則、原則等的總和，包括多邊合作機制、雙邊合作機制與全球合作機制。這些合作機制開始于20 世紀70年代，形成于20 世紀90年代，發(fā)展于21 世紀初。首先，多邊合作機制是指三個或三個以上國家之間為了實現(xiàn)共同利益，通過協(xié)議、決議、宣言等形成的對合作方具有一定約束力或能產(chǎn)生一定實際后果的行為規(guī)范。其主要包括:20 世紀70年代由馬來西亞、印尼和新加坡倡導(dǎo)的馬六甲海峽與新加坡海峽合作機制;20 世紀90年代由新加坡、馬來西亞和印尼形成的新—馬—印三邊海上與空中巡邏執(zhí)法機制;肇始于20 世紀90年代的東盟成員國之間的多邊合作機制;中國與東盟成員國之間的多邊合作機制;形成于2004年的《打擊海盜與武裝搶劫船舶亞洲區(qū)域合作協(xié)議》 (ReCAAP)區(qū)域合作法律機制。其次，雙邊合作機制主要指東盟成員國之間為了打擊海盜、武裝搶劫等非法行為而形成的一系列規(guī)范、規(guī)則、原則等的總和。這些雙邊合作包括:印尼—新加坡聯(lián)合巡邏機制;馬來西亞—印尼協(xié)議機制，馬來西亞—印尼協(xié)調(diào)巡邏機制(MICP)，馬來西亞—印尼操作協(xié)調(diào)巡邏機制(MIOCP);馬來西亞—菲律賓巡邏機制;馬來西亞—泰國聯(lián)合巡邏機制;菲律賓—印尼巡邏機制等等［1］。最后，全球合作法律機制是指以《聯(lián)合國海洋法公約(1982)》與《制止危及海上航行安全非法行為公約(1988)》等全球性公約或協(xié)議為合作框架所形成的一系列規(guī)范、規(guī)則和原則等的總和。

國際合作法律機制的有效性問題是國際治理與國際合作的核心，決定了國際治理與國際合作的成效。深入分析南海航道安全保障法律機制的有效性，可以更好地明晰南海各方在共同應(yīng)對海上航道安全方面區(qū)域合作的成效及存在的問題，對加強南海各方的進一步合作具有重要的指導(dǎo)意義。

(一)南海航道安全保障法律機制有效性的含義

“有效性”是國際合作法律機制的核心概念?！坝行А币庵浮澳軐崿F(xiàn)預(yù)期目的”， “有效果”［2］?！坝行?(effectiveness)”意為“產(chǎn)生預(yù)期結(jié)果”［3］。學(xué)者Olav Schram Stokke 將“有效性”解讀為“所建立的合作法律機制得以解決或緩解具體問題的程度”［4］。更多的學(xué)者則從國際機制或國際制度的視角界定“有效性”的含義。Marc A.Levy 等認為:國際合作法律機制的有效性在于形成文本規(guī)范以解決機制創(chuàng)制者所迫切需要解決的問題［5］。奧蘭·R.揚卻認為: “從最一般的層面來看，有效性是用以衡量社會制度在多大程度上塑造或影響國際行為的一種尺度。國際制度的有效性，與國內(nèi)制度的有效性一樣，是可以從能否成功地執(zhí)行、得到服從并繼續(xù)維持的角度來加以衡量的?！保?］他的這一定義在國際機制研究領(lǐng)域具有代表性。但奧蘭·R.揚的理解側(cè)重于對國際法律機制的實然解讀，忽視了對其應(yīng)然層面的“倫理證成”。

筆者認為，應(yīng)從實然與應(yīng)然兩個層面對國際合作法律機制的有效性進行界定。一方面，國際合作法律機制的有效性是指該機制在其運行過程中所能產(chǎn)生的實際實施效果，即通過相關(guān)合作手段能在多大程度上影響國家行為或非國家行為，以及解決區(qū)域性與全球性問題的程度;另一方面，有效的國際合作法律機制應(yīng)該是內(nèi)在的體現(xiàn)公平、正義等價值追求目標的合作手段，此種內(nèi)在價值追求應(yīng)該反映當代及后代人類、區(qū)域與全球?qū)用婀姷恼斝枨?。具有此種正當合理性的國際合作法律機制就能對各國及其民眾的行為發(fā)揮影響和約束，因為其符合各國及其民眾內(nèi)在的道德要求。借鑒上述學(xué)者的觀點，本文將南海航道安全保障法律機制的有效性界定為:南海各方或其他利益相關(guān)方為了實現(xiàn)南海航道安全保障的共同利益而采取的合作法律機制所能達成的實際效果及其應(yīng)具有的正當性與合理性程度。

(二)南海航道安全保障法律機制有效性的評估標準選擇

對國際合作法律機制有效性的研究必然引出對下述問題的思考:如何評估法律機制的有效性，評估機制有效性的標準與程序是什么［7］等等。對上述問題的回答成為學(xué)者們關(guān)注的焦點。對此，學(xué)者們的觀點可謂百家爭鳴。奧蘭·R.揚堅持評估國際合作機制有效性的三個標準，即“第一，機制對國家和其他行為體的行為改變程度;第二，機制對所涉及問題的解決;第三，機制對問題的解決以和平有效的方式進行”［8］。有學(xué)者則堅持，對國際合作機制進行有效性評估時，既需要確定對機制實際績效的參照點，也需要給定評估標準［9］;有學(xué)者建議，對國際合作機制進行有效性評估時，要對其所達到的目標進行區(qū)分［10］;國際法學(xué)者則通過研究“遵約”以考察國際合作法律機制的有效性［11］;國際關(guān)系領(lǐng)域的學(xué)者更是以遵約研究為基礎(chǔ)，提出了評估國際機制有效性的三個標準:目標獲得、問題解決與集體最優(yōu)［12］;也有學(xué)者將國家行為體或非國家行為體履行相關(guān)國際合作機制作為評估機制有效性的一個重要指標［13］;國內(nèi)學(xué)者認為，“國際制度有效性評估標準除了關(guān)注政治、經(jīng)濟、生態(tài)標準這些所謂的問題解決視角外，最近的研究也越來越關(guān)注過程管理，并作為問題解決視角的補充”［14］。

目前，學(xué)術(shù)界還沒有一整套評估國際法律機制有效性的具有說服力的標準體系。借鑒上述學(xué)者的研究成果，本文將評估南海航道安全保障法律機制有效性標準分為內(nèi)在標準(如表1 所示)與外在標準(如表2 所示)。

內(nèi)在標準是指南海航道安全保障法律機制所形成的規(guī)范體系在形式上是否符合國際合作法律機制的基本構(gòu)成要素，即是否具有完善的決策機制、執(zhí)行機制與糾紛解決機制等。首先，南海航道安全保障領(lǐng)域的決策機制實質(zhì)上就是立法機制，它往往以締約方會議決議、部長會議決議、聯(lián)合宣言等方式，不斷補充、修改、解釋該法律機制的內(nèi)容。一般來說，決策機制越能夠不斷解釋、形成、補充與修改航道安全保障法律機制，這種決策機制的有效性就越高。其次，合理的執(zhí)行機制可以在南海航道安全保障法律機制的運行過程中，由締約方通過具體規(guī)范設(shè)置相關(guān)的組織機構(gòu)和遵約機制，以加強各締約方的履約能力和確保該法律機制得到較好實施。再次，具有權(quán)威性的爭端解決機制對于化解締約方矛盾和提高合作機制的有效性具有重要作用。最后，資金機制是締約方能夠有效實施合作法律機制的保障。

表1 南海航道安全保障法律機制有效性的內(nèi)在標準

表2 南海航道安全保障法律機制有效性的外在標準

外在標準是指航道安全保障法律機制在實際運行過程中所表現(xiàn)出來的外在實踐。締約方數(shù)量、締約方自愿遵約情況、締約方履行情況、合作法律機制所能解決問題的程度等外在實踐都可以成為衡量航道安全保障法律機制有效性的外在標準。首先，締約方數(shù)量影響機制的有效性。按照美國學(xué)者奧爾森的觀點，集團內(nèi)成員數(shù)量的多寡影響集體行動的成功與否。小集團因為成員數(shù)量少，相應(yīng)的交易成本和不確定因素就少，其促使國家之間的合作可能性較高，相應(yīng)地小集團所形成的合作法律機制的有效性程度也高。南海各方作為一個合作集體，符合奧爾森的小集團規(guī)模(10 多個成員)，更易于采取集體行動。但如果這個小集團的一些成員拒絕參與合作，反過來也會影響合作法律機制的有效性。其次，遵約與合作法律機制的有效性有著密切聯(lián)系。遵約指各國是否遵守國際協(xié)議條款以及是否遵從它們制定的執(zhí)行措施［15］。遵約在很大程度上反映了機制對國家行為體的行為影響和改變的程度［16］。再次，履行與合作機制的有效性密切相關(guān)。David G.Victor 等認為:“履行對有效的公共政策至關(guān)重要，對那些引導(dǎo)國家行為的國際協(xié)議尤為如此?！保?7］履行是締約方將南海航道安全保障法律機制以國內(nèi)法的形式認可并讓國民一體遵守的情形。履行對于衡量南海航道安全保障法律機制的有效性具有重要意義，沒有履行，就無法實現(xiàn)有效的國際合作。最后，導(dǎo)致機制生成的問題得到解決的程度是衡量機制有效性的重要指標，因為“國際機制通常是對具體問題的回應(yīng)——環(huán)境退化、關(guān)稅高漲、邊境沖突。歸根結(jié)底，有效性是指機制對推動其創(chuàng)設(shè)的問題得以解決的程度”［18］。因此，導(dǎo)致機制生成的海上航道安全問題所能解決的程度，在較大程度上反映了該機制的有效性高低。

(三)評估南海航道安全保障法律機制的有效性

航道安全保障法律機制僅僅具備了上述內(nèi)在標準，不等于具備了有效性，因為機制對國家行為體的行為改變和對相關(guān)問題的解決才具有實踐意義。同樣，機制具備了上述外在標準也不等于該機制的有效性就高，只有綜合分析機制的內(nèi)在標準和外在標準，才能較為全面衡量該機制有效性的高低。對南海航道安全保障法律機制有效性的評估，如表3所示。

通過上面的分析可以看出，由馬來西亞、印尼和新加坡主導(dǎo)，其他使用國參與的馬六甲海峽與新加坡海峽合作機制有效性程度很高，無論是機制的內(nèi)在標準，還是參與國數(shù)量、遵約情況和履行情況等都基本達到了合作各方的要求;由新加坡、馬來西亞與印尼形成的三邊聯(lián)合巡邏機制有效性程度也很高;東盟機制使得東盟成員國之間的海上航道安全保障合作更加深入，合作效力較高;中國與東盟在海上航道安全保障方面正在形成有效機制，合作水平不斷提高，軟法機制對于各方的合作產(chǎn)生了重要影響，有效性程度較高;有效性程度最高的則是東盟成員國相互之間形成的雙邊合作機制。

有效性程度最低的是全球合作機制與ReCAAP區(qū)域合作機制。首先，就全球合作機制而言，東盟成員國一些國家根本沒有簽署《聯(lián)合國海洋法公約(1982)》以及《制止危及海上航行安全非法行為公約(1988)》①泰國和柬埔寨沒有簽署《聯(lián)合國海洋法公約(1982)》;印尼、老撾、馬來西亞、柬埔寨與泰國沒有簽署《制止危及海上航行安全非法行為公約(1988)》。，全球合作機制中執(zhí)行機制、糾紛解決機制與資金機制根本無法在南海海域得到有效實施，更談不上全球合作機制的遵約和履行。其次，就ReCAAP 區(qū)域合作機制而言，由于海峽沿岸國馬來西亞和印尼迄今為止都沒有簽署ReCAAP 協(xié)議，所以，根本無法在南海海域形成有效的區(qū)域合作機制。

表3 南海航道安全保障法律機制有效性評估(內(nèi)在標準與外在標準)

此外，機制的問題解決程度也可以成為檢驗機制有效性的重要標準。多年來，海盜與武裝搶劫等海上襲擊一直威脅海上航道安全，南海各方通過集體行動對海盜與武裝搶劫等海上襲擊起到了一定威懾作用(如表4 所示)。

表4 2003—2013年南海及周邊國家海域搶劫事件次數(shù)統(tǒng)計

從表4 可知，近十年來，整個南海海域的海盜襲擊與武裝搶劫事件呈現(xiàn)出以下特點:第一，海盜襲擊與武裝搶劫事件的發(fā)生頻率整體有所下降，從2003年的188 次下降到2013年的133 次。第二，2006—2009年期間，海盜襲擊與武裝搶劫次數(shù)最少，南海各方的合作處于較好時期。第三，印尼海域、馬六甲海峽和馬來西亞海域的海盜襲擊與武裝搶劫事件一直居高不下;越南海域和菲律賓海域的海盜襲擊與武裝搶劫事件雖有所減少，但一直困擾著兩國當局;除南海各方近海海域外的南海海域，海盜襲擊與武裝搶劫前幾年處于沉寂或低發(fā)態(tài)勢，但近幾年又死灰復(fù)燃。第四，只有柬埔寨海域沒有發(fā)生過海盜襲擊與武裝搶劫事件;相關(guān)各方在新加坡海峽的努力效果較為明顯，近幾年很少發(fā)生海盜襲擊事件;泰國海域和中國靠近港澳的海域，海盜襲擊與武裝搶劫也正在銷聲匿跡。

從問題解決的視角而言，以表4 的數(shù)據(jù)進行整體評估，南海各方的航道安全保障法律機制取得了一定成效，但有效性程度不高，尤其是處于黃金水道的馬六甲海峽，各方在該水域的合作基本上沒有取得成效。但綜合考量內(nèi)在標準與外在標準的評估結(jié)果，南海各方形成的雙邊、多邊與全球合作法律機制具備一定的有效性。首先，保障海上航道安全的共同利益訴求讓南海各方協(xié)作采取集體行動，共同應(yīng)對海上安全。其次，有利于南海各方擱置傳統(tǒng)領(lǐng)域的利益爭端，實現(xiàn)共同應(yīng)對新型海上安全問題的合作共贏。再次，合作發(fā)展是時代主題，南海各方在海上航道安全保障方面的合作有利于“21 世紀海上絲綢之路”的建設(shè)，最終惠及各國經(jīng)濟社會的可持續(xù)發(fā)展。

二 南海航道安全保障法律機制的局限性考量

南海航道安全保障法律機制有效性難以得到充分發(fā)揮，其重要原因在于該機制存在局限性，使該機制的作用發(fā)揮受到限制。具體來說，其局限性主要表現(xiàn)在:

(一)合作機制的軟法性導(dǎo)致遵約和履約行為的非拘束性

南海各方形成的多邊合作機制主要表現(xiàn)為國際軟法機制，這些機制對合作各方不具有法律拘束力。如東盟八國、中國、日本等18 國簽署的Re-CAAP 協(xié)議雖然規(guī)定了成員國應(yīng)盡的義務(wù)和能夠享有的權(quán)利，但權(quán)利義務(wù)不具有強制性，其對成員國是否應(yīng)該將協(xié)議中的義務(wù)國內(nèi)法律化，以及是否應(yīng)該監(jiān)督國內(nèi)執(zhí)法機構(gòu)實施這些規(guī)定，都沒有規(guī)定拘束性機制。成員國的遵約與履約完全基于政治意愿和道義責任;馬來西亞、新加坡和印尼為主導(dǎo)的海峽合作法律機制，雖然以部長會議聯(lián)合聲明的形式規(guī)定了新加坡等三國對海峽享有的主權(quán)權(quán)利，也規(guī)定了海峽使用國應(yīng)承擔的責任，但義務(wù)的軟法性導(dǎo)致成員國履約行為的非拘束性，最終導(dǎo)致“合作機制在促進海峽航道安全方面的作用非常有限”［19］。

(二)合作機制固有的妥協(xié)性與弱懲戒性損害其權(quán)威性

雖然法律機制都是利益相關(guān)方博弈的結(jié)果，其本身就是利益相關(guān)方妥協(xié)的產(chǎn)物，沒有妥協(xié)就沒有合作，但包括南海航道安全保障法律機制在內(nèi)的國際合作機制，合作相關(guān)方的妥協(xié)或者合作更具有不確定性，因為其上沒有一個更具權(quán)威性的機構(gòu)或機制進行約束，利益是國家行為體之間妥協(xié)或合作的紐帶，如果利益發(fā)生變化或者利益得不到保障，妥協(xié)各方就會退出妥協(xié)，合作就會崩潰，維系其合作的法律機制就喪失其權(quán)威性和穩(wěn)定性。同時，因為該合作機制是國際軟法機制，不具有懲罰國家行為體違約行為的機制，最多只能影響違約國家的國際聲望或國際形象。該機制的弱懲戒性也在一定程度上損害了其權(quán)威性的最大發(fā)揮。

(三)合作機制的原則性影響權(quán)利義務(wù)的確定性

機制的軟法性很大程度上導(dǎo)致了機制的原則性或抽象性，而機制的原則性影響了成員國權(quán)利義務(wù)的確定性。如雖然東盟成員國之間在反對海盜行為、維護航道安全方面有共同的愿景，但東盟并沒有一個清楚明晰的計劃去實現(xiàn)這一目標，東盟所采取的行動大多僅僅是“宣言”，缺乏成員國應(yīng)采取的具體“聯(lián)合行動”的義務(wù)，各國因此沒有采取什么實際行動。所以，東盟在維護海上航道安全領(lǐng)域的進展不大［20］。雖然南海各方簽署了《南海各方行為宣言》，但并沒有明確合作各方在維護海上航道安全方面應(yīng)該履行的具體義務(wù)等內(nèi)容;雖然馬六甲海峽與新加坡海峽合作機制取得了一定成效，但該機制沒有擬定保障海峽海上安全的具體措施和成員國應(yīng)盡的具體義務(wù)，最后導(dǎo)致“新的合作機制在促進海峽安全和環(huán)境保護方面的作用是有限的”［21］。

(四)合作機制的獨立性受限于國際勢力干預(yù)性

南海航道安全保障法律機制是妥協(xié)的產(chǎn)物，機制的健康發(fā)展需要逐步擺脫域外大國的干涉，機制應(yīng)該具備獨立性。但南海各方在維護海上航道安全保障的歷史進程中，不可避免地受到美國、歐盟、印度等域外大國和地區(qū)的不利影響。美國為了穩(wěn)固其全球霸權(quán)地位，插足南海事務(wù)一直是其重要戰(zhàn)略之一，如美國提出了專門針對馬六甲海峽的《區(qū)域海事安全倡議》。該倡議是一個監(jiān)測馬六甲海峽的區(qū)域外倡議，涉及提高信息共享、改善決策結(jié)構(gòu)、加強區(qū)域海岸警衛(wèi)隊，以及改善機構(gòu)與部門合作以整合區(qū)域能力等內(nèi)容［22］。由于除新加坡外的多數(shù)東盟國家都抵制美國在該區(qū)域強有力的軍事存在，美國主導(dǎo)的《區(qū)域海事安全倡議》沒有得到實施，但美國一直通過雙邊或多邊軍事合作等加強在該區(qū)域的存在，影響了南海各方區(qū)域合作機制的獨立性發(fā)展［23］。此外，歐盟和印度等域外勢力進入該區(qū)域，也在一定程度上影響了南海各方的區(qū)域合作。

(五)合作機制的公共物品屬性影響其實效性

國際合作法律機制通常表現(xiàn)出“相當高度的公共物品屬性”［24］。南海航道安全保障法律機制也具有這一屬性。國家行為體對這種“公共物品”的消費具有“非競爭性”與“非排他性”。國家作為理性個體在進行國際合作之前會進行利益權(quán)衡，可能會基于特別的國家利益考量而選擇不合作，也可能基于成本—效益考量而選擇“搭便車”。因為機制的“公共物品屬性”，國家行為體即使不合作也可以享受合作法律機制帶來的惠益，但利益相關(guān)方的不合作肯定會影響合作法律機制的實施及其有效性的發(fā)揮。南海各方的合作就存在類似情形。南海各方為了應(yīng)對航道安全問題，多數(shù)國家選擇了雙邊與多邊合作，且取得了一定成效，但南海各方的區(qū)域合作與全球性合作法律機制成效不顯著，其原因之一在于，作為海峽沿岸國家的印尼和馬來西亞基于國家利益的特別考量至今沒有簽署ReCAAP 區(qū)域合作協(xié)議，泰國等沿海國家沒有簽署打擊海盜與武裝搶劫事件的全球性公約，這在較大程度上影響了機制的有效實施。

三 因應(yīng)南海航道安全保障困境之路徑選擇

國家作為理性行為體，利益成為國家合作的聯(lián)系紐帶。如何平衡利益考量，完善南海航道安全保障合作法律機制，成為南海各方加強海上合作、發(fā)展海洋經(jīng)濟的重要課題。

(一)建構(gòu)軟硬法有機聯(lián)系的合作法律機制

國際軟法機制因其靈活性、弱懲戒性等更易于促進國家行為體的合作，為合作者之間擴大合作領(lǐng)域、形成合作互信提供極大便利，但其欠穩(wěn)定性、不具有法律約束力等特性也可能使國家退出合作，不利于合作各方的長期、穩(wěn)定合作，不利于南海各方長期、有效保障南海航道安全。因此，筆者建議，隨著南海各方合作的深入發(fā)展，在適當?shù)臅r候，可以由南海各方簽署具有法律約束力的航道安全保障區(qū)域合作法律協(xié)議，形成國際硬法機制;也可以在現(xiàn)有《南海各方行為宣言》的基礎(chǔ)上，經(jīng)過南海各方的磋商、合作，形成具有法律約束力的《南海各方行為準則》以規(guī)范包括航道安全保障合作在內(nèi)的一系列南海低敏感領(lǐng)域區(qū)域合作法律機制。

(二)完善航道安全保障法律機制的內(nèi)在構(gòu)成要素

合作機制的妥協(xié)性與弱懲戒性在較大程度上影響了其權(quán)威性的發(fā)揮，南海各方可以通過完善機制的內(nèi)在構(gòu)成要素加以應(yīng)對。首先，完善高效的決策機制。為了提高決策的高效性，締約方會議可以在兩種會議表決方式“全體一致”和“多數(shù)決定”之間作出選擇，應(yīng)該根據(jù)問題的不同性質(zhì)選擇不同的表決方式，以實現(xiàn)高效的決策。其次，強化執(zhí)行機制的有效性。通過技術(shù)指導(dǎo)、資金援助、提供培訓(xùn)機會等強化合作機制在各國國內(nèi)的遵守和執(zhí)行。再次，建立完備的糾紛解決機制?？梢酝ㄟ^締約方協(xié)商、調(diào)解與仲裁等方式解決各方存在的糾紛。最后，建立穩(wěn)定、可持續(xù)的資金保障機制。因為航道安全直接影響各國海洋經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，建立穩(wěn)定、有效的資金供給機制應(yīng)該成為南海各方的意愿和實際行動。

(三)協(xié)同努力確保合作法律機制的獨立性

南海獨特的地理位置使其成為國際社會的焦點，歷史原因使其成為相關(guān)方關(guān)注的熱點。雖然冷戰(zhàn)已經(jīng)結(jié)束，但冷戰(zhàn)在南海的影響依然存在。美國依然以冷戰(zhàn)思維對待東亞和南海區(qū)域，隨著美國“重返亞洲”戰(zhàn)略的實施，美國曾經(jīng)和正在加大對南海乃至整個東亞的影響和控制;日本、印度和歐盟等國家和地區(qū)也將南海作為其戰(zhàn)略關(guān)注點，有時在一定程度上會影響該地區(qū)的和平與穩(wěn)定。因此，南海各方應(yīng)協(xié)同努力，共同構(gòu)建不受域外勢力影響的、真正獨立的海上航道安全保障法律機制，其對南海各方海洋經(jīng)濟發(fā)展及地區(qū)和平穩(wěn)定都極具戰(zhàn)略意義。

(四)強化南海各方有效合作的“選擇性誘因”機制

按照美國學(xué)者奧爾森的集體行動理論，如果理性個體存在“搭便車”的行為，可以通過創(chuàng)建“選擇性誘因”機制以誘使其采取集體行動，如通過物質(zhì)性獎勵、國際聲譽等影響理性個體的行為選擇。制度經(jīng)濟學(xué)的建構(gòu)主義則認為，利益依賴于認同，文化影響國家行為的各種動機。因此，培育國家行為體在規(guī)范、規(guī)則、意識形態(tài)、文化等領(lǐng)域的共同價值追求有利于共同合作中的機制實施。為了破解南海航道安全保障的集體行動困境、促進南海各方有效實施航道安全保障法律機制，利益相關(guān)方可以通過創(chuàng)建激勵機制、國際聲譽影響機制、海上安全文化培育機制、意識形態(tài)領(lǐng)域交流機制、利益協(xié)調(diào)機制等工具手段予以應(yīng)對。

【注 釋】

［1］Int'l Maritime Org.(IMO)，“Jakarta Statement on Enhancement of Safety，Security and Environmental Protection in the Straits of Malacca and Singapore”，IMO Doc.IMO/JKT 1/2，Sept.8，2005;Ian Storey，“Securing Southeast Asia's Sea Lanes:A Work in Progress”，Asia Policy，No.6，July 2008.

［2］中國社會科學(xué)院語言研究所詞典編輯室:《現(xiàn)代漢語詞典》，商務(wù)印書館，1978年，第1390 頁。

［3］《牛津高階英漢雙解詞典(第六版·縮印本)》，商務(wù)印書館，2005年，第545 頁。

［4］Olav Schram Stokke，“Examining the Consequences of Arctic Regimes”，in Geir Hranneland ＆ Olav Schram Stokke eds.，International Cooperation and Arctic Governance:Regime Effectiveness and Northern Region Building，London:Routledge，2007，pp.15 -16.

［5］［18］Marc A.Levy，Oran R.Young，Michael Zürn，“The Study of International Regimes”，European Journal of International Relations，No.1，1995，pp.267 -330.

［6］〈美〉奧蘭·R.揚:《國際制度的有效性:棘手案例與關(guān)鍵因素》，載〈美〉詹姆斯N.羅西瑙主編，張勝軍等譯《沒有政府的治理》，江西人民出版社，2001年，第187 -189 頁。

［7］［9］Arild Underdal，“The Concept of Regime Effectiveness”，Cooperation and Conflict，Vol.27，No.3，pp.227-240.

［8］［24］ Oran R.Young，International Cooperation:Building Regimes for Natural Resources and the Environment，Ithaca，New York:Cornell University Press，1989.

［10］Arild Underdal， “Methodological Challenges in the Study of Institutional Effectiveness”，in Arild Underdal ＆ Oran R.Young eds.，Regime Consequences:Methodological Challenges and Research Strategies，Dordrecht:Kluwer，pp.27 -48.

［11］［13］Edith B.Weiss，“Rethinking Compliance with International Law”，in Eyal Benvenisti ＆ Moshe Hirsh eds.，The Impact of lnternational Law on International Cooperation:Theoretical Perspectives，Cambridge:Cambridge University Press，2004，Cambridge:Cambridge University Press，2004，p.140.

［12］Hovi，Jon，Detlef F.Sprinz ＆ Arild Underdal，“Regime Effectiveness and the Oslo-Potsdam Solution:A Rejoinder to Oran Young”，Global Environmental Politics，Vol.3，No.3，pp.105 -107.

［14］王明國:《國際制度有效性研究——以國際環(huán)境保護制度為例》，復(fù)旦大學(xué)博士學(xué)位論文，2011年。

［15］Edith B.Weiss，Harold K.Jacobson，Engaging Countries:Strengthening Compliance with International Environmental Accords，Cambridge:MIT Press，2000，p.4.

［16］H.K.Jac obson，Edith B.Weiss，“Implementation of the Convention on Biological Diversity:Lessons from a National Perspective”，in Mats Rolen，Helen Sjoberg ＆ U.Svedin eds.，International Governance on Environmental Issues，Dordrecht，Boston，London:Kluwer Academic Publishers，p.83.

［17］David G.Victor，Kal Raustiala ＆ Eugene B.Skolnikoff eds.，The Implementation and Effectiveness of International Environmental Commitments:Theory and Practice，Cambridge:MIT Press，1998，p.v.

［19］ ［21］Robert Beckman， “Singapore Strives to Enhance Safety，Security，and Environmental Protection in Its Port and in the Straits of Malacca and Singapore”，Ocean and Coastal Law Journal，2008，p.167.

［20］Frank Frost，“ASEAN Since 1967:Origins Evolution and Recent Developments”，in Alison Broinowski ed.，ASEAN into the 1990s，London:Macmillan，1990，p.1.

［22］Stryken，Christian-Marius，“The US Regional Maritime Security Initiative and US grand strategy in Southeast Asia”，in Kwa Chong Guan ＆John K.Skogan eds.，Maritime Security in Southeast Asia，New York，NY:Routledge，2007，p.135.

［23］Sam Bateman，“Maritime Security:Regional concerns and global implications”，in William T.Tow ed.，Security Politics in the Asia-Pacific:A Regional-Global Nexus，Cambridge:Cambridge University Press，2009，p.250.