關于深化事業(yè)單位分類改革的認識

文/朱光明

朱光明：北京師范大學政治學與國際關系學院政府管理研究所所長

事業(yè)單位是社會公共服務領域最主要的提供主體。當前，事業(yè)單位的改革正在進行當中，社會各界對這項改革一直很關注。四年多的改革成效也非常顯著。一是對事業(yè)單位進行了全面的清理，這是公共服務體系建設和公共服務體制改革的基礎；二是事業(yè)單位分類已初步完成。分類的難度大大超出想象，在分類過程中，地區(qū)之間、行業(yè)之間、不同類的事業(yè)單位間對標準的把握差別很大；三是事業(yè)單位改革可能要經(jīng)過幾個比較大的風險關口，比如社會保障制度改革，隨著改革向縱深推進，一些深層次問題開始凸顯，這些問題將成為影響改革能否持續(xù)推進、改革的前期成果能否鞏固、改革能否獲得長久動力的重要因素。

一、事業(yè)單位分類改革中存在的主要問題

第一，“政事分開”的含義不明確。20世紀80年代就提出了政事分開的概念，但當時是對應“政企分開”提出的，對其理解也比較簡單。隨著事業(yè)單位改革的深入，到了90年代，才開始出現(xiàn)爭論。黨的十六大、十七大、十八大報告中對政事分開原則一再強調(diào)，但關于政事分開的含義卻沒有一個官方的標準闡釋，從而造成對于事業(yè)單位改革的性質(zhì)、方向、目標和內(nèi)容有著不同理解和認識。進入新世紀以后，“政事分開”經(jīng)常被使用，但對它的真正含義并不是很清楚。政事分開的問題已經(jīng)不再單純是個理論問題了，因為目前事業(yè)單位的清理、分類已基本完成，下一步就是針對不同類型的事業(yè)單位采取不同的管理制度，保留下來的公益類事業(yè)單位，將來政府怎么管，過去的那種行政事業(yè)一體化的管理制度應如何破除，破除之后又將建立一個什么樣的體制，雙方之間應是什么樣的關系，政府如何對事業(yè)單位進行有效管理等，這一系列問題都不能再回避。對這些核心問題，理論界和實踐都感到困惑。2014年9月，清華大學開展了一項針對科研院所領導人的對“政事分開”含義理解的調(diào)查，結果顯示，38%的人表示不清楚，23%的人認為是事業(yè)單位與政府脫鉤，22%的人認為是擴大事業(yè)單位自主權，17%的人認為是政事職責分開。因此，即使是事業(yè)單位的管理人員，對“政事分開”尚沒有形成一致、準確的認識。

第二，國家對重點服務領域的投入不充分。分類的目的，一是厘清政府的職能，該回歸行政的回歸行政，該轉向市場的轉向市場，二是進一步區(qū)分公益一類和公益二類，通過這種區(qū)分，將與國家安全、公共安全密切相關的公共服務列為國家重點支持的單位。但現(xiàn)在分類完成后，進入公益一類的事業(yè)單位，政府對其的投入并不充分，保障水平明顯偏低，這導致其服務功能弱化、活力消減和骨干人才流失。最典型的是衛(wèi)生領域，進入公益一類的是公共衛(wèi)生系統(tǒng)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院進入到公益一類后，基本處于沒有活力的狀態(tài)，服務能力明顯下降。之所以出現(xiàn)這些問題，主要是因為政府的保障水平太低。衛(wèi)生部人才服務中心2013年6月開展的一項關于鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院與相關機構薪酬水平比較的研究顯示，鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院醫(yī)護工作人員的工資水平低于縣域公立醫(yī)院醫(yī)護工作人員工資水平的1/3以上。橫向比較，也低于本鄉(xiāng)鎮(zhèn)公務員和中小學教師的工資水平。這導致鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院活力消減和骨干人才流失，正規(guī)本科以上畢業(yè)的人員能離開的都離開了。同時，在整個公共衛(wèi)生系統(tǒng)中，這個問題也表現(xiàn)很明顯。國家疾控中心進入公益一類后，保障水平也非常低，其人員收入只相當于北京三甲醫(yī)院人員收入的1/3，骨干人才流失，最近5年流失了約250人，僅2003年和2004年就流失了136人。而這些人才中，超過1/3的進了北京市區(qū)縣的疾控中心，出現(xiàn)了所謂的“人才倒流”問題。除衛(wèi)生領域外，其他領域也有一些類似的問題。

第三，事業(yè)單位法人治理結構建設不順利。這項改革與傳統(tǒng)體制發(fā)生了激烈沖突，表現(xiàn)最明顯的是高等教育領域。很多大學的章程都做了很好的設想，強化了學術委員會的功能，意在實現(xiàn)學術權力和行政權力的相對分離，部分高校也建立了理事會，但遇到了問題。因為在高等教育法中并沒有理事會的位置，理事會由決策和監(jiān)督機構演變成咨詢機構。再如，國家食品安全風險評估中心，2011年成立時就采用了法人治理結構，是法人治理結構試點單位。相對而言，其理事會、章程做的非常好，理事會成員中約一半以上是專家，代表面很寬；理事會議運行也很正常，每年召開兩次。但是，理事會的決定效力不高（見表1）。從表中可以看出，真正落實的只有批準建立分中心一項。事實上，分中心也不是它真正的分支機構，只是在中國科學院上海分院、軍事科學醫(yī)學院掛靠設立分中心。其他方面，包括預算、基礎設施建設、全國食品安全點信息平臺建設，目前都還沒啟動。

第四，社會服務質(zhì)量保障機制不完善。推動事業(yè)單位改革的根本目的在于改善和提高公共服務質(zhì)量，但目前由于一些行之有效的服務質(zhì)量保障機制尚未建立，大多領域改革后，服務質(zhì)量卻沒有明顯改善。浙江省衛(wèi)生廳對2010年至2014年間醫(yī)患糾紛受理數(shù)據(jù)進行了統(tǒng)計，這4年改革中，醫(yī)患糾紛并沒有減少，2010年是1045件，2014年是1439件，嚴重的醫(yī)患糾紛事件也沒有減少。

表1 國家食品安全風險評估中心理事會主要決定事項落實情況

第五，“去行政化”改革尚無進展。這個問題應是十分謹慎的問題。最早在科研規(guī)劃中提出來，后來教育規(guī)劃中也提出來，已成為社會各界期盼和關注的焦點。然而時至今日，事業(yè)單位去行政化改革尚無實質(zhì)性進展。

二、深化事業(yè)單位分類改革的基本思路

事業(yè)單位改革中存在問題，究其原因主要有三個方面：一是改革理論準備不足，特別是關于“事業(yè)法人”的屬性定位，究竟是民法還是公法意義上的“法人”尚無定論；二是對改革的艱巨性估計不足。改革是有成本的，目前尚沒有對改革成本進行科學測算，相關的改革資源儲備不足。此外，對內(nèi)外力量的阻抗估計也不足；三是對新體制的系統(tǒng)設計不強，特別是政府與事業(yè)單位之間的關系以及政府對事業(yè)單位管理的基本手段不明確。

針對上述問題，進一步深化改革需明確基本的方向和思路。

第一，通過對“政事分開”含義的明確界定，建構政府與事業(yè)單位之間的新型關系。所謂“政事分開”，是指“行政”與“事業(yè)”兩大公共部門之間的職責分開?！罢路珠_”之后，二者將由傳統(tǒng)的隸屬關系轉換為一種公共部門內(nèi)部的契約關系?！笆聵I(yè)法人”明確是公法（行政法）意義上“法人”。

第二，通過加大對重點事業(yè)領域的支持力度，形成合理高效的公共資源分配機制。一是加大對社會事業(yè)領域的投入力度，確保“公益一類”事業(yè)單位的資源需求，鞏固既有的改革成果。二是對社會事業(yè)領域的公共資源進行統(tǒng)籌分配，實現(xiàn)資源配置的合理性和均衡性。三是根據(jù)分類改革的要求，盡快建立起按照事業(yè)單位提供服務產(chǎn)品的“質(zhì)”和“量”來配置資源的機制。

第三，通過加強和改善黨的領導，盡快建立和完善事業(yè)單位法人治理結構。鼓勵不同行業(yè)、不同功能的事業(yè)單位采用不同的治理結構模式；在事業(yè)單位治理結構中，對執(zhí)政黨的領導地位作出切實安排；積極推進公開遴選事業(yè)單位行政領導人員。

第四，通過建立完善的績效考評制度，形成切實有效的社會事業(yè)服務質(zhì)量保障機制。盡快建立健全各類事業(yè)單位的服務標準體系，提高其服務的規(guī)范性；盡快建立健全各社會事業(yè)領域的服務質(zhì)量檢測體系，研究制定準確可靠的公眾滿意度指標；在各類事業(yè)單位全面推行績效評價制度，將評價結果作為資源分配、薪酬水平、領導人獎懲的主要依據(jù)。

第五，通過對“去行政化”的積極推進，增強深化事業(yè)單位改革的支持動力。盡快啟動取消事業(yè)單位行政級別的改革試點，加快推進事業(yè)單位職員制改革，加快推進事業(yè)單位后勤社會化改革。