中國(guó)社會(huì)立法現(xiàn)狀分析

文/馬懷德

馬懷德：中國(guó)政法大學(xué)副校長(zhǎng)、教授

社會(huì)法、社會(huì)領(lǐng)域的立法和行政法之間有很多交叉，有很多關(guān)聯(lián)性。從行政法的角度去觀察社會(huì)立法，也有一定的特色。

一、社會(huì)立法是社會(huì)建設(shè)的法制保障

社會(huì)立法的概念相對(duì)寬一些，凡是社會(huì)建設(shè)方面的法制保障都可以歸類為社會(huì)立法，它調(diào)整的關(guān)系是社會(huì)權(quán)利，即老百姓的社會(huì)權(quán)利。社會(huì)權(quán)利的主要內(nèi)涵有兩類：一類是生存權(quán)，即最低限度的生活保障；一類是發(fā)展權(quán)，掌握個(gè)人命運(yùn)的權(quán)利，包括發(fā)展的權(quán)利。兩方面都需要社會(huì)立法加以保障、調(diào)節(jié)和調(diào)整。社會(huì)立法重點(diǎn)保護(hù)的對(duì)象是社會(huì)的弱勢(shì)群體，包括對(duì)社會(huì)整體的扶持。社會(huì)立法涵蓋的基本內(nèi)容包括社會(huì)組織管理、慈善立法、勞工保障、社會(huì)福利、社會(huì)救助以及社會(huì)保險(xiǎn)等。

二、中國(guó)社會(huì)立法體系已基本建立

目前，全國(guó)人大的立法涉及四大類社會(huì)立法。包括：（1）慈善立法，比如1993年制定的《中華人民共和國(guó)紅十字會(huì)法》，1999年制定的《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》；（2）特殊群體福利保障類，這個(gè)領(lǐng)域立法相對(duì)比較多，包括《中華人民共和國(guó)婦女權(quán)益保障法》、《中華人民共和國(guó)殘疾人保障法》、《中華人民共和國(guó)老年人權(quán)益保障法》、《中華人民共和國(guó)未成年人保護(hù)法》，這幾部法律都是2005年到2012年期間制定或修訂的；（3）勞動(dòng)權(quán)利保障類，包括1994年制定的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法》；（4）社會(huì)保險(xiǎn)類，如2010年制定的《中華人民共和國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法》。

在人大沒(méi)有立法的領(lǐng)域，國(guó)務(wù)院通過(guò)行政法規(guī)、甚至是民政部通過(guò)規(guī)章也制定過(guò)一些立法，包括社會(huì)組織管理方面，1999年國(guó)務(wù)院制定的《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、2004年制定的《基金會(huì)管理?xiàng)l例》以及民政部1999年制定的《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》、2007年制定的《中華人民共和國(guó)就業(yè)促進(jìn)法》、2012年修訂的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)合同法》和2014年制定的《社會(huì)救助暫行辦法》。

從社會(huì)立法的主要內(nèi)容來(lái)看，主要是以改善民生為目標(biāo)的社會(huì)立法。典型的包括：2007年制定的就業(yè)促進(jìn)法，主要針對(duì)如何通過(guò)立法來(lái)促進(jìn)就業(yè)；2010年的社會(huì)保險(xiǎn)法，主要是通過(guò)立法確立了社會(huì)保險(xiǎn)制度的基本框架；2012年修訂的老年人權(quán)益保障法，提出以家庭養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社會(huì)保障為輔助的養(yǎng)老布局。

我國(guó)社會(huì)立法存在的主要不足有兩方面。一是社會(huì)立法的體系還不完善，重點(diǎn)領(lǐng)域的法律欠缺。未來(lái)社會(huì)領(lǐng)域的立法任務(wù)比其他領(lǐng)域要重得多。二是立法的層次不鮮明，缺乏實(shí)施細(xì)則，法律執(zhí)行不暢通，社會(huì)立法還是靠法規(guī)、規(guī)章、政策，執(zhí)行不到位。

三、中國(guó)社會(huì)立法的完善

加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域的社會(huì)立法，包括社會(huì)組織的管理方面的立法、慈善立法、社會(huì)福利立法、社會(huì)救助立法等。

社會(huì)組織管理立法是指規(guī)范社會(huì)組織建立、運(yùn)行和發(fā)展的相關(guān)法律。隨著社會(huì)組織在社會(huì)治理中主體地位的不斷凸顯，我國(guó)社會(huì)組織近年來(lái)也取得了巨大發(fā)展。然而社會(huì)組織管理法律體系卻仍然十分落后。“重登記輕監(jiān)管、重限制輕發(fā)展”的制度安排已經(jīng)嚴(yán)重阻礙了社會(huì)組織進(jìn)一步的健康發(fā)展。因此，有必要不斷完善社會(huì)組織管理立法體系，盡快制定社會(huì)組織管理法及其他相關(guān)法律，以解決社會(huì)組織與政府的關(guān)系問(wèn)題，建立社會(huì)組織成立、運(yùn)行和退出機(jī)制，明確社會(huì)組織的權(quán)利義務(wù)和法律責(zé)任、規(guī)范政府的監(jiān)管職責(zé)。

慈善立法是用來(lái)調(diào)整慈善事業(yè)各方當(dāng)事人的權(quán)利與義務(wù)、鼓勵(lì)和保護(hù)捐贈(zèng)人捐贈(zèng)行為、并對(duì)慈善組織實(shí)施科學(xué)有效的監(jiān)督管理的相關(guān)法律。我國(guó)目前慈善事業(yè)由政府主導(dǎo)，形成慈善事業(yè)壟斷格局，民間力量受到壓抑。雖然慈善事業(yè)發(fā)展迅速，但由于慈善機(jī)構(gòu)工作機(jī)制不透明、政府監(jiān)管缺失，慈善事業(yè)亂象頻發(fā)，有損中國(guó)慈善的公信力。打破慈善壟斷、調(diào)動(dòng)社會(huì)力量，建立多元化的慈善參與格局是未來(lái)中國(guó)慈善發(fā)展的方向。目前亟需建立以《中華人民共和國(guó)慈善法》為基礎(chǔ)的慈善法律體系，以規(guī)范多元慈善機(jī)構(gòu)的運(yùn)行和管理，明確法律責(zé)任，加強(qiáng)慈善監(jiān)管。

社會(huì)福利立法是指以法律的形式落實(shí)、提高公民基本生活保障，使全社會(huì)共享社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果。我國(guó)社會(huì)福利事業(yè)處于“三無(wú)”的尷尬境地：無(wú)統(tǒng)一立法、無(wú)專業(yè)人員、無(wú)專業(yè)設(shè)施。兒童、老人、婦女和殘疾人等特殊群體福利保障更多體現(xiàn)在道德和宣傳層面，盡管我國(guó)已有未成年人保護(hù)法、老年人權(quán)益保障法、殘疾人保障法等專門(mén)立法，但其規(guī)定過(guò)于原則，難以回應(yīng)社會(huì)需要，面對(duì)棄嬰、留守兒童傷害、空巢老人身心健康、失獨(dú)家庭養(yǎng)老保障等問(wèn)題時(shí)，社會(huì)福利保障通常僅停留在個(gè)案處理層面，缺乏規(guī)范、系統(tǒng)的福利保障體系和專業(yè)的福利機(jī)構(gòu)和人員。因此，完善以社會(huì)福利法為統(tǒng)領(lǐng)的社會(huì)福利立法體系勢(shì)在必行，這有助于奠定中國(guó)社會(huì)福利體系的法治基礎(chǔ)。

社會(huì)救助立法是指救助貧困人口、低收入家庭和受災(zāi)群眾，給予其最基本生活保障的法律，是社會(huì)保障體系中的“兜底線”。國(guó)務(wù)院2014年頒布的《社會(huì)救助暫行辦法》從最低生活保障、特困人員供養(yǎng)、受災(zāi)人員救助等多個(gè)方面明確了政府責(zé)任，構(gòu)建社會(huì)救助體系。然而，當(dāng)前貧富差距等社會(huì)矛盾較為突出，自然災(zāi)害、責(zé)任事故等突發(fā)事件時(shí)有發(fā)生，面對(duì)高風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)，需要建立包括全社會(huì)力量在內(nèi)的多元社會(huì)救助體系，而作為行政法規(guī)的“暫行辦法”是無(wú)法擔(dān)此重任的。因此，有必要在時(shí)機(jī)成熟時(shí)，盡快制定社會(huì)救助法，以統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全社會(huì)的社會(huì)救助工作，實(shí)現(xiàn)社會(huì)救助領(lǐng)域的有法可依。

黨的十八屆四中全會(huì)報(bào)告指出，法律的生命力在于實(shí)施。在一些領(lǐng)域雖然已經(jīng)存在立法文件，但是由于缺乏實(shí)施細(xì)則而難以落實(shí)。因此有必要增強(qiáng)社會(huì)立法的層次性，加強(qiáng)中央和地方（特別是地方）的具體實(shí)施細(xì)則的跟進(jìn)，以確保社會(huì)立法的各項(xiàng)措施落實(shí)到位。

四、中國(guó)社會(huì)立法的發(fā)展方向

一是社會(huì)立法是落實(shí)公民生存權(quán)和發(fā)展權(quán)的保障，這同時(shí)也是國(guó)際社會(huì)普遍關(guān)注的問(wèn)題，中國(guó)簽署、批準(zhǔn)的很多國(guó)際條約中均涉及相關(guān)的權(quán)利保護(hù)，例如于1997年和1998年分別簽署的《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利國(guó)際公約》和《公民權(quán)利與政治權(quán)利國(guó)際公約》。因此，社會(huì)立法不僅是國(guó)內(nèi)改善民生的保障，也是中國(guó)履行國(guó)際義務(wù)的表現(xiàn)，應(yīng)當(dāng)給予條約內(nèi)容以必要的考量和尊重。

二是隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段，社會(huì)問(wèn)題也在不斷產(chǎn)生。貧富差異、養(yǎng)老、就業(yè)等問(wèn)題都在考驗(yàn)政府社會(huì)治理的能力。在高風(fēng)險(xiǎn)的社會(huì)中，僅靠政府單一力量很難解決所有問(wèn)題，唯有通過(guò)社會(huì)立法調(diào)動(dòng)全社會(huì)的力量，才能有效地落實(shí)公民社會(huì)權(quán)利，實(shí)現(xiàn)社會(huì)共治的良好局面。