社會(huì)領(lǐng)域立法的幾個(gè)問題

文/滕 煒

滕 煒：全國人大法工委社會(huì)法室原主任、巡視員

黨的十七大報(bào)告提出“加快推進(jìn)以改善民生為重點(diǎn)的社會(huì)建設(shè)”，黨的十八大報(bào)告提出“在改善民生和創(chuàng)新管理中加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)”，這從社會(huì)建設(shè)的角度明確了全面建設(shè)小康社會(huì)的奮斗目標(biāo)。加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法，就是要圍繞黨和國家的中心任務(wù)，通過法治實(shí)現(xiàn)奮斗目標(biāo)。

一、社會(huì)領(lǐng)域立法的基本涵義和框架

加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法，主要是在十一屆全國人大常委會(huì)期間針對(duì)立法工作提出來的，當(dāng)時(shí)它著眼于黨的十七大報(bào)告提出的經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)四位一體總體布局意義上的社會(huì)建設(shè)（注：十八大報(bào)告進(jìn)一步提出生態(tài)文明建設(shè)），是指屬于社會(huì)建設(shè)范圍內(nèi)的立法。關(guān)于社會(huì)建設(shè)的內(nèi)容，黨的十七大報(bào)告明確為教育、勞動(dòng)就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)管理六個(gè)方面。黨的十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)的決定仍然是從這六個(gè)方面對(duì)社會(huì)建設(shè)的內(nèi)容作了進(jìn)一步闡述。社會(huì)領(lǐng)域立法的基本涵義應(yīng)是圍繞這六個(gè)方面的立法。從工作考慮，用社會(huì)建設(shè)來界定社會(huì)領(lǐng)域立法的范圍，能夠較好地使立法活動(dòng)緊密圍繞黨和國家的中心工作展開，能夠與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)立法、社會(huì)主義民主政治立法等協(xié)調(diào)推進(jìn)，也突出了加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法的實(shí)際目的。

黨的十八屆四中全會(huì)通過的《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出“完善教育、就業(yè)、收入分配、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、食品安全、扶貧、慈善、社會(huì)救助和婦女兒童、老年人、殘疾人合法權(quán)益保護(hù)等方面的法律法規(guī)。加強(qiáng)社會(huì)組織立法，規(guī)范和引導(dǎo)各類社會(huì)組織健康發(fā)展。制定社區(qū)矯正法。”黨的十八屆四中全會(huì)的決定中雖然沒有直接使用“社會(huì)領(lǐng)域立法”的概念，但是提出的相關(guān)立法任務(wù)，與前述的社會(huì)領(lǐng)域立法基本吻合。

值得一提的是，社會(huì)建設(shè)意義上的社會(huì)領(lǐng)域立法，比法律體系意義上的社會(huì)法，在涵義上要寬一些。法律體系分類中的社會(huì)法，是隨著立法工作不斷發(fā)展而劃分的一個(gè)范圍，它是相對(duì)于經(jīng)濟(jì)法、行政法、民法、刑法等部門法律而言，在部門法之間是平行關(guān)系。社會(huì)領(lǐng)域立法，是針對(duì)國家發(fā)展大政方針中的社會(huì)建設(shè)提出來的，其范圍比社會(huì)法的范圍更寬一些，比如社會(huì)建設(shè)的內(nèi)容中就包括教育、醫(yī)療等領(lǐng)域，而作為部門法的社會(huì)法，目前不包括這些領(lǐng)域?？傮w說來，社會(huì)法是一個(gè)法律概念，社會(huì)領(lǐng)域立法不是法律概念，是政治概念，是為完成國家建設(shè)任務(wù)而確定的立法工作范圍或工作方向。這樣區(qū)分，社會(huì)法和社會(huì)領(lǐng)域立法并不會(huì)發(fā)生矛盾，不會(huì)影響加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法的方向和趨勢。

社會(huì)領(lǐng)域立法的范圍是不是完全等同于社會(huì)建設(shè)的內(nèi)容，需要進(jìn)一步研究。我們認(rèn)為，圍繞社會(huì)建設(shè)確定社會(huì)領(lǐng)域立法，不等于社會(huì)領(lǐng)域立法就完全等同于社會(huì)建設(shè)的內(nèi)容。從黨的文件表述范圍看，社會(huì)建設(shè)包括國家安全的內(nèi)容。黨的十八大報(bào)告在論及社會(huì)建設(shè)時(shí)提出，完善國家安全戰(zhàn)略和工作機(jī)制，高度警惕和堅(jiān)決防范敵對(duì)勢力的分裂、滲透、顛覆活動(dòng)，確保國家安全。黨的十八屆三中全會(huì)決定中也提出，設(shè)立國家安全委員會(huì)，完善國家安全體制和國家安全戰(zhàn)略，確保國家安全。國家安全問題，雖然與社會(huì)建設(shè)有關(guān)，但更應(yīng)當(dāng)提到政治高度來研究，因?yàn)閲野踩且粋€(gè)國家生存和發(fā)展的前提。剛剛通過的國家安全法規(guī)定，國家安全是指國家政權(quán)、主權(quán)、統(tǒng)一和領(lǐng)土完整、人民福祉、經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展等內(nèi)容；國家安全工作以人民安全為宗旨，以政治安全為根本，以經(jīng)濟(jì)安全為基礎(chǔ)，以軍事、文化、社會(huì)安全為保障。所以，國家安全的內(nèi)容涉及廣泛，不局限在社會(huì)建設(shè)內(nèi)，其立法內(nèi)容也不能局限在社會(huì)領(lǐng)域立法內(nèi)，不能把國家安全的立法簡單地歸類于社會(huì)領(lǐng)域立法。法律調(diào)整的范圍反映了十分復(fù)雜的社會(huì)現(xiàn)象，互相交融、互相交叉的情況經(jīng)?？梢?，除了國家安全方面的立法有這種情況外，刑事方面的立法也會(huì)有這種情況，比如刑法是維護(hù)社會(huì)治安的重要法律，其很多內(nèi)容可以說是社會(huì)領(lǐng)域立法的內(nèi)容，但刑法又是維護(hù)國家政治安全的重要法律，其有關(guān)危害國家安全犯罪的規(guī)定，是直接打擊分裂、顛覆國家政權(quán)犯罪活動(dòng)的法律依據(jù)，應(yīng)歸于政治領(lǐng)域立法。

二、社會(huì)領(lǐng)域立法的現(xiàn)狀及問題

社會(huì)領(lǐng)域立法的概念雖然是近些年提出來的，但這項(xiàng)工作早已進(jìn)行了。早在新中國成立之初，就有這方面的立法。1950年頒布施行的工會(huì)法，體現(xiàn)出新社會(huì)工人階級(jí)當(dāng)家作主的鮮明特點(diǎn)，這部法律一直沿用到1992年。1951年政務(wù)院公布試行的中華人民共和國勞動(dòng)保險(xiǎn)條例，是新中國最早的一部社會(huì)保險(xiǎn)法規(guī)。1982年憲法規(guī)定了許多有關(guān)公民社會(huì)權(quán)利的內(nèi)容，為社會(huì)領(lǐng)域立法提供了憲法依據(jù)。此后，一系列社會(huì)領(lǐng)域的法律陸續(xù)出臺(tái)，目前，我國社會(huì)領(lǐng)域法律制度的雛形已基本形成。在教育方面，已制定了教育法、義務(wù)教育法、職業(yè)教育法、高等教育法、國防教育法、民辦教育促進(jìn)法、教師法等。在勞動(dòng)者權(quán)益保障方面，制定了工會(huì)法、勞動(dòng)法、勞動(dòng)合同法、就業(yè)促進(jìn)法、勞動(dòng)爭議調(diào)解仲裁法、安全生產(chǎn)法、職業(yè)病防治法等法律和職工帶薪年休假條例、勞動(dòng)保障監(jiān)察條例等法規(guī)。在社會(huì)保障方面，制定了社會(huì)保險(xiǎn)法、公益事業(yè)捐贈(zèng)法等法律和工傷保險(xiǎn)條例、失業(yè)保險(xiǎn)條例、城市居民最低生活保障條例、農(nóng)村五保供養(yǎng)工作條例等法規(guī)。還制定了老年人權(quán)益保障法、未成年人保護(hù)法、殘疾人保障法、婦女權(quán)益保障法等法律，加強(qiáng)對(duì)特殊群體的保護(hù)。在醫(yī)療衛(wèi)生方面，制定了食品安全法、母嬰保健法、執(zhí)業(yè)醫(yī)師法、藥品管理法、傳染病防治法、紅十字會(huì)法、獻(xiàn)血法、人口與計(jì)劃生育法等。在社會(huì)治理方面，制定了突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法、治安管理處罰法、道路交通安全法、消防法、禁毒法等法律和信訪條例、社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例等法規(guī)。

社會(huì)領(lǐng)域立法體現(xiàn)出以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是綜合性強(qiáng)，涉及面廣。社會(huì)領(lǐng)域立法關(guān)系經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的方方面面，一項(xiàng)具體的立法往往牽扯到紛繁復(fù)雜的政策和制度設(shè)計(jì)。因此，綜合性強(qiáng)是其最為突出的特征。二是公益性強(qiáng)，強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任。社會(huì)領(lǐng)域一般認(rèn)為是市場機(jī)制發(fā)揮作用的“弱項(xiàng)”、“盲區(qū)”，在一定意義上，社會(huì)領(lǐng)域立法是國家對(duì)市場經(jīng)濟(jì)負(fù)面影響和后果的一種干預(yù)和矯正。因此，社會(huì)領(lǐng)域立法的一個(gè)突出特點(diǎn)就是強(qiáng)調(diào)政府責(zé)任、公共服務(wù)和制度保障。三是利益相關(guān)度高，協(xié)調(diào)難度大。由于社會(huì)領(lǐng)域立法直接涉及利益關(guān)系調(diào)整，使得社會(huì)領(lǐng)域立法在形成社會(huì)共識(shí)方面往往會(huì)遇到較大的困難，既得利益者與爭取利益者之間的利益協(xié)調(diào)給立法工作帶來新的挑戰(zhàn)。由調(diào)整內(nèi)容所決定，社會(huì)領(lǐng)域立法涉及的行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位或社會(huì)機(jī)構(gòu)等公權(quán)力部門眾多，管理責(zé)任分散，有時(shí)很難確定某一個(gè)單一的部門作為執(zhí)法主體，而傳統(tǒng)政府管理體制的慣性使得一旦某項(xiàng)社會(huì)問題歸口多頭管理時(shí)，往往很難避免部門利益交叉、職責(zé)權(quán)限不清，無法形成合力的問題。因此，協(xié)調(diào)難度大成為社會(huì)領(lǐng)域立法的又一個(gè)突出特點(diǎn)。

雖然近年來我國社會(huì)領(lǐng)域立法已取得長足進(jìn)展，但與全面建設(shè)小康社會(huì)的要求相比，與人民群眾的期待相比，差距還比較大。主要表現(xiàn)在：一是與經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域立法相比不平衡，社會(huì)領(lǐng)域立法數(shù)量偏少，還有一些缺項(xiàng)，特別是社會(huì)保障、公共醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)管理等方面的一些重要法律還沒有制定出來（如社會(huì)救助、基本醫(yī)療衛(wèi)生、住房保障、基本勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)、社會(huì)組織、慈善事業(yè)、志愿者服務(wù)、社區(qū)矯正等法律）；二是立法層次比較低，多散見在法規(guī)、規(guī)章和政策性文件中，缺乏系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性；三是許多規(guī)定過于原則，有的只是作一些宣示性規(guī)定，有的籠統(tǒng)地把道德規(guī)范寫入法中，只起了倡導(dǎo)作用，難以有效實(shí)施；四是覆蓋面小，城鄉(xiāng)不統(tǒng)籌，一些制度不合理；五是立法理念大多是“管理型立法”，保障和服務(wù)不到位。這些問題和難點(diǎn)，迫切需要加強(qiáng)研究和立法工作。

三、加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法的措施和建議

進(jìn)入新世紀(jì)，我國改革發(fā)展處在一個(gè)關(guān)鍵時(shí)期。一方面，社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制日趨完善，國民經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，綜合國力大幅提高，人民生活顯著改善；另一方面，城鄉(xiāng)、區(qū)域、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，特別是涉及人民群眾切身利益的勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障、收入分配、教育、醫(yī)療、住房、食品安全、社會(huì)治安等問題十分突出。實(shí)踐已經(jīng)證明，單靠經(jīng)濟(jì)建設(shè)無法解決眾多的社會(huì)問題，經(jīng)濟(jì)建設(shè)中產(chǎn)生的許多問題需要加強(qiáng)社會(huì)建設(shè)去解決。

當(dāng)前乃至今后一個(gè)時(shí)期，建議著重就以下立法積極開展研究，不斷填補(bǔ)法律空白。

一是社會(huì)組織法。隨著改革開放和國家現(xiàn)代化建設(shè)進(jìn)程的深入發(fā)展，社會(huì)組織數(shù)量越來越多，發(fā)揮的作用越來越大，體現(xiàn)了社會(huì)文明進(jìn)步的趨勢。1988年全國民政部門登記的社會(huì)組織4000多個(gè)，到2014年已近60萬個(gè)，平均年增長率20%。這只是在民政部門登記的，還有大量沒有登記的，有研究估計(jì)若加上沒有登記的要超過百萬。目前在國家立法層面還沒有社會(huì)組織法，主要是國務(wù)院的三個(gè)條例，這與社會(huì)組織發(fā)展的需求不相適應(yīng)。建議在進(jìn)一步總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，針對(duì)社會(huì)組織立法的難點(diǎn)熱點(diǎn)問題，展開專項(xiàng)研究，既要吸收發(fā)達(dá)國家管理社會(huì)的成功經(jīng)驗(yàn)，又要從中國實(shí)際情況出發(fā)，積極推動(dòng)社會(huì)組織法律的出臺(tái)，使社會(huì)組織在協(xié)助政府參加社會(huì)治理、動(dòng)員社會(huì)力量解決社會(huì)問題、推動(dòng)社會(huì)道德建設(shè)、提高國民整體素質(zhì)等方面，有章可循，發(fā)揮更加積極的作用。

二是基本勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)法。1994年制定了勞動(dòng)法，它是保障勞動(dòng)者合法權(quán)益、維護(hù)用人單位與勞動(dòng)者正常勞動(dòng)關(guān)系的基本法律。勞動(dòng)法對(duì)基本的勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)已有一些規(guī)定，如職工工資、職工福利、工作時(shí)間、休息休假、勞動(dòng)安全衛(wèi)生等，但不夠具體，可操作性不強(qiáng)，還缺乏勞動(dòng)定額方面的規(guī)定。雖然有關(guān)部門和一些地方也出臺(tái)了一些具體規(guī)定，但難以避免標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一或者缺乏具體標(biāo)準(zhǔn)的情況，使得勞動(dòng)者的權(quán)益得不到應(yīng)有保障。建議針對(duì)實(shí)踐中迫切需要的基本勞動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，提出解決方案，可以通過修改勞動(dòng)法的方式，也可以通過制定單行法律或行政法規(guī)的方式，向前推進(jìn)。

三是住房保障法。住房問題的解決關(guān)系到社會(huì)穩(wěn)定和經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展，通過政府保障和政策支持解決困難群眾的住房問題，是各國通行做法，也是政府的職責(zé)所在。目前住房領(lǐng)域突出的問題表現(xiàn)在普通群眾的住房負(fù)擔(dān)能力不足，絕大多數(shù)工薪階層靠工資收入是買不起住房的，必須建立住房保障制度加以解決。從20世紀(jì)90年代起，我國已逐步建立起廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房以及住房公積金等保障制度，有的地方還出現(xiàn)“限價(jià)房”等。由于政策不統(tǒng)一，隨意性較強(qiáng)，執(zhí)行中監(jiān)管也有疏漏，實(shí)踐中也存在不少問題，有的同等條件享受的待遇相差很大，有的困難群體享受不到住房保障，而有些住房并不困難甚至富有的人卻利用這個(gè)制度賺取不當(dāng)利益。如何最有效地利用政府資源、減少浪費(fèi)，又能公平地解決困難社會(huì)群體在住房方面的需求，使好政策充分發(fā)揮出好作用，得到廣大人民群眾的稱贊，需要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，科學(xué)合理做出安排，并通過國家層面的法律予以規(guī)范。

總結(jié)近些年社會(huì)領(lǐng)域立法的經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合其特點(diǎn)，在今后的立法研究中，應(yīng)注意把握以下幾個(gè)原則。

一是普遍保障原則。社會(huì)領(lǐng)域立法應(yīng)面向全社會(huì)、覆蓋全社會(huì)，保障全社會(huì)成員的生存權(quán)、發(fā)展權(quán)，保障全社會(huì)成員共享發(fā)展改革成果，堅(jiān)持公民在法律面前一律平等。就基本權(quán)利而言，不因民族、種族、性別、語言、職業(yè)、家庭出身、宗教信仰、政治見解、社會(huì)地位、教育程度、財(cái)產(chǎn)狀況、居住期限等而有不同；在一定情況下可以有差別，但這樣的差別應(yīng)是合理的、非歧視性的。

二是傾斜保護(hù)原則。社會(huì)成員因天賦條件、災(zāi)害事故、生活不幸、社會(huì)環(huán)境等原因難免形成弱勢群體，這些群體僅憑自己的能力和努力，難以解決生存和發(fā)展過程中遇到的困難。實(shí)踐證明，不能僅依靠平等保護(hù)來解決他們的生存和發(fā)展問題，必須對(duì)他們實(shí)行特別的救助、扶持。對(duì)權(quán)利和利益易受侵害的群體，如未成年人、婦女、老年人、殘疾人等，從法律上給予一定的特殊保護(hù)，實(shí)行必要的傾斜，使他們真正享有平等參與、平等發(fā)展的權(quán)利。

三是基本保障原則。保障全體社會(huì)成員的基本權(quán)利和基本生活需要，體現(xiàn)人文精神和社會(huì)公平，并在發(fā)展的基礎(chǔ)上不斷提高保障水平。在制度建設(shè)上，按照從無到有、從易到難、從窄到寬、從低到高的方向，逐步推進(jìn)。社會(huì)保障、社會(huì)福利等方面的政策，具有較強(qiáng)的“剛性”，待遇只能提高或者維持，除非有替代方案，一般是不能降低或取消的。因此，必須堅(jiān)持?；拘枰脑瓌t，要有利于調(diào)動(dòng)和激發(fā)人們工作、創(chuàng)業(yè)和創(chuàng)新的積極性。

四是國家保障原則。社會(huì)領(lǐng)域的目標(biāo)和價(jià)值，必須通過政府積極的作為才能夠充分實(shí)現(xiàn)。加強(qiáng)社會(huì)領(lǐng)域立法，需要政府在更大的程度上投入公共資源、提供公共服務(wù)、履行公共責(zé)任，并使之規(guī)范化、制度化。政府在社會(huì)領(lǐng)域的基本角色定位是保障和服務(wù)。社會(huì)領(lǐng)域當(dāng)然也有審批、發(fā)證、處罰等行政職能，但這種行政管理職能都是圍繞著提供保障和服務(wù)這一基本目標(biāo)和主要任務(wù)展開的。

五是公益性、非營利性原則。社會(huì)領(lǐng)域立法涉及公民基本權(quán)利、政府責(zé)任和基本公共服務(wù)，不同于有關(guān)經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的立法，具有明顯的公益、非營利性質(zhì)。在某些方面可以引入市場機(jī)制，實(shí)行有償服務(wù)，但必須對(duì)公益性和商業(yè)性、營利性和非營利性加以區(qū)分和協(xié)調(diào)，保證基本公共服務(wù)的公益性、非營利性。市場經(jīng)濟(jì)的交易法則不宜簡單地引入社會(huì)領(lǐng)域。提供和保證基本公共服務(wù)，是政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任。