大連市 “村改居”轉(zhuǎn)型調(diào)查
——以甘井子區(qū)部分涉農(nóng)街道為例

馬建新

（中共大連市甘井子區(qū)委黨校，遼寧 大連 116033）

大連市 “村改居”轉(zhuǎn)型調(diào)查
——以甘井子區(qū)部分涉農(nóng)街道為例

馬建新

（中共大連市甘井子區(qū)委黨校，遼寧 大連 116033）

在 “村改居”轉(zhuǎn)型過(guò)程中,甘井子區(qū)部分涉農(nóng)街道進(jìn)行了有益的探索與實(shí)踐，做法和經(jīng)驗(yàn)值得借鑒。但也發(fā)現(xiàn)許多急需破解的難題，主要是政策缺位、制度設(shè)計(jì)缺陷、人員身份界定難、集體經(jīng)濟(jì)組織持續(xù)改革能力弱等。

村改居；集體經(jīng)濟(jì)組織；城市化

隨著城市化的快速推進(jìn)，位于城市中或城市周邊的農(nóng)村逐步被納入到城市的區(qū)域范圍。這些農(nóng)村的管理機(jī)構(gòu)和方式也為適應(yīng)城市的建設(shè)與管理而發(fā)生變化：撤銷村民委員會(huì)改為城市社區(qū)居民委員會(huì)，運(yùn)用城市的管理模式和方法進(jìn)行治理。這項(xiàng)工程，被稱為 “村改居”。 “村改居”不僅僅是換塊牌子、變個(gè)稱呼，它還是國(guó)家和農(nóng)村集體、農(nóng)民之間重大經(jīng)濟(jì)利益的一次再分配。其實(shí)質(zhì)是以 “土地收益分配”和 “進(jìn)城農(nóng)民社會(huì)地位劃定”為核心的一次經(jīng)濟(jì)社會(huì)利益的再分配，它的最終目標(biāo)是追求經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展與進(jìn)步，保障 “村改居”后農(nóng)村人員享受到與城市居民同樣的高品質(zhì)的生活。

在村委會(huì)到居委會(huì)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，要保證 “村改居”工程順利實(shí)施，有兩大關(guān)鍵問(wèn)題必須得到解決。一是在經(jīng)濟(jì)制度上進(jìn)行適合本地區(qū)特點(diǎn)的集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革。因?yàn)樵趥鹘y(tǒng)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度下，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織普遍存在著集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)不清、邊界模糊等問(wèn)題。實(shí)踐證明，如果不進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革，必然會(huì)出現(xiàn)損害集體資產(chǎn)安全的行為，造成集體資產(chǎn)流失，村民權(quán)益受到侵害。因此，必須將農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)獨(dú)立出來(lái)并進(jìn)行市場(chǎng)化改革、建立現(xiàn)代企業(yè)制度。二是在治理方式上進(jìn)行適應(yīng)社區(qū)運(yùn)作特點(diǎn)和要求的治理方式變革。村委會(huì)變?yōu)榫游瘯?huì)、農(nóng)村變?yōu)樯鐓^(qū)，要求管理方式必須由傳統(tǒng)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理體制轉(zhuǎn)變?yōu)槌鞘猩鐓^(qū)治理機(jī)制。這兩大問(wèn)題也是各地 “村改居”實(shí)踐中矛盾最突出且最難處理的問(wèn)題。因此，在 “村改居”快速推進(jìn)的背景下，必須加強(qiáng)對(duì) “村改居”轉(zhuǎn)型過(guò)程中經(jīng)濟(jì)組織改

制的研究，總結(jié)現(xiàn)有 “村改居”工作的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，以更好地推進(jìn) “村改居”工作，促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的實(shí)施。

一、大連市甘井子區(qū)部分涉農(nóng)街道 “村改居”轉(zhuǎn)型的調(diào)查及現(xiàn)狀分析

根據(jù)大連市甘井子區(qū)全域城市化工作進(jìn)程，所轄五個(gè)涉農(nóng)街道都在快速推進(jìn) “村改居”工作。目前，轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)戶籍人口已全部轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，享受城鎮(zhèn)居民同等待遇。集體經(jīng)濟(jì)組織成員同時(shí)還享受村委會(huì)制定的村級(jí)福利待遇，集體經(jīng)濟(jì)組織股份制改革也在推進(jìn)之中。

（一） “村改居”及集體經(jīng)濟(jì)組織改制的基本情況

1.加強(qiáng)村級(jí)班子建設(shè)，更好地發(fā)揮對(duì)改制企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)。各個(gè)涉農(nóng)街道十分重視村級(jí)組織班子建設(shè)，把配齊配強(qiáng)村級(jí)班子放在一個(gè)突出的位置。一是優(yōu)化了各村組織結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)了村級(jí)班子發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)的活力。二是加強(qiáng)對(duì)村干部的培訓(xùn)和管理，著力提升適應(yīng)市場(chǎng)的能力。三是進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)村干部的跟蹤管理和民主監(jiān)督，全面推行村干部工作目標(biāo)責(zé)任考核、年度述職及民主評(píng)議等制度，為村干部實(shí)現(xiàn)任期目標(biāo)提供制度保障。

2.開(kāi)展村民身份界定、土地確權(quán)、清查集體資產(chǎn)。革鎮(zhèn)堡街道鞍子山村經(jīng)村民代表大會(huì)表決，通過(guò)了 《關(guān)于集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定相關(guān)規(guī)定》的決議，確定集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定的時(shí)間和登記截止時(shí)間，并規(guī)定從此不再增減村集體經(jīng)濟(jì)組織成員人數(shù)。

為發(fā)展好村集體經(jīng)濟(jì)，實(shí)現(xiàn)全體村民利益最大化，革鎮(zhèn)堡街道棋盤(pán)子村經(jīng)黨員大會(huì)討論后，在村民代表大會(huì)上表決通過(guò)了 《土地承包權(quán)確認(rèn)及收益分配方案》，決定全村在堅(jiān)持村集體土地集體所有、集體財(cái)產(chǎn)不可分割的前提下，按照股份合作制原則，將村集體土地資產(chǎn)折股量化到人，分份、分利不分地，由村委會(huì)統(tǒng)一管理，集中經(jīng)營(yíng)，年終分紅。

南關(guān)嶺街道集體企業(yè)在改制過(guò)程中著重把握了三項(xiàng)工作：一是清產(chǎn)核資；二是職工身份資格確定和工齡核定；三是職工安置和社會(huì)保障。其中，在進(jìn)行集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確定時(shí)，全體職工代表對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定的每條原則都反復(fù)討論和修改，最后經(jīng)職工代表大會(huì)表決形成決議文件，并在實(shí)施過(guò)程中嚴(yán)格按決議文件辦理，順利完成了集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份確定和工齡核定，對(duì)招工轉(zhuǎn)干人員、下鄉(xiāng)回城知青等不符合集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份的都給予相關(guān)解釋，減少了誤解和無(wú)理要求。

辛寨子街道依據(jù)相關(guān)法律法規(guī)，制定了 《關(guān)于村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織改制的意見(jiàn)》，并據(jù)此進(jìn)行改制工作。在產(chǎn)權(quán)界定與清產(chǎn)核資方面，按照 《遼寧省農(nóng)村集體資產(chǎn)條例》等法律法規(guī)進(jìn)行產(chǎn)權(quán)界定 （自2009年開(kāi)始，辛寨子街道要求各村實(shí)施清產(chǎn)核資工作，截止2012年底，6個(gè)村已全部完成清產(chǎn)核資工作）；聘請(qǐng)有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)資產(chǎn)進(jìn)行如實(shí)登記，依法評(píng)估，接受社會(huì)監(jiān)督；不良資產(chǎn)的核銷按國(guó)家有關(guān)法律法規(guī)執(zhí)行，核銷前公示，經(jīng)三分之二村民戶代表表決通過(guò)并報(bào)上級(jí)部門(mén)備案后予以核銷。在產(chǎn)權(quán)量化對(duì)象的認(rèn)定上，以本村的歷史和現(xiàn)實(shí)情況，尤其是戶籍、土地承包、履行義務(wù)等實(shí)際情況為依據(jù)，以參與土地收益分配人口為基數(shù)，制定出詳細(xì)的參與集體經(jīng)濟(jì)改制的股東資格以及參與土地收益分配人員的主體資格方案。

營(yíng)城子街道在改制過(guò)程中，依據(jù)戶籍和本人對(duì)原集體經(jīng)濟(jì)組織的投資和勞動(dòng)貢獻(xiàn)確定人員的集體資產(chǎn)所有權(quán)，對(duì)在村里參加生產(chǎn)勞動(dòng)的一些人以及他們的工齡重新進(jìn)行登記確認(rèn)，并在一定范圍張榜公布，按工齡確定每個(gè)人應(yīng)得的份額。經(jīng)過(guò)村集體經(jīng)濟(jì)組織代表大會(huì)討論決定后，對(duì)每個(gè)人應(yīng)得的份額予以確定。這部分份額既可以以現(xiàn)金形式入股到新集體經(jīng)濟(jì)組織，也可以算作新集體經(jīng)濟(jì)組織的債務(wù)，新集體經(jīng)濟(jì)組織可與出讓人簽訂協(xié)議，定期償還。作為份額持有人則不再參與新集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)營(yíng)管理。

3.建設(shè)新居工程，改善村民生活條件，保障村民權(quán)益。大連市甘井子區(qū)委、區(qū)政府為了推動(dòng)本區(qū)涉農(nóng)街道的城市化進(jìn)程，制定實(shí)施了以 “新市民、新社區(qū)、新生活”為主題，包含村居改造、就業(yè)安置、社會(huì)保障、村集體經(jīng)濟(jì)組織改制等內(nèi)容的系統(tǒng)工程，并把這一系統(tǒng)工程命名為 “新居工程”?！靶戮庸こ獭钡膶?shí)施，對(duì)于統(tǒng)籌解決村集體經(jīng)濟(jì)組織成員的社會(huì)保障、居住環(huán)境、后續(xù)福利、勞動(dòng)就業(yè)等問(wèn)題，保障 “村改居”人員合法權(quán)益，幫助其平穩(wěn)實(shí)現(xiàn)身份轉(zhuǎn)變，順利融入城市生活、平等分享

城市文明等方面發(fā)揮重要作用。革鎮(zhèn)堡街道棋盤(pán)子村為了最大限度保障村民的利益， “新居工程”的規(guī)劃與建設(shè)，改變了由房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商主導(dǎo)的模式，全部由村里來(lái)負(fù)責(zé)。

“新居工程”的順利實(shí)施，徹底改變了村民原有的生活和生產(chǎn)方式，盤(pán)活了土地資源，使集體土地得到進(jìn)一步整合、集約利用，提高了村民的生活水平和生活質(zhì)量，得到廣大村民的真心擁護(hù)。

4.打造生態(tài)城鎮(zhèn)。在城市化進(jìn)程中，順應(yīng)時(shí)代發(fā)展要求和各村可持續(xù)發(fā)展的需要，選擇了打造生態(tài)與發(fā)展雙贏的生態(tài)化城鎮(zhèn)建設(shè)道路。在各級(jí)黨委、政府及街道辦事處的大力支持下，各村制定了生態(tài)治理方案，將生態(tài)治理與改造環(huán)境相結(jié)合。革鎮(zhèn)堡街道棋盤(pán)子村先后疏通了泄洪溝，綠化了西山等山林，并把棋盤(pán)子河打造成休閑、觀光的景點(diǎn)。根據(jù)棋盤(pán)子村產(chǎn)業(yè)發(fā)展需要，啟動(dòng)榆山礦坑治理工程，將改造后的廢棄礦坑，建設(shè)成為 “大連棋盤(pán)子建筑裝飾裝修材料綜合市場(chǎng)”，用以發(fā)展村集體經(jīng)濟(jì)，安排村民就業(yè)。辛寨子街道大東溝村與大連億達(dá)集團(tuán)合作，全力打造大連生態(tài)科技創(chuàng)新城。

（二） “村改居”后集體資產(chǎn)處置的現(xiàn)狀

1.對(duì)農(nóng)轉(zhuǎn)非居民進(jìn)行補(bǔ)償。辛寨子街道經(jīng)各村戶代表表決通過(guò)，以每個(gè)農(nóng)齡2000元實(shí)施農(nóng)齡補(bǔ)貼。其中大東溝村、前革村全部完成農(nóng)齡補(bǔ)貼 （前革村未對(duì)原鎮(zhèn)辦企業(yè)職工工齡進(jìn)行補(bǔ)貼），小辛村完成女50歲以上、男60歲以上人員農(nóng)齡補(bǔ)貼，其他3個(gè)村完成村退養(yǎng)人員農(nóng)齡補(bǔ)貼。原鎮(zhèn)辦企業(yè)職工 （戶籍在街道所轄的6個(gè)村）工齡交回各村管理，工齡補(bǔ)貼由街道和各村負(fù)責(zé)給付。

2.強(qiáng)化集體資產(chǎn)管理。革鎮(zhèn)堡街道棋盤(pán)子村在土地確權(quán)工作之后，在街道黨工委和辦事處的支持下，村黨委將集體土地分為三部分：第一部分通過(guò)出讓變資源為資本，為村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供啟動(dòng)資金；第二部分作為預(yù)留地，用來(lái)建設(shè)產(chǎn)業(yè)園區(qū)，為村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供后續(xù)保障；第三部分用來(lái)建設(shè)“新居工程”，整合土地資源，改善村民居住條件和居住環(huán)境。

革鎮(zhèn)堡街道鞍子山村積極開(kāi)展項(xiàng)目引進(jìn)，以項(xiàng)目推動(dòng) “村改居”工作，并通過(guò) “新居工程”建設(shè)，整合全村的土地資源，對(duì)剩余土地由村集體進(jìn)行集中開(kāi)發(fā)，所得資金用于給村民發(fā)放福利及購(gòu)置固定資產(chǎn)，并將固定資產(chǎn)出租，出租所得資金再用于村民福利。同時(shí)，加緊開(kāi)展集體土地的確權(quán)工作和集體資產(chǎn)量化工作，并由村集體牽頭成立股份合作制公司。村集體經(jīng)濟(jì)組織成員按其身份享受相應(yīng)的份額，換算成股份發(fā)放證書(shū)，村民變股民每年分紅。

南關(guān)嶺街道現(xiàn)有村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織兩個(gè)：一個(gè)是大連大北實(shí)業(yè)有限責(zé)任公司 （姚家村），改制后同時(shí)注冊(cè)成立了集體性質(zhì)的大北資產(chǎn)管理中心，對(duì)村集體土地及資產(chǎn)專戶管理。第二個(gè)是大連北市集團(tuán)有限責(zé)任公司 （南關(guān)嶺村），改制后對(duì)村集體土地、資產(chǎn)等進(jìn)行摸底清查建立臺(tái)帳，資產(chǎn)、土地收益金設(shè)立專戶管理。集體經(jīng)濟(jì)組織改制后，大北實(shí)業(yè)有限責(zé)任公司實(shí)行企業(yè)化管理，自負(fù)盈虧，股東利益共享，風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)。大北資產(chǎn)管理中心則作為村集體經(jīng)濟(jì)組織，資產(chǎn)、資金、資源皆為全村集體組織成員所有和分配，企業(yè)職工和村民權(quán)益得到明晰。

營(yíng)城子街道則采取 “集體股”和 “個(gè)人股”的形式，對(duì)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員所持有的資產(chǎn)份額和扣除債務(wù)后的村集體資產(chǎn)進(jìn)行量化。量化采取民主的方式，群策群議，集體研究決定股權(quán)設(shè)置比例。集體股主要側(cè)重于集體，用來(lái)解決關(guān)系到全體成員未來(lái)生計(jì)的 “大問(wèn)題”，比如，一些歷史遺留問(wèn)題、一些應(yīng)該補(bǔ)繳的費(fèi)用、本集體經(jīng)濟(jì)組織成員應(yīng)該繳納的社會(huì)保障支出以及村委會(huì) （居委會(huì)）的社會(huì)公共支出。個(gè)人股作為本集體經(jīng)濟(jì)組織成員按照投資、勞動(dòng)工齡和村齡量化的股份。

3.認(rèn)真解決村改居后的社會(huì)保障問(wèn)題。革鎮(zhèn)堡街道鞍子山村召開(kāi)村民代表大會(huì)，通過(guò)了 《農(nóng)轉(zhuǎn)居社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)實(shí)施方案》，安排全村符合社保規(guī)定的集體經(jīng)濟(jì)組織成員分批次參加大連市社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)。其中，村委會(huì)承擔(dān)村民參保躉交款及續(xù)保費(fèi)用的90%。對(duì)已經(jīng)退休不能參加社保的集體經(jīng)濟(jì)組織成員，由村委會(huì)統(tǒng)一發(fā)放退休金，2014年1月，鞍子山村每位退休老人每月可領(lǐng)到退休金850元，基本解決了 “村改居”后村民的后顧之憂，生活得到保障。

南關(guān)嶺街道根據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，適時(shí)研究解決企業(yè)職工的生活待遇問(wèn)題。從2010年起，按照工齡給每個(gè)職工每年發(fā)放數(shù)額不等的生活補(bǔ)貼，增加了 “村轉(zhuǎn)居”人員的收入，提高了生活質(zhì)量，人心思定。在下一階段，南關(guān)嶺街道還將根據(jù)政府

征地情況，逐年提高職工的生活補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，確保企業(yè)職工享受改革帶來(lái)的實(shí)惠。同時(shí)還要建立兩個(gè)村級(jí)公司退休職工工資增長(zhǎng)機(jī)制，逐步增加退休金。

辛寨子街道完成了6個(gè)村9240名一次性農(nóng)轉(zhuǎn)城人員參加大連市社保的問(wèn)題。截至2013年底，累計(jì)參保人數(shù)18958人。對(duì)于退養(yǎng)老人則按大連市社保標(biāo)準(zhǔn)或者工齡發(fā)放退休金，并全部參加大連市城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)，每月領(lǐng)取城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)金。

上述這些做法，都是大連市甘井子區(qū)部分涉農(nóng)街道在 “村改居”過(guò)程中進(jìn)行的有益探索與實(shí)踐。在具體推進(jìn)過(guò)程中，也遇到不少難題。要保證 “村改居”工作真正體現(xiàn)國(guó)家政策的規(guī)定和原住村民的需要，既要進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，也要結(jié)合各自的實(shí)際進(jìn)行改革創(chuàng)新，二者只有有機(jī)結(jié)合，才能有效推進(jìn)。

二、“村改居”轉(zhuǎn)型過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

（一）上級(jí)政策的缺位

我國(guó)的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)不僅存在的歷史長(zhǎng)久，而且影響深遠(yuǎn)。在這樣的背景下， “村改居”作為一個(gè)新生事物，它的出現(xiàn)，并非一夜之間橫空出世，而是在大城市進(jìn)行城市化改造過(guò)程中所帶來(lái)的必然產(chǎn)物，也就是說(shuō)， “村改居”是與城市化進(jìn)程相伴而生的。在 “村改居”過(guò)程中， “三農(nóng)”問(wèn)題與城市化問(wèn)題交織在一起，錯(cuò)綜復(fù)雜，可以說(shuō)，“村改居”與生俱來(lái)就注定是一項(xiàng)法律及政策性很強(qiáng)的工作，而非更換一個(gè)牌子、改變農(nóng)民身份那樣簡(jiǎn)單。近幾年來(lái)，由于政府角色的缺位，尤其是改革政策的不完善、不配套，導(dǎo)致 “村改居”后農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織要面對(duì)許多前所未有的問(wèn)題。

一是缺乏對(duì) “村改居”工作的統(tǒng)籌，政策安排不到位。在城市化推進(jìn)的過(guò)程中，由于財(cái)力的問(wèn)題，現(xiàn)在的 “村改居”，已演變成了 “自費(fèi)改革”，自己掏錢 “村改居”，自費(fèi)城市化，這無(wú)形之中加重了 “新市民”的負(fù)擔(dān)，也不可避免地影響到農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的發(fā)展。城市化的過(guò)程，是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，破解 “三農(nóng)”問(wèn)題的現(xiàn)實(shí)舉措，但也是一個(gè)利益協(xié)調(diào)和利益再分配的過(guò)程，這一過(guò)程需要多方協(xié)調(diào)，多方努力，特別需要頂層的設(shè)計(jì)與安排。而現(xiàn)實(shí)，恰恰卻是缺少這一重要環(huán)節(jié)。在各方準(zhǔn)備不足，特別是尚欠 “東風(fēng)”的情況下，就盲目推進(jìn) “村改居”工作，勢(shì)必會(huì)造成由原來(lái)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織支付的社會(huì)治安、計(jì)劃生育、綜合治理、中小學(xué)教育等公共開(kāi)支無(wú)法承接的后果。至于 “城里人”所享有的就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等待遇對(duì) “新市民”來(lái)講更是無(wú)從談起，因此，很多人把自己稱為“二等公民”，把這場(chǎng)轟轟烈烈的城市化改革稱為“別人請(qǐng)客，自己埋單”。

此外，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織在 “村改居”后還要按照企業(yè)法人納稅，比如，改制后新成立的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織需要繳納營(yíng)業(yè)稅、城建稅、教育費(fèi)附加、房產(chǎn)稅、租金所得稅以及土地使用稅等多種稅費(fèi)，綜合稅賦一般高達(dá)18%～21%。這就造成轉(zhuǎn)制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的經(jīng)濟(jì)職能與繼續(xù)承擔(dān)提供社區(qū)公共產(chǎn)品的職能相互矛盾。

二是缺乏一些相關(guān)的配套政策。 “村改居”是一個(gè)政策性很強(qiáng)的工作，而就是這樣一件事關(guān)農(nóng)民利益、事關(guān)城市近郊農(nóng)村發(fā)展、事關(guān)城市化進(jìn)程的重要工作，現(xiàn)實(shí)卻是缺少相關(guān)的配套政策，特別是有關(guān)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制的配套政策供給明顯不足，比如，在清產(chǎn)核資、資產(chǎn)量化、產(chǎn)權(quán)界定、股東界定、股權(quán)配置、股東利益、資產(chǎn)處置、配股等方面的政策法規(guī)還處于空白或盲點(diǎn)，有的甚至游離于體制和政策之外。在操作層面，也缺少一些操作性強(qiáng)的政策措施。還有，在改制后，對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織服務(wù)與監(jiān)督的職能缺乏必要的銜接，上級(jí)主管部門(mén)又未能嚴(yán)格把好資產(chǎn)清查關(guān)、資產(chǎn)處置關(guān)和審計(jì)監(jiān)督關(guān)，這又不可避免地造成了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織運(yùn)作的不規(guī)范。

三是缺乏專門(mén)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法。近些年來(lái)，我國(guó)頒布了不少涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律、法規(guī)，特別是2013年黨的十八屆三中全會(huì)以后，涉及 “三農(nóng)”問(wèn)題的多部政策法規(guī)出臺(tái)，這已明顯觸及到農(nóng)村的深層次問(wèn)題。雖說(shuō)全國(guó)農(nóng)村的情況千差萬(wàn)別，不可能有放之四海而皆準(zhǔn)的真理，但經(jīng)過(guò)30多年的改革開(kāi)放，中國(guó)的廣大農(nóng)村已處于改革發(fā)展的十字路口，何去何從，世人矚目。其中，制定并頒布全國(guó)層面的專門(mén)的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法，已是刻不容緩，迫在眉睫。此外，涉及農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的法律還存在著內(nèi)涵界定不清、法律地位不明確和資產(chǎn)管理主體多元化等問(wèn)題。

（二）制度設(shè)計(jì)上存在的問(wèn)題

改制后的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)行

機(jī)制與現(xiàn)代企業(yè)制度的要求相比還有不小的差距。

首先，產(chǎn)權(quán)界限不清晰，權(quán)責(zé)不明確。在治理結(jié)構(gòu)層面，現(xiàn)代企業(yè)制度要求明確劃分企業(yè)資產(chǎn)構(gòu)成方的權(quán)利、責(zé)任和利益，形成三者之間的制衡關(guān)系。但在實(shí)踐中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織股份制改造后，經(jīng)營(yíng)管理人員基本上是由原村干部擔(dān)任，較少外聘管理人員。股東是符合規(guī)定的原村民或合作社社員。他們大多只關(guān)心分配的結(jié)果，不大關(guān)心股份制組織的運(yùn)營(yíng)，更不用也不愿承擔(dān)相應(yīng)的義務(wù)。即便是在某些轉(zhuǎn)制后新組建的股份制公司內(nèi)，法人治理結(jié)構(gòu)也形同虛設(shè)。

其次， “政社不分”的束縛依然存在。長(zhǎng)期形成的 “政社合一”的農(nóng)村治理結(jié)構(gòu)使得集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)了很多非經(jīng)濟(jì)職能，即使改制后，許多農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織仍承擔(dān)著原村委會(huì)的一些行政職責(zé)，如治安、衛(wèi)生、計(jì)生等。這明顯不符合現(xiàn)代企業(yè)制度的要求?，F(xiàn)代企業(yè)制度要求 “政企分開(kāi)”，經(jīng)濟(jì)職能要與行政管理職能分開(kāi)，企業(yè)改制后要將原來(lái)承擔(dān)的行政管理職能、社會(huì)職能分離后交給街道和社區(qū)，這些行政、社會(huì)職能應(yīng)由居委會(huì)來(lái)行使。但在實(shí)踐中，很多原住村民有困難時(shí)，仍然習(xí)慣找農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織解決，而不是尋求居委會(huì)的幫助。

再次，經(jīng)營(yíng)管理缺少必要的監(jiān)督。在進(jìn)行制度設(shè)計(jì)時(shí)，科學(xué)的治理結(jié)構(gòu)既要保證經(jīng)營(yíng)管理者充分行使職權(quán)，又要保證村集體經(jīng)濟(jì)組織成員 （股東）能夠?qū)ζ髽I(yè)管理形成有效的監(jiān)督。此外，為了防止集體資產(chǎn)的流失，還要有必要的政府監(jiān)督。但在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，無(wú)論是企業(yè)制度本身，還是政府，都存在著對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)督的 “真空”。改制后的集體經(jīng)濟(jì)組織中，小股東 （原村民）雖然有監(jiān)督權(quán)，但是由于自身的現(xiàn)代管理監(jiān)督意識(shí)不足、信息不對(duì)稱和 “搭便車”行為，缺乏對(duì)經(jīng)理層 （原村干部）經(jīng)營(yíng)行為的有效監(jiān)督。另外，改制后，原來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的監(jiān)督職能未能很好地移交到新成立的街道辦，也易造成監(jiān)督不力的后果。

（三）人員界定仍有一定難度

誰(shuí)是村民，誰(shuí)是居民，誰(shuí)是社員，誰(shuí)是集體經(jīng)濟(jì)組織成員，這些問(wèn)題，在 “村改居”之前，有《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包法》作依據(jù)；當(dāng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)改建成街道后，全街道人口都成建制的轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民，這樣，就需要對(duì)上述人員進(jìn)行重新甄別，重新界定，特別是人員身份的界定。

當(dāng)集體資產(chǎn)量化時(shí)，股東身份界定又存在矛盾。確定村民的股東資格，把股權(quán)具體量化到每個(gè)村民身上，是集體經(jīng)濟(jì)產(chǎn)權(quán)制度改革的重點(diǎn)之一，也是復(fù)雜的利益調(diào)整和均衡過(guò)程。各地對(duì)于如何界定股東資格沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，具有較大的彈性操作空間，基本上是由 “村改居”社區(qū)根據(jù)地緣、血緣、村規(guī)民約等 “土政策”進(jìn)行自由裁量。村民婚嫁遷徙、求學(xué)就業(yè)、服役服刑等各種情況增加了股東資格界定的難度，由此造成了村民之間、村民與外來(lái)居民之間的矛盾。

（四） “村改居”后集體經(jīng)濟(jì)組織的改革仍面臨不少困難

“村改居”后，集體經(jīng)濟(jì)組織改制方面還存在一些后續(xù)問(wèn)題需要加以重視和解決。一是改制時(shí)由于相關(guān)的法律法規(guī)不健全，形成改制合同與現(xiàn)行的法律法規(guī)相抵觸；改制企業(yè)有的人多地少，有的地多人少，存在諸多不合理的問(wèn)題。二是改制后，企業(yè)未能履行職工的安置協(xié)議，把在職職工推向社會(huì)，造成社會(huì)不穩(wěn)定因素；三是隨著城市化進(jìn)程，部分改制企業(yè)已動(dòng)遷，今后是否還能負(fù)責(zé)退休職工的退休待遇，成為職工關(guān)注的焦點(diǎn)，職工代表強(qiáng)烈要求將退休職工納入到集體經(jīng)濟(jì)組織統(tǒng)一管理；四是有的改制企業(yè)沒(méi)有承擔(dān)退休職工的社會(huì)保險(xiǎn)，轉(zhuǎn)由集體經(jīng)濟(jì)組織承擔(dān)，集體經(jīng)濟(jì)組織壓力大；五是改制企業(yè)動(dòng)遷時(shí)，企業(yè)主與普通職工在動(dòng)遷補(bǔ)償分配上形成巨大差距。

［1］魏書(shū)華.城鄉(xiāng)結(jié)合部城市化與農(nóng)村集體資產(chǎn)處置［J］.城市問(wèn)題，2002（4）.

［2］芮黎明.股份經(jīng)濟(jì)合作社——農(nóng)村集體資產(chǎn)處置的途徑探索［J］.紅旗文稿，2004（14）.

［3］鄭風(fēng)田，趙淑芳.“農(nóng)轉(zhuǎn)居”過(guò)程中農(nóng)村集體資產(chǎn)處置：?jiǎn)栴}與對(duì)策［J］.甘肅社會(huì)科學(xué)，2005（6）.

［4］劉水林.農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織制度創(chuàng)新的法學(xué)思考［A］//楊紫烜.經(jīng)濟(jì)法研究：第4卷.北京：北京大學(xué)出版社，2006.

［責(zé)任編輯：江亞玲］

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A

1671-6183（2015）01-0037-05

2015-01-06

中共大連市委、大連市人民政府咨詢委員會(huì)課題 “關(guān)于推進(jìn)村改居轉(zhuǎn)型探索經(jīng)濟(jì)組織改制的研究”階段性成果；中共大連市委黨校協(xié)作課題 （2014xqxz04） “推進(jìn)村改居轉(zhuǎn)型，進(jìn)一步探索經(jīng)濟(jì)組織改制的研究”階段性研究成果。

馬建新 （1970-），男，黑龍江賓縣人，中共大連市甘井子區(qū)委黨校副校長(zhǎng)，管理學(xué)博士；研究方向：區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略。