上海農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑探析

○杜學(xué)峰

農(nóng)村城鎮(zhèn)化是農(nóng)業(yè)人口占很大比重的傳統(tǒng)社會(huì)向非農(nóng)業(yè)人口占多數(shù)的現(xiàn)代社會(huì)轉(zhuǎn)變的歷史過(guò)程，其發(fā)展水平是衡量一個(gè)國(guó)家和地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)進(jìn)步程度的重要標(biāo)志。當(dāng)下的上海正處在轉(zhuǎn)型發(fā)展不進(jìn)則退的重要關(guān)口。未來(lái)5年，提高郊區(qū)發(fā)展水平和城鎮(zhèn)化程度將是上海調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式的重大支撐和戰(zhàn)略選擇。目前，上海還有9個(gè)郊區(qū)縣，盡管第一產(chǎn)業(yè)增加值占比僅為0.5%，全市名義城鎮(zhèn)化率已經(jīng)超過(guò)90%，但還有100個(gè)鎮(zhèn)(鄉(xiāng))、1661個(gè)行政村和3.6萬(wàn)個(gè)自然村，約140多萬(wàn)的農(nóng)業(yè)戶籍人口。而在新型城鎮(zhèn)化背景下這些農(nóng)村和農(nóng)民的未來(lái)發(fā)展和走向如何，直接關(guān)系到上海城鄉(xiāng)一體化推進(jìn)目標(biāo)能否實(shí)現(xiàn)。因此，深入研究上海新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的戰(zhàn)略取向，尤其是農(nóng)村城鎮(zhèn)化的發(fā)展路徑問(wèn)題，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、當(dāng)前上海農(nóng)村城鎮(zhèn)化面臨的主要矛盾和問(wèn)題

農(nóng)村城鎮(zhèn)化既是農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)聚集的過(guò)程，也是農(nóng)民生產(chǎn)生活方式逐步走向現(xiàn)代化的過(guò)程。城鎮(zhèn)化的核心是“人”，“人”的城鎮(zhèn)化根本的是要解決“人往哪兒去”和轉(zhuǎn)移人口“如何市民化”兩個(gè)問(wèn)題。市民化=穩(wěn)定就業(yè)+基本公共服務(wù)+安居及生活方式城鎮(zhèn)化。從這個(gè)角度看，上海農(nóng)村城鎮(zhèn)化仍然面臨不少突出矛盾和現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

1.城市化水平可能被嚴(yán)重高估

上海是全國(guó)城市化水平最高的特大型城市，所謂名義城市化率已經(jīng)超過(guò)90%。但事實(shí)上這個(gè)數(shù)據(jù)存在高估情況，而且在算法上也存在問(wèn)題。實(shí)際上，一個(gè)地方的城市化水平是很難準(zhǔn)確度量的。目前，我國(guó)現(xiàn)在數(shù)量多、規(guī)模小、發(fā)展粗放，土地利用空間結(jié)構(gòu)不合理，用地方式不夠集約，產(chǎn)業(yè)集聚效應(yīng)差；而且城鎮(zhèn)發(fā)展因缺乏整體設(shè)計(jì)和統(tǒng)籌規(guī)劃，存在著各自為政、盲目比拼、惡性競(jìng)爭(zhēng)的情況，每個(gè)城鎮(zhèn)都習(xí)慣于從各自利益出發(fā)，力求建設(shè)“小而全”的綜合城鎮(zhèn)化率是以城鎮(zhèn)常住人口占總?cè)丝诘谋戎貋?lái)計(jì)算的。如果按照此算法計(jì)算，至2014年末，上海全市常住人口總數(shù)為2425.68萬(wàn)人。其中，戶籍常住人口1429.26萬(wàn)人，外來(lái)常住人口996.42萬(wàn)人。假定外來(lái)常住人口一半在農(nóng)村（事實(shí)上超過(guò)），上海的實(shí)際城鎮(zhèn)化率應(yīng)該為73.6%。如果按城鎮(zhèn)戶籍人口近1300萬(wàn)計(jì)算，城鎮(zhèn)化率僅為53.6%，戶籍城鎮(zhèn)化率明顯低于名義城鎮(zhèn)化率。上海城鎮(zhèn)化水平“虛高”的原因在于，有相當(dāng)數(shù)量外來(lái)進(jìn)城務(wù)工的農(nóng)村人口“被市民化”。同時(shí)，部分農(nóng)村地區(qū)因工業(yè)區(qū)擴(kuò)張和城鎮(zhèn)撤并等原因被劃歸為城鎮(zhèn)區(qū)域后，并沒(méi)有實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)化，而實(shí)際上“被城鎮(zhèn)化”了。

2.小城鎮(zhèn)城市功能發(fā)揮十分有限

隨著上海經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和改革不斷深化，小城鎮(zhèn)在空間分布、規(guī)模結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展等方面發(fā)生了很大變化。但由于小城鎮(zhèn)建設(shè)嚴(yán)重滯后，小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨的問(wèn)題也很多。雖然經(jīng)過(guò)多次撤并調(diào)整，但上海小城鎮(zhèn)體系結(jié)構(gòu)還不夠完善，不僅表城鎮(zhèn)，結(jié)果是項(xiàng)目上馬混亂、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)趨同、企業(yè)布局分散等問(wèn)題十分嚴(yán)重。再加上郊區(qū)發(fā)展重心一般放在新區(qū)新城，對(duì)小城鎮(zhèn)投入非常有限，小城鎮(zhèn)發(fā)展面臨困難，結(jié)果是因小城鎮(zhèn)城市功能不全，吸引農(nóng)民進(jìn)城居住的能力自然不足。這正好反映出郊區(qū)農(nóng)村城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)滯后于城市化進(jìn)程，上海新型城市化發(fā)展仍然任重道遠(yuǎn)。

3.“土地瓶頸”成為重要的制約因素

土地對(duì)于上海而言，歷來(lái)都是最為緊張的資源。由于郊區(qū)城鎮(zhèn)化集約節(jié)約利用土地意識(shí)差，建設(shè)低密度化傾向嚴(yán)重，城鎮(zhèn)空間增長(zhǎng)過(guò)度快于城鎮(zhèn)人口增長(zhǎng)，城鎮(zhèn)化進(jìn)程中占用耕地過(guò)多，城鎮(zhèn)可持續(xù)發(fā)展面臨巨大壓力。目前，上海的建設(shè)用地已近極限，資源環(huán)境約束凸顯。如果按照過(guò)去那種“攤大餅”式的城市發(fā)展模式，上海城鎮(zhèn)化面臨的土地問(wèn)題將異常嚴(yán)重。為此，上海已明確新一輪規(guī)劃的建設(shè)用地“零增長(zhǎng)”。今后，上海市城鄉(xiāng)一體化發(fā)展所需土地只能依靠“盤活存量、優(yōu)化結(jié)構(gòu)、提升效率”，通過(guò)提高集約用地水平，對(duì)現(xiàn)有建設(shè)用地進(jìn)行戰(zhàn)略性調(diào)整和優(yōu)化布局來(lái)滿足。

4.農(nóng)村轉(zhuǎn)移人口市民化任務(wù)還很重

即使不考慮外來(lái)人口，光上?，F(xiàn)有農(nóng)村戶籍人口仍然有140萬(wàn)，從2001年起全部登記為城市人口的農(nóng)民子女在未來(lái)5到10年都會(huì)進(jìn)入城市就業(yè)，基本解決上海農(nóng)民存量和“增量”的市民化至少要用10年時(shí)間。根據(jù)有關(guān)部門測(cè)算，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化的人均公共成本約為13萬(wàn)元，其中東部地區(qū)為17.6萬(wàn)元?？紤]到超大城市住房和生活成本高等因素，上?？赡芨嘁恍６@些存量農(nóng)村人口受年齡、學(xué)歷、技能等方面的限制，城市能夠?yàn)樗麄兲峁┓€(wěn)定就業(yè)機(jī)會(huì)并不多。即使已經(jīng)進(jìn)入城鎮(zhèn)，面對(duì)日益增加的生活成本，加上大量外來(lái)務(wù)工人員的就業(yè)競(jìng)爭(zhēng)壓力，一旦遇到大的經(jīng)濟(jì)波動(dòng)，許多農(nóng)民仍將面臨在城市無(wú)法生存的巨大壓力。

二、上海農(nóng)村城鎮(zhèn)化路徑的探索與實(shí)踐

上海農(nóng)村城鎮(zhèn)化在改革開放30多年的實(shí)踐中探索前行，大致經(jīng)歷了三個(gè)階段：第一階段是從1978年到1992年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)崛起的階段，農(nóng)民離土不離鄉(xiāng)，農(nóng)忙又返鄉(xiāng)；第二階段是從1993年到2006年，浦東開發(fā)開放帶動(dòng)了城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農(nóng)民離土又離鄉(xiāng)，務(wù)工進(jìn)工廠；第三階段是2007年以來(lái)，城鎮(zhèn)化進(jìn)入新一輪的發(fā)展階段，即更加注重城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。而在城鎮(zhèn)化具體實(shí)現(xiàn)路徑方面，郊區(qū)各個(gè)地方都在不斷地進(jìn)行著艱苦探索和創(chuàng)新實(shí)踐。以奉賢為例，近年來(lái)，圍繞新農(nóng)村建設(shè)和美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，以村莊整治、宅基地置換、宅基歸并等方式，大膽地探索農(nóng)村城鎮(zhèn)化的實(shí)現(xiàn)模式和發(fā)展路徑，在實(shí)踐中實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的思路創(chuàng)新。

奉賢最早實(shí)踐農(nóng)村城鎮(zhèn)化的是莊行。作為2004年上海市政府在郊區(qū)選定的第一批14個(gè)宅基地置換試點(diǎn)之一，將原新華、煙墩、陳行三個(gè)行政村歸并后建設(shè)新的農(nóng)村社區(qū)——新華社區(qū)（后改名為麗水灣），算是農(nóng)村城鎮(zhèn)化探索的試水之舉。

具體做法是：試點(diǎn)基地建設(shè)用地一并實(shí)行征用和出讓，農(nóng)民集中居住的房屋竣工使用后，按戶頒發(fā)房地產(chǎn)權(quán)證。以人均45平方米新房面積作為置換標(biāo)準(zhǔn)，超出原宅基地確權(quán)面積的部分每平方米補(bǔ)3300元；全部貨幣化補(bǔ)償每人在11.32-11.33萬(wàn)元之間。置換后的原宅基地及其住房，全部拆除并復(fù)墾。節(jié)余部分宅基地，在符合政策和規(guī)劃前提下進(jìn)行適度開發(fā),收支盈余部分用于資金平衡。

當(dāng)時(shí)也遇到很多問(wèn)題,其中最大的問(wèn)題就是資金平衡困難。由于市區(qū)兩級(jí)土地出讓收益減免的政策優(yōu)惠與上級(jí)規(guī)定沖突，政策優(yōu)惠資金返還不能兌現(xiàn)。政府負(fù)債壓力大，截止2007年4月30日，試點(diǎn)共投入鎮(zhèn)保、建設(shè)、拆遷等成本9．23億元。此外，由于試點(diǎn)選址遠(yuǎn)離鎮(zhèn)區(qū)和工業(yè)園區(qū)，周邊企業(yè)又少，加上試點(diǎn)村務(wù)農(nóng)人員文化程度普遍較低，沒(méi)有其他技術(shù)特長(zhǎng)，農(nóng)民就業(yè)遭遇困難，長(zhǎng)期利益保障體系不牢。

為了破解資金難題，奉賢開始引入市場(chǎng)力量，這就有了后來(lái)的“百曲破冰”之舉。百曲的做法是以新農(nóng)村建設(shè)項(xiàng)目的方式引進(jìn)社會(huì)資金，讓市場(chǎng)來(lái)做。政府不再投資，但仍然發(fā)揮主導(dǎo)作用。村落改造、舊宅歸并工作總體規(guī)劃方案由政府編制，社會(huì)資金作為投資方介入，農(nóng)民自愿參與歸并，村委會(huì)組織協(xié)調(diào)推進(jìn)。

2007年7月，由金匯鎮(zhèn)政府牽線，百曲村引進(jìn)上海華辰隆德豐企業(yè)集團(tuán)有限公司參與村莊改造和建設(shè)。其經(jīng)營(yíng)方式是，華辰隆德豐公司為每一農(nóng)戶建造一幢別墅，產(chǎn)權(quán)歸農(nóng)戶所有。建成后，農(nóng)戶拆去舊房，住進(jìn)新房底樓，其余住宅面積農(nóng)戶以出租與委托經(jīng)營(yíng)方式，交付給華辰隆德豐公司所屬農(nóng)莊建設(shè)投資公司。公司獲得30年使用權(quán)、改造權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)。以270平方米別墅住宅為例，底層100—105平方米為原農(nóng)戶使用，其主區(qū)域分布為主臥20平方米、客臥15平方米、客餐35平方米、廚房12平方米、衛(wèi)生間5平方米、雜物間8平方米。二樓兩套及三樓一套由公司經(jīng)營(yíng)。房屋出租期間，農(nóng)戶對(duì)每套房收取每月300元左右的房租費(fèi)，并約定每五年增長(zhǎng)10%，這樣農(nóng)戶每年有10000元以上的收益。

百曲項(xiàng)目取得了多方受益的效果。一是農(nóng)民受益：舊宅歸并后，農(nóng)民的房屋質(zhì)量提高，資產(chǎn)增值。二是集體受益：歸并建設(shè)新宅后將極大地改善農(nóng)村環(huán)境面貌；舊宅基地復(fù)墾后土地由集體經(jīng)營(yíng)，有利于集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展壯大。三是企業(yè)受益：建設(shè)投資公司可以通過(guò)對(duì)農(nóng)民住宅三十年的租賃經(jīng)營(yíng)獲取相對(duì)穩(wěn)定的利潤(rùn)和回報(bào)。但也遇到農(nóng)民利益保障的可持續(xù)問(wèn)題。企業(yè)租賃經(jīng)營(yíng)30年，時(shí)間跨度長(zhǎng)，經(jīng)營(yíng)過(guò)程中的不確定因素和風(fēng)險(xiǎn)很大程度存在，能否通過(guò)完善法律程序，規(guī)范經(jīng)營(yíng)行為，確保農(nóng)民和企業(yè)雙方受益，需要認(rèn)真研究。

后來(lái)的實(shí)踐證明，由于農(nóng)民對(duì)項(xiàng)目的預(yù)期收益不看好，加上投資方后續(xù)資金問(wèn)題，該項(xiàng)目在完成第一期30余幢住宅建設(shè)后，后期建設(shè)長(zhǎng)期擱置。

路德維?！し病へ惗喾?，誕生于德國(guó)波恩，他的祖籍是荷蘭平民，后來(lái)由于經(jīng)商，全家遷到德國(guó)。父親喜歡酗酒是一位男高音歌手，母親是女仆。艱苦的童年不像莫扎特一樣享受家庭的溫情，由于父親想要培養(yǎng)他成為第二個(gè)莫扎特，既可以榮耀家族，也可以掙錢養(yǎng)家，把他當(dāng)做音樂(lè)神童一樣的炫耀。盡管他的童年充滿悲慘，但他對(duì)這個(gè)時(shí)代和消磨這時(shí)代的地方，永遠(yuǎn)保持著一種凄涼而又溫柔的回憶。他離開波恩，動(dòng)身去維也納投靠海頓，從此再也沒(méi)有回過(guò)波恩。此后的維也納，成了貝多芬后半生的新舞臺(tái)。

在政府投資建設(shè)遇到資金瓶頸、市場(chǎng)運(yùn)作遭遇收益困境的背景下，奉賢又開始新的探索和嘗試。這就有了“潘墊突圍”的模式。

潘墊村是由原潘墊、潘南和柴塘三村合并而成，區(qū)域面積7.045平方公里，耕地面積6444畝，有37個(gè)村民小組，1140戶農(nóng)戶，3189人，村內(nèi)共有28家企業(yè)。從2007年開始潘墊村作為奉賢新農(nóng)村建設(shè)的14個(gè)試點(diǎn)村之一，積極探索新的發(fā)展模式。

其主要做法是全方位推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化。一是調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)單一的糧食作物種植向糧食種植、水果種植、蔬菜種植、水產(chǎn)養(yǎng)殖等多業(yè)并進(jìn)的成功轉(zhuǎn)變。二是依托上海奉賢菜花節(jié)等節(jié)慶文化，推進(jìn)農(nóng)業(yè)特色旅游。三是推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，探索村企合作，發(fā)展相關(guān)產(chǎn)業(yè)。四是圍繞自然村宅改造、景觀道路建設(shè)、河道疏浚整治、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)家樂(lè)與為民服務(wù)中心建設(shè)等推進(jìn)村莊改造工作，村容村貌煥然一新。

三、上海農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展路徑選擇

上海屬于中國(guó)城市化水平很高的發(fā)達(dá)地區(qū)，按照學(xué)者的觀點(diǎn)，這一區(qū)域農(nóng)村城鎮(zhèn)化具有幾個(gè)主要特點(diǎn)：一是農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展以鎮(zhèn)為單位，主要任務(wù)是質(zhì)的提升，完善鎮(zhèn)尤其中心鎮(zhèn)的城市功能構(gòu)成了農(nóng)村城鎮(zhèn)化核心內(nèi)容；二是以非農(nóng)產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，發(fā)達(dá)的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)足以支撐整個(gè)鎮(zhèn)的發(fā)展，同時(shí)，整個(gè)三次產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)也趨向合理；三是整個(gè)鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)以本土民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為基礎(chǔ)，但不排斥吸收其他外來(lái)經(jīng)濟(jì)成分，如外來(lái)民間資本、海外資本和國(guó)有資本等。而農(nóng)村城鎮(zhèn)化的真正涵義是農(nóng)民享受與城市均等化的基本公共服務(wù)。從農(nóng)民進(jìn)城程度這一角度來(lái)考察，農(nóng)村城鎮(zhèn)化并不能止于所謂身體城鎮(zhèn)化和身份城鎮(zhèn)化等外生型城鎮(zhèn)化方式，而應(yīng)該是內(nèi)生型生活城鎮(zhèn)化，即城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和社會(huì)保障均等化的城鎮(zhèn)化，這可能成為中國(guó)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展方向和首選道路。

從上海農(nóng)村城鎮(zhèn)化發(fā)展的實(shí)際出發(fā)，我們認(rèn)為，以發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)為核心的農(nóng)村工業(yè)化作為推手，以新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)作為載體，推進(jìn)農(nóng)村就地就近城鎮(zhèn)化不失為一條可行的道路。

1.促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，為農(nóng)村城鎮(zhèn)化提供巨大推動(dòng)力

農(nóng)村城鎮(zhèn)化是農(nóng)村工業(yè)化的產(chǎn)物。改革開放后，上海郊區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展使得該地區(qū)在20世紀(jì)80年代就開始了農(nóng)村城鎮(zhèn)化過(guò)程，并大致經(jīng)歷了小城鎮(zhèn)建設(shè)、中心鎮(zhèn)建設(shè)和城鎮(zhèn)體系建設(shè)等幾個(gè)階段。今天，上海農(nóng)村城鎮(zhèn)化仍然離不開農(nóng)村工業(yè)化的拉動(dòng)，離不開民營(yíng)經(jīng)濟(jì)特別是本土民營(yíng)企業(yè)的助推作用。尤其是2000年以后經(jīng)過(guò)幾輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并，鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)一步強(qiáng)化了脫胎于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的民營(yíng)經(jīng)濟(jì)對(duì)農(nóng)村城鎮(zhèn)化的推進(jìn)責(zé)任和作用。

產(chǎn)業(yè)支撐及轉(zhuǎn)移人口穩(wěn)定就業(yè)是城鎮(zhèn)化的重要基礎(chǔ)。農(nóng)村城鎮(zhèn)化首要的問(wèn)題是解決農(nóng)民的有效就業(yè)，農(nóng)民離開土地，必須實(shí)現(xiàn)非農(nóng)就業(yè)，這是城鎮(zhèn)化的關(guān)鍵。在今天，缺乏非農(nóng)產(chǎn)業(yè)支撐依然是農(nóng)村城鎮(zhèn)化可持續(xù)發(fā)展的最大障礙。中國(guó)的工業(yè)化承擔(dān)著農(nóng)民轉(zhuǎn)移就業(yè)的艱巨任務(wù)。而民營(yíng)企業(yè)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）勞動(dòng)密集程度較高，已經(jīng)成為轉(zhuǎn)移農(nóng)村勞動(dòng)力的重要載體。為此，必須把發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)作為重要戰(zhàn)略任務(wù)，采取有效措施，促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)為農(nóng)村轉(zhuǎn)移勞動(dòng)力提供充分就業(yè)和為實(shí)現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化提供有效推動(dòng)力。

關(guān)于民營(yíng)企業(yè)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，今年年初，中國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)協(xié)會(huì)在京召開有關(guān)座談會(huì)，提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展促進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展，而城鎮(zhèn)化發(fā)展又為鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的發(fā)展帶來(lái)機(jī)遇。要大力推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)協(xié)調(diào)推進(jìn)、良性互動(dòng)、共同發(fā)展。民營(yíng)企業(yè)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)）在新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中具有廣闊的發(fā)展空間，可以在發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)、休閑農(nóng)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)等方面支持農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)。

如何激發(fā)民營(yíng)企業(yè)支持農(nóng)村城鎮(zhèn)化的活力？重要的是為民營(yíng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)造良好的發(fā)展環(huán)境。鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)參與新農(nóng)村建設(shè)和城鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)，在行業(yè)準(zhǔn)入、土地供應(yīng)、稅費(fèi)減免、金融支持等方面，為民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)造公平公正公開的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。允許有資質(zhì)的民營(yíng)企業(yè)參與城鎮(zhèn)土地一級(jí)開發(fā)，企業(yè)通過(guò)復(fù)耕置換出來(lái)的建設(shè)土地指標(biāo)，應(yīng)優(yōu)先留給企業(yè)發(fā)展產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)就業(yè)和農(nóng)轉(zhuǎn)非后的安居樂(lè)業(yè)。大力發(fā)展村鎮(zhèn)銀行、社區(qū)銀行、小額貸款公司、農(nóng)村擔(dān)保機(jī)構(gòu)等小微民間金融企業(yè)，對(duì)參與農(nóng)村建設(shè)和小城鎮(zhèn)開發(fā)的中小企業(yè)給予積極融資支持。降低參與城鎮(zhèn)化建設(shè)民營(yíng)企業(yè)的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，對(duì)參與純農(nóng)業(yè)地區(qū)、新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)以及參與城鎮(zhèn)準(zhǔn)公益性和經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)的企業(yè)給予一定的企業(yè)所得稅優(yōu)惠。積極引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展，提高企業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)和持續(xù)競(jìng)爭(zhēng)能力。在遠(yuǎn)郊純農(nóng)地區(qū)注重發(fā)展反哺三農(nóng)企業(yè)，如公司化村莊、村企互動(dòng)、村企合一企業(yè)，促進(jìn)文明村鎮(zhèn)建設(shè)。鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)招工時(shí)優(yōu)先使用本地人員，為離土農(nóng)民提供就業(yè)崗位；政府可以參照下崗職工再就業(yè)政策，對(duì)吸納進(jìn)城農(nóng)民就業(yè)的中小微型企業(yè)給予就業(yè)補(bǔ)貼；有條件的地區(qū)可以在中心鎮(zhèn)區(qū)辟出一塊地方，建立專門的農(nóng)民創(chuàng)業(yè)園和孵化器，引導(dǎo)農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)；促進(jìn)農(nóng)民創(chuàng)業(yè)與工業(yè)園區(qū)和小城鎮(zhèn)聚集發(fā)展對(duì)接，搭建產(chǎn)業(yè)梯度轉(zhuǎn)移的合作交流平臺(tái)。改善政務(wù)環(huán)境，簡(jiǎn)化行政審批，全面放開生產(chǎn)性和生活性服務(wù)業(yè)，以政府購(gòu)買服務(wù)的方式，引導(dǎo)民營(yíng)企業(yè)積極參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)公共服務(wù)。

2.發(fā)展新型農(nóng)村社區(qū)，為農(nóng)民搭建現(xiàn)代化生活空間

所謂新型農(nóng)村社區(qū)，是指打破原有的村莊界限，通過(guò)統(tǒng)一規(guī)劃，分步建設(shè)，把兩個(gè)或兩個(gè)以上的自然村或行政村合并在一起，組建形成新的生產(chǎn)生活共同體。

與傳統(tǒng)的農(nóng)村社區(qū)不同，新型農(nóng)村社區(qū)以農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)為基礎(chǔ)，將工業(yè)集聚、服務(wù)業(yè)發(fā)展與農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展銜接起來(lái)，形成了農(nóng)村新的居住模式、服務(wù)管理模式和產(chǎn)業(yè)格局，是現(xiàn)代城鎮(zhèn)體系的重要組成部分。采取新型農(nóng)村社區(qū)的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，一方面通過(guò)集約節(jié)約用地、優(yōu)化農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)改變了農(nóng)民的生產(chǎn)方式，促進(jìn)農(nóng)民就地就近轉(zhuǎn)移就業(yè)，加快縮小城鄉(xiāng)差距；另一方面，通過(guò)開展農(nóng)村社區(qū)化建設(shè)，引導(dǎo)散居農(nóng)民向居民住宅公寓式、別墅式集中居住，讓農(nóng)民享受到跟城里人一樣的公共服務(wù)，從而提升農(nóng)民的生活質(zhì)量。

在新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)過(guò)程中，政府要切實(shí)加大投入力度，特別是在諸如水、電、燃?xì)獾然旧钤O(shè)施以及公路、綠化、社區(qū)衛(wèi)生、安全保衛(wèi)等公共實(shí)施建設(shè)方面，要按照不低于城市社區(qū)公共服務(wù)平均水平的要求為農(nóng)村社區(qū)配置資源，以保障社區(qū)生活的基本運(yùn)轉(zhuǎn)；結(jié)合新型農(nóng)村社區(qū)現(xiàn)有的社會(huì)發(fā)展條件，考慮農(nóng)村社區(qū)居民公共需求的多元化特點(diǎn)，有針對(duì)性地提供商貿(mào)、教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、文化、健身、娛樂(lè)等服務(wù)，提升村民的生活質(zhì)量；從實(shí)際出發(fā)，按照新型農(nóng)村社區(qū)治理的特殊性要求，逐步健全組織管理體制，完善工作機(jī)制，探索適合新型農(nóng)村社區(qū)特征的管理方式，提升治理水平。

鼓勵(lì)社會(huì)和市場(chǎng)力量參與，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為依托，積極動(dòng)員有實(shí)力、有需求、有輻射帶動(dòng)能力的地方龍頭企業(yè)參與新型農(nóng)村社區(qū)建設(shè)，把解決社區(qū)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、群眾就業(yè)和企業(yè)用地等需求緊密結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)企業(yè)與新型農(nóng)村社區(qū)融合發(fā)展、互利雙贏。社區(qū)居民要主動(dòng)融入社區(qū)發(fā)展，樹立主人翁意識(shí)，發(fā)揮自身特長(zhǎng)，通過(guò)自主創(chuàng)業(yè)、自主擇業(yè)、土地入股等方式參與到新農(nóng)村社區(qū)建設(shè)當(dāng)中，解決就業(yè)問(wèn)題。

在實(shí)際推進(jìn)過(guò)程中，要注意幾個(gè)問(wèn)題。一是科學(xué)設(shè)計(jì)，穩(wěn)步實(shí)施。應(yīng)充分尊重農(nóng)民意愿，在新型農(nóng)村社區(qū)點(diǎn)的選擇、規(guī)劃、建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面，充分保障農(nóng)民群眾的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。應(yīng)充分尊重客觀規(guī)律，在區(qū)域城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的總體指導(dǎo)下，宜合則合，宜遷則遷。要注重保持傳統(tǒng)村落建筑風(fēng)格，注重保護(hù)文化遺產(chǎn)，注重體現(xiàn)與周圍環(huán)境渾然一體的個(gè)性。二是完善機(jī)制，因地制宜。要堅(jiān)持規(guī)劃先行，加強(qiáng)與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃的銜接協(xié)調(diào)。要充分考慮鄉(xiāng)村多級(jí)組織以及群眾、投資商等多個(gè)主體的需求，堅(jiān)持一村一策，建立高效、順暢的運(yùn)行模式。三是加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)，協(xié)調(diào)推進(jìn)。要充分發(fā)揮基層黨組織在農(nóng)村社區(qū)建設(shè)和管理中的重要作用，在充分保障群眾眼前和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的前提下，帶領(lǐng)群眾拆好舊村落、建好新社區(qū)。

3.完善城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，為農(nóng)村城鎮(zhèn)化實(shí)現(xiàn)成本最小化

城鎮(zhèn)化并非越快越好，城鎮(zhèn)化率也并非越高越好。盡管上海農(nóng)村小、農(nóng)民少、農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)比重低，農(nóng)村城鎮(zhèn)化似乎是“微不足道”的問(wèn)題；而上海經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平高，在財(cái)政支持和政策保障等方面也有能力率先實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化。但城鄉(xiāng)一體化不等于城市郊區(qū)一樣化，農(nóng)民全部進(jìn)入大都市變成市民事實(shí)上還不現(xiàn)實(shí)。因此，上海農(nóng)村城鎮(zhèn)化的最優(yōu)選擇是農(nóng)民的就地就近城鎮(zhèn)化。農(nóng)村城鎮(zhèn)化必須考慮為上海未來(lái)發(fā)展留下戰(zhàn)略空間，不能在城鎮(zhèn)化問(wèn)題上透支未來(lái)。

所謂就地就近城鎮(zhèn)化，是指區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定程度后，農(nóng)村人口不再向大中城市遷移，而是在原居住地一定空間半徑內(nèi)，依托小城鎮(zhèn)和新型農(nóng)村社區(qū)，實(shí)現(xiàn)“就地城鎮(zhèn)化、就地市民化、就地基本公共服務(wù)均等化”的城鎮(zhèn)化模式。要實(shí)現(xiàn)農(nóng)民就地就近城鎮(zhèn)化，最為根本和關(guān)鍵的就是建立和完善城鎮(zhèn)體系，為農(nóng)村城鎮(zhèn)化搭建制度化規(guī)劃空間。目前看來(lái)，無(wú)論于農(nóng)民個(gè)人還是市區(qū)兩級(jí)政府，這都是成本最小的城鎮(zhèn)化模式。

早在2 0 0 5年，上海在編制“十一五”規(guī)劃時(shí)，就明確提出了“1966”的上海城鎮(zhèn)規(guī)劃體系，即建設(shè)9個(gè)新城區(qū)、60個(gè)新集鎮(zhèn)、600個(gè)左右中心村，成為農(nóng)村基本居住單元，并作為郊區(qū)“三個(gè)集中”推進(jìn)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！熬偷爻擎?zhèn)化”成為上海新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的基本形式。但是在后來(lái)的具體推進(jìn)中，并沒(méi)有做到位。

農(nóng)村人口全部進(jìn)城不僅沒(méi)有可能，而且也未必符合農(nóng)民意愿?！熬偷爻擎?zhèn)化”既符合國(guó)家以人口城鎮(zhèn)化為核心的戰(zhàn)略要求，使在農(nóng)村生產(chǎn)生活的農(nóng)民享受同城里同等的生活條件和質(zhì)量，共同分享城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展成果；也符合國(guó)家優(yōu)化城市化布局和形態(tài)，促進(jìn)各類城市功能互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展的要求。上海城鎮(zhèn)規(guī)劃體系就發(fā)揮了上海中心城區(qū)的輻射帶動(dòng)作用，強(qiáng)化上海9個(gè)新城區(qū)和60個(gè)新城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)功能、服務(wù)功能和居住功能，充分利用轉(zhuǎn)型基本村莊的生態(tài)、環(huán)境、文化功能，以及休閑、旅游、農(nóng)產(chǎn)品保障的基本功能。