基層社會協(xié)同治理績效問題探討

○藺俊萍

推動基層社會協(xié)同治理已成為理論界普遍關注的重要問題，各地基層政府也在通過各種形式探索符合各地情況的社會協(xié)同治理模式。培育社會資本作為提高社會治理績效的長效手段已經引起社會各界的廣泛關注。但目前的理論研究還處在起步階段，系統(tǒng)的研究成果還較少。本文以社會資本理論為視角，構建社會資本與基層社會協(xié)同治理的內在關聯(lián)，系統(tǒng)闡述社會資本對提高基層社會協(xié)同治理的重要作用，并結合我國當前基層社會發(fā)展實際就如何培育優(yōu)質社會資本進行深入分析。

一、基層社會協(xié)同治理的內涵及社會基礎

黨的十八大提出要“加快形成黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與、法治保障的社會管理體制”。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》又進一步強調“全面深化改革的總目標是完善和發(fā)展中國特色社會主義制度，推進國家治理體系和治理能力現代化”。并提出“改進社會治理方式。堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現政府治理和社會自我調節(jié)、居民自治良性互動”。由此可以看出，從深化社會管理體制改革到加強社會治理，一字之差卻充分體現了我國當前社會治理理念的變化，即從一元化的社會管理格局到多元化的社會治理，實現社會協(xié)同治理是我國當前社會管理體制改革的關鍵。

所謂治理，是相對于傳統(tǒng)的管理或統(tǒng)治而言的。1989年，世界銀行使用了“治理危機”這個詞語，這是“治理”概念首次被提及。此后，治理與善治的概念逐步流行起來，并發(fā)展成為內涵豐富的治理理論，被政治學家和政治社會學家廣泛關注。全球治理委員會在《我們的全球之家》的研究報告中對治理作出了如下界定：“治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同利益得以調和并且采取聯(lián)合行動的特殊的過程。它既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。它有四個特征，即治理不是一整套規(guī)則，也不是一種活動，而是一個過程；治理的基礎不是控制，而是協(xié)調；治理既涉及公共部門，也包括私人部門；治理不是一種正式的制度，而是持續(xù)的互動?！庇纱丝梢姡卫韺嵸|是經公民參與使原來的單一治理主體(統(tǒng)治者)轉變?yōu)楝F代的多元化治理主體，由此形成向公民整體負責的公共管理民主化導向。社會協(xié)同治理概念，是借鑒了西方《協(xié)同學》等相關理論研究成果、結合中國的現狀、由社會轉型催生、為應對復雜的社會問題而樹立的多元主體、共治共建共享管理理念。馬凱同志認為：社會協(xié)同就是要發(fā)揮各類社會組織的作用，整合社會管理資源，積極推動建立政府調控機制同社會協(xié)同機制互聯(lián)、政府行政功能同社會自治功能互補、政府管理力量與社會調解力量互動的社會協(xié)同管理網絡。從這個定義來看，社會協(xié)同的主體應該是基層政府及各類社會組織，包括基層自治組織、社會組織和企事業(yè)單位等。社會協(xié)同治理主要是通過合作、協(xié)商、伙伴關系、確立認同和共同的目標等方式實施對公共事務的管理。越來越多的人認為，在經濟全球化、政治民主化和文化多元化的今天，善治已經成為人類政治發(fā)展的理想目標。而社會協(xié)同治理正是實現這一目標的必經途徑。當前，要推動整個社會的協(xié)同治理首先需要解決好基層社會的協(xié)同治理問題。伴隨著基層社會矛盾的增加，基層社會的協(xié)同治理過程在很大程度上就是一個協(xié)調社會各階層利益、整合社會資源、調節(jié)處理基層民眾社會矛盾和維護社會穩(wěn)定的過程。該實施過程強調地方政府與基層社會組織、企業(yè)以及公民等協(xié)同治理公共生活，推動基層社會的和諧發(fā)展。

那么，如何推動基層社會的協(xié)同治理呢？體制機制的改革非常重要，但協(xié)同治理的有效推進同樣離不開一定的社會環(huán)境。豐厚的社會土壤是提高政府治理績效的重要依托。這主要表現在：第一，公民的政治認同。政治認同在社會政治生活中有著十分重要的作用，是把人們組織在一起的重要凝聚力量。任何一個政治組織只有得到了成員廣泛的認同，才能獲得充沛的生命力并能長期存在下去?；鶎由鐣f(xié)同治理的有效運行同樣需要得到參與者的廣泛認同。沒有認同就談不上合作，沒有合作就不會形成共同的目標追求。社會協(xié)同治理的精髓就在于通過合作、協(xié)商、伙伴關系實施對公共事務的共同管理。第二，有效的社會組織?！吧鐣M織”這一中國的特有名詞，反映的是在社會主義初級階段的基本國情下，對傳統(tǒng)的非政府組織、非營利組織、第三部門或者民間組織等稱謂的統(tǒng)稱。黨的十七大報告首次將社會組織作為“發(fā)展基層民主，保障人民享有更多更切實的民主權利”的重要內容，提出要“發(fā)揮社會組織在擴大群眾參與、反映群眾訴求方面的積極作用，增強社會自治功能”，標志著我們黨充分認識到社會組織在保證人民當家作主、擴大公民有序政治參與方面的重要地位。社會組織是人民群眾實行自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督的重要組織形式，它可以很好地擔負起代表和反映社會群體利益訴求的職責，成為與政府溝通協(xié)調的橋梁，參與公共事務的管理，暢通協(xié)商渠道。國內外的發(fā)展經驗表明，社會組織的發(fā)育程度是一個國家公民社會發(fā)展水平的縮影。第三，社會治理網絡。結構本質上是利益格局，網絡關系結構是多元主體之間利益狀況的凝結?；鶎由鐣嘣黧w的有序參與最終會形成一個自主的網絡關系結構。這一網絡在某個特定的領域中擁有發(fā)號施令的權威，它與政府在特定的領域中進行合作，分擔政府的行政管理責任。作為基層社會協(xié)同治理網絡，既包括有權迫使人們服從的正式制度和規(guī)則，也包括各種人們同意或符合其利益的非正式的制度安排。要實現治理網絡的有效運行，就需要參與主體具備一定的規(guī)范意識，共同遵循，共同維護。

二、社會資本及其對提高我國基層社會協(xié)同治理績效的積極作用

1.帕特南的社會資本理論

“社會資本”作為一個專屬名詞，首次出現在公開研究文獻中是在90多年前。1916年，社區(qū)改革倡導者利達·漢尼范在《美國政治社會科學學術年鑒》上發(fā)表了題為“鄉(xiāng)村學校社區(qū)中心”的文章，他首次用“社會資本”這一概念來分析社區(qū)參與和社會紐帶的重要性。在此之后經過漫長的發(fā)展過程，社會資本內涵得到了不斷拓展。從社會資本的現代意義來說，哈佛大學政治學與社會學教授羅伯特·帕特南是社會資本理論主要代表人物之一。帕特南通過關于意大利不同地區(qū)民主制度改革績效的長達20多年的實踐調查和對比研究證明，社會資本是民主進步的一種重要的決定性因素。

帕特南通過對意大利南北方地區(qū)政府民主改革績效的實證分析得出，同一民主制度，在不同地區(qū)其制度績效差距很大。當人們1970年進行地區(qū)性改革時，15個新的地區(qū)政府在1970年同時建立起來，它們的憲制機構和得到的授權實質上是相同的，但是新制度所植入的社會、經濟、政治和文化背景是極其不同的。經過20多年的實踐跟蹤調查，帕特南發(fā)現一些地區(qū)政府在多方面都比另一些地區(qū)政府更加成功，政府治理效率更高。那么產生這些差距的主要原因是什么呢？答案是公民傳統(tǒng)不同。地區(qū)政府績效與該地區(qū)社會政治生活同理想的公民共同體的接近程度之間存在著不同尋常的吻合關系。也就是說一個地區(qū)的公民精神越強，地區(qū)政府就越有效率。那么為什么一些地區(qū)比其他地區(qū)更具有公民精神呢？答案是歷史上意大利的南北方建立了兩個不同的政權，一個是南方強大的君主制，一個是北方一系列非凡的自治共和國。不同的社會制度培養(yǎng)了不同的公民傳統(tǒng)。而對于公民精神，帕特南采用了社會資本這一概念，并從宏觀角度對社會資本進行了界定。他提出，“社會資本是指社會組織的特征，諸如信任、規(guī)范以及網絡，它們能夠通過促進合作行為來提高社會的效率。社會資本通過其包含的廣泛的橫向公民參與網絡、以及蘊含其中的互惠規(guī)范和公民之間的相互信任，為當地民主政策的制定和實施創(chuàng)造了一個好的合作氛圍，增強了良性心理預期，減少了各種摩擦和沖突，降低了政策執(zhí)行過程中的各種費用，促成了合作，最終提高了地區(qū)政府的治理績效”。由此帕特南得出一個結論：有效的、負責任的制度取決于共和國的美德和實踐。對于政治穩(wěn)定、政府效率甚至是經濟進步，社會資本或許甚至比物質和人力資本更為重要。

2.社會資本對提高我國基層社會協(xié)同治理績效的積極作用

基層社會協(xié)同治理的有效推進需要具備一定的社會基礎，那么社會資本能不能滿足這些條件呢？帕特南將社會資本從個人層面上升到集體層面，認為集體層面的社會資本能反映公民參與網絡、社群組織等發(fā)展程度，有利于推動和協(xié)調集體行動，促進社會穩(wěn)定與社會整合。在一個社會共同體中，由信任搭建起的網絡型關系結構越密集，共同體成員間互利合作的可能性就越大，亦即集體層面的社會資本為社會協(xié)同治理提供工具性支持，是現代社會不可或缺的潛在管理資源。

第一，社會資本蘊含的普遍信任增強了政府—社會—公民三者之間的政治認同，有利于協(xié)作意愿達成和合作成本控制。在帕特南看來，信任是社會資本的最關鍵和本質性因素，信任是合作的基礎?；鶎由鐣f(xié)同治理的基本前提是各類治理主體之間必須具備基本的信任關系。信任影響協(xié)作意愿，信任能夠在協(xié)同者之間產生安全感和確定感，形成良好的心理預期，進而減少彼此合作的風險，降低為達成合作而產生的各種信息費用、談判費用、合約費用等。從社會發(fā)展角度來說，誠信缺失相互欺詐會導致交易方式倒退，交易環(huán)節(jié)增多，交易成本上升，限制交易空間的拓展，增加交易成本。如果基層政府與公民之間互不信任，那么政府的各項政策將很難在群眾中得到有效實施，即使強制實施也會產生抵觸情緒，增大社會摩擦，無形中就會增加政策執(zhí)行成本。因此，誠實守信，不管是在過去還是現在，均具有非常重要的實踐價值。

第二，社會資本蘊含的互惠規(guī)范有利于約束人們的機會主義行為傾向，解決集體行動困境。在新制度經濟學理論中，人的機會主義行為傾向受到了高度的重視，它被視為經濟主體的一個重要的行為特征。所謂機會主義行為傾向，是指人具有隨機應變、投機取巧、為自己謀取更大利益的行為傾向。威廉姆森假設，人們在經濟活動中總是盡最大能力地保護和增加自己的利益，自私且不惜損人，只要有機會，就會損人利己，這就是機會主義。人的機會主義本性增加了交易行為的復雜性，影響到社會協(xié)同治理效率。例如市場主體為了追求自身利益不惜采取尋租行為，而一些政府官員為了獲取超額利益不惜想方設法尋求政策漏洞，設置租金，最終導致國家和公共利益受損。如何有效地遏制這些行為呢？社會資本為基層社會協(xié)同治理提供了必要的社會規(guī)范和秩序。根據帕特南的社會資本理論，他更強調人與人之間相互交往過程中產生的互惠規(guī)范，并將互惠規(guī)范分為兩種，一種是“均衡的”，指的是人們同時交換價值相等的東西；另一種是“普遍化的”，是指在持續(xù)進行的交換關系中，這種互惠在特定的時間段里是無報酬和不均衡的。它是人們在長期交往過程中自發(fā)形成的，是具有高度生產性的社會資本，具有很好的帶動和示范效應，遵循這一規(guī)范的共同體，可以有效解決集體行動困境。同時，普遍的互惠規(guī)范把自我利益與團結互助結合了起來，是一種高度安全性的社會資本，增強了交易的透明度、交易的規(guī)范性和對交易主體的約束性，能夠有效約束機會主義行為的發(fā)生，降低了合作共贏的風險。

第三，社會組織普遍參與的公民參與網絡為基層社會協(xié)同治理創(chuàng)新提供了互動平臺。帕特南認為，任何社會，現代的或傳統(tǒng)的，專制的或民主的，封建主義的或資本主義的，都是由一系列人際溝通和交換網絡構成的，這些網絡既有正式的，也有非正式的。帕特南將其概括為兩類：一類是把具有相同地位和權力的行為者聯(lián)系在一起，稱之為橫向公民參與網絡；一類是將不平等的行為者結合到不對稱的等級和依附關系之中，稱之為垂直參與網絡。對于這兩種公民參與網絡，實踐證明橫向公民參與網絡越密集，越有利于促進公民為了共同利益而進行合作。公民參與網絡增加了人們在任何單獨交易中進行欺騙的潛在成本；公民參與網絡培育了強大的互惠規(guī)范；公民參與網絡促進了交往，促進了有關個人品行的信息之流通；公民參與網絡還體現了以往合作的成功，可以把它作為一種具有文化內涵的模板，未來的合作在此之上進行。由此可見，一個組織的建構越具有橫向性，它就越能夠在更廣泛的共同體內促進制度的成功。橫向組織的成員數量，應該與好政府有著正相關聯(lián)系?；鶎由鐣f(xié)同治理模式正是一種橫向的治理模式，是以政府為主導的多元社會主體的有效聯(lián)合。廣泛存在的橫向公民參與網絡為人們之間的交流合作提供了一個非正式的互動平臺，這一平臺能夠深化互信、達成承諾，為基層社會協(xié)同治理提供良好的互動平臺。這里所說的橫向公民參與網絡主要體現的是由公民自發(fā)形成的一些民間社會組織。這些社會組織可以很好地擔負起代表和反映社會群體利益訴求的職責，在政府和社會之間架起溝通協(xié)調的橋梁?？傊鐣Y本是協(xié)同治理的關鍵，協(xié)同治理的廣度、深度和效度皆取決于其存在狀況。

三、培育社會資本，提高基層社會協(xié)同治理績效的策略分析

優(yōu)質的社會資本是提高基層社會協(xié)同治理績效的重要因素，也是實現社會良好治理的前提條件。在中國，當前需要借助政府和社會的力量，不斷優(yōu)化社會資本結構和提升優(yōu)質社會資本存量，有效推進社會協(xié)同治理。

1.加強基層社會協(xié)同治理主體間的誠信建設，構筑誠信環(huán)境

第一，加強社會誠信制度建設，強化誠信建設的組織領導。根據帕特南社會資本理論得到的啟示，社會資本的形成與社會制度密切相關，在不同社會制度的長期影響下會逐漸形成不同的公民傳統(tǒng)，即不同的社會資本。因此，社會誠信的養(yǎng)成需要良好的社會制度來保障。首先，率先垂范，構筑誠信政府。在現代社會誠信體系中，政府誠信是關鍵，政府在社會誠信建設中起著導向和示范作用。現階段加強基層政府誠信建設主要應從三個方面著手：轉變政府職能，建設服務型政府；建立健全對基層政府公權力的約束機制，形成權利有限化，監(jiān)督公開化；加強政府公務人員誠信意識，發(fā)揮其引領和表率作用。其次，在全社會范圍內構建多層聯(lián)動的社會信用服務機制，真正使失信者“一處失信，寸步難行”。再次，加強法制建設，用法律手段來維護并規(guī)范社會誠信秩序。第二，加強對公民的誠信文化教育，形成良好誠信環(huán)境。公民與政府之間的信任是建立在雙方互信基礎上的。良好的誠信環(huán)境需要大家共同構建。具體做法包括：一是加強對青少年的誠信養(yǎng)成教育。誠信理念的形成是一個長期的教育過程，要從基礎抓起，把誠信道德規(guī)范納入到不同層級的學校教育中，尤其是納入未成年人的思想道德教育中。二是加強誠信文化的社會宣傳。在全社會廣泛、深入、持久地實施誠信道德宣傳教育，創(chuàng)新誠信宣傳形式，使誠信道德規(guī)范內化為全體社會成員普遍的道德品質并轉化為一種道德行為，形成全社會以誠實守信為榮、以欺詐失信為恥的良好社會風氣。

2.發(fā)展和壯大社會組織，提高社會組織對基層公共事務的有效參與

公民社會組織是公共治理賴以實現的“關鍵加入者”,提供了政府和市場之外的第三種力量介入公共事務管理達成正和博弈治理范式。目前，我國社會組織在數量上雖初具規(guī)模，但作用有限。大量的社會組織難以真正獨立于政府之外，仍保留濃厚的政府色彩；一些具有獨立性的社會自發(fā)組織被排除在法律之外，生存空間非常有限；由于管理和社會監(jiān)督機制很不健全，部分社會組織存在較為嚴重的營利行為，社會公信度低下。這些不足使其還不能完全肩負起表達民意的作用。培育社會組織健康發(fā)展需要從政府和社會組織兩方面著手：一是政府要加強對社會組織的培育和管理，著力建設政府與社會組織的合作伙伴關系。二是社會組織要加強自身的公信力建設和提升社會服務質量，樹立自覺維護信譽的獨立意識及高度的風險責任感，與政府和相關單位共同聯(lián)手，形成互動支撐的“多中心治理”結構，為基層協(xié)同治理筑牢根基。

3.健全基層社會協(xié)同治理運行網絡，創(chuàng)建協(xié)同治理平臺

網絡是社會協(xié)同治理的關鍵變量，是社會協(xié)同治理有效運行的重要依托。當前，不同地區(qū)根據各地區(qū)的實際情況建立了不同的協(xié)同治理模式。但總體來說，應從以下幾個方面加強。第一，組建民生工作辦公室。根據基層社會發(fā)展需要，依據黨委領導、政府主導、社會協(xié)同、公眾參與的組織原則組建民生工作辦公室。所謂“民生工作辦公室”就是根據基層社會實際情況及發(fā)展需要，為解決與群眾生活息息相關的各項民生工作和社會事業(yè)而成立的聯(lián)合辦事機構，該機構以政府為主干、非政府組織和村(居)委會為紐帶、私人部門為基礎的協(xié)同治理網絡平臺。第二，建立健全協(xié)同治理機制。協(xié)同治理機制是協(xié)同效應實現的動態(tài)路徑。民生工作辦公室的有效運作需要相應的體制機制來保障。主要包括協(xié)同治理主體溝通機制，主體間信息資源共享機制，對協(xié)同主體行為的監(jiān)督機制等。另外，機制的多元容易產生機制效應的不確定。因此，要控制機制變動的隨意性、保證不同機制的協(xié)調進而促進協(xié)同效應的實現。第三，規(guī)范社會協(xié)同治理主體權責邊界。從制度層面規(guī)范社會協(xié)同治理各類主體的行為邊界，確立協(xié)同者的法律地位、權責范圍、運作規(guī)則、合作途徑等，依法保護各類協(xié)同主體的權利，促進互惠平等合作，是社會協(xié)同治理的重要保證。

總之，社會資本的形成是一個漫長的過程，是多種因素長期共同作用的結果。根據帕特南對意大利南北地區(qū)公民傳統(tǒng)的考察，意大利北部地區(qū)良好公民傳統(tǒng)是經過1000多年的社會發(fā)展逐漸積淀而成的。這就使我們清醒地認識到“建立社會資本并非易事，然而，它卻是使民主得以運轉的關鍵因素”。