關(guān)于權(quán)力清單制度的理性思考

○何 煒

十八屆三中全會(huì)至今，各級(jí)政府紛紛把權(quán)力清單制度作為政府改革的突破口，大力推行權(quán)力清單制度。一時(shí)間權(quán)力清單制度成為社會(huì)公眾熱議的焦點(diǎn)。然而，通過(guò)對(duì)近兩年權(quán)力清單制度相關(guān)文獻(xiàn)的梳理和政府部門(mén)實(shí)施權(quán)力清單制度的考察，發(fā)現(xiàn)在權(quán)力清單推進(jìn)的過(guò)程中有些問(wèn)題還是需要深入思考的，比如權(quán)力清單制度中對(duì)“權(quán)力”認(rèn)識(shí)問(wèn)題、權(quán)力清單制度的有效性問(wèn)題、權(quán)力清單制度的監(jiān)督問(wèn)題以及權(quán)力清單制度未來(lái)發(fā)展方向問(wèn)題等。所以，我們?cè)跒闄?quán)力清單“點(diǎn)贊”的同時(shí)，更應(yīng)該多一些理性思考，以求正本清源，確保政府行政改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

一、權(quán)力清單制度中的“權(quán)力”問(wèn)題

對(duì)權(quán)力清單制度中權(quán)力的來(lái)源有兩種認(rèn)識(shí)：一種認(rèn)為權(quán)力清單的推行實(shí)施主體是政府，權(quán)力自然來(lái)自于政府；一種認(rèn)為權(quán)力來(lái)自于法律的授權(quán)。從法理學(xué)的角度來(lái)說(shuō)，政府本身并不是權(quán)力的來(lái)源。政府之所以具有行政權(quán)力是因?yàn)閼椃ê头傻氖跈?quán)，從根本上說(shuō)權(quán)力來(lái)自于公眾的賦予。在我國(guó)，公眾與權(quán)利主體所體現(xiàn)的是一種“委托——代理”關(guān)系，表現(xiàn)為公眾通過(guò)自己的代表機(jī)構(gòu)——人民代表大會(huì)制定憲法與法律，然后將執(zhí)行法律的權(quán)力授權(quán)予政府，進(jìn)而政府具有了行政權(quán)力。權(quán)力清單制度的一個(gè)重要功能是政府將自身的權(quán)力公布出來(lái)，在這個(gè)過(guò)程中既不能增加新的權(quán)力，又不能擴(kuò)大行政權(quán)力的范圍。國(guó)家的法律才是權(quán)力的根本來(lái)源，政府無(wú)權(quán)隨意增加清單中的權(quán)力。權(quán)力清單制度本身要符合法律的規(guī)定，要具有合法性。任何違背法律法規(guī)的內(nèi)容都不能在清單中體現(xiàn)。

從權(quán)力清單制度的涵義來(lái)看，對(duì)權(quán)力清單制度中的權(quán)力應(yīng)該這樣理解：第一，權(quán)力清單制度中的權(quán)力必須是經(jīng)過(guò)憲法和法律的授權(quán)，應(yīng)以憲法和法律的授權(quán)內(nèi)容來(lái)確定權(quán)力清單的內(nèi)容，也就是說(shuō)權(quán)力清單制度中權(quán)力來(lái)源法定；第二，政府部門(mén)的行政權(quán)力邊界不是通過(guò)制定權(quán)力清單來(lái)確定的，而是通過(guò)各部門(mén)法定的職能、具體的崗位職責(zé)體現(xiàn)出來(lái)的，也就是說(shuō)權(quán)力清單制度中權(quán)力范圍法定；第三，政府依據(jù)憲法和法律規(guī)定設(shè)置的權(quán)力清單具有法律的效力，如果政府部門(mén)越過(guò)權(quán)力清單行使行政權(quán)力，則是無(wú)效的行政行為，也就是說(shuō)超越權(quán)力清單制度的政府行為無(wú)效，并且要承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。

二、權(quán)力清單制度的有效性問(wèn)題

權(quán)力清單制度對(duì)權(quán)力約束的效果是值得探討的一個(gè)問(wèn)題，有的人誤將權(quán)力清單等同于權(quán)力制約，以為推出了權(quán)力清單，就管住了權(quán)力。這種認(rèn)識(shí)也是不正確的，因?yàn)閷?quán)力清單公之于眾，在一定程度上能起到對(duì)權(quán)力的監(jiān)督作用，但這只解決了行政權(quán)力“公開(kāi)”的問(wèn)題，至于權(quán)力清單制度中權(quán)力是否合法、是否科學(xué)、是否合理、是否有效、是否規(guī)范、有無(wú)擴(kuò)權(quán)、越權(quán)行為等都不涉及。不解決上述問(wèn)題，權(quán)力清單制度就談不上對(duì)權(quán)力的“管束”問(wèn)題。顯然，權(quán)力的管束很難通過(guò)權(quán)力主體自身來(lái)實(shí)現(xiàn)，要想實(shí)現(xiàn)對(duì)權(quán)力的管束，必然要通過(guò)權(quán)力行使主體之外的權(quán)力手段，那就是國(guó)家的法律，只有通過(guò)相應(yīng)的法律制度，才能實(shí)現(xiàn)“把權(quán)力關(guān)進(jìn)籠子里”的目標(biāo)。

政府建立權(quán)力清單制度的目的在于通過(guò)對(duì)行政權(quán)力的清理，厘清政府行政權(quán)力的邊界。然而，通過(guò)對(duì)權(quán)力清單制度的考察，發(fā)現(xiàn)權(quán)力清單制度很難理清政府邊界。法律的原則化和抽象化導(dǎo)致了行政權(quán)力邊界的模糊性。當(dāng)前許多地方政府在制定權(quán)力清單制度時(shí)，列入清單中的權(quán)力不明確、不具體，使得權(quán)力清單制度對(duì)法律原則化和抽象化這兩方面的改進(jìn)效果不明顯。同時(shí)，許多地方政府列出來(lái)的清單實(shí)際上不是行政職權(quán)的清單，而是本級(jí)政府行政行為表現(xiàn)方式的列表，行政管理中出現(xiàn)的多頭執(zhí)法現(xiàn)象不但沒(méi)能夠消除，反而因權(quán)力清單制度而披上了合法的“外衣”。權(quán)力清單制度的建立的另一個(gè)目的是為了方便公眾了解政務(wù)信息、及時(shí)獲取公共服務(wù)。但是政府在實(shí)施權(quán)力清單的過(guò)程中大多是通過(guò)羅列執(zhí)法條款的方式公布清單，有些清單使用的還是比較晦澀的法律術(shù)語(yǔ)，專業(yè)人士理解起來(lái)尚有困難，更不用說(shuō)普通公眾了。

三、權(quán)力清單制度的監(jiān)督問(wèn)題

有研究者質(zhì)疑政府在制定權(quán)力清單制度的過(guò)程中可能存在這樣兩個(gè)問(wèn)題:一是“設(shè)立法外標(biāo)準(zhǔn)”的問(wèn)題。即政府建立權(quán)力清單制度以后會(huì)形成“依權(quán)力清單行政”和“依法行政”兩個(gè)執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，在權(quán)力清單標(biāo)準(zhǔn)和法律規(guī)定發(fā)生沖突的情況下，會(huì)讓行政執(zhí)行機(jī)關(guān)產(chǎn)生依權(quán)力清單執(zhí)行還是依法執(zhí)行的困惑。當(dāng)前我國(guó)行政執(zhí)行依據(jù)的標(biāo)準(zhǔn)極為復(fù)雜，在實(shí)際的執(zhí)行過(guò)程中許多行政機(jī)關(guān)不太了解自己的行政職權(quán)。與此同時(shí)，權(quán)力清單制度所列出的權(quán)力目錄比較清晰，很容易產(chǎn)生依權(quán)力清單執(zhí)行的可能；二是政府“自我限權(quán)”的問(wèn)題。由于法律制度的不斷完善，政府行政機(jī)關(guān)在權(quán)力清單中增加權(quán)力的可能性在減小，但是通過(guò)權(quán)力清單限權(quán)的可能性依然存在。政府行政機(jī)關(guān)在制定權(quán)力清單制度的過(guò)程中，存在將那些執(zhí)行難度大、無(wú)利益可圖的行政執(zhí)行權(quán)力排除在清單之外，進(jìn)而限制自身權(quán)力的情況。

既然政府部門(mén)在制定權(quán)力清單制度的過(guò)程中存在“設(shè)立法外標(biāo)準(zhǔn)”和“自我限權(quán)”的問(wèn)題，就需要對(duì)權(quán)力清單進(jìn)行監(jiān)督。這種監(jiān)督一方面可以是上級(jí)行政機(jī)關(guān)或者行政部門(mén)法制辦公室，也可以是作為權(quán)力制定機(jī)關(guān)的各級(jí)人民代表大會(huì)，另一方面可以引入外部監(jiān)督機(jī)制，比如第三方監(jiān)督、公民監(jiān)督等。在制定權(quán)力清單制度的過(guò)程中政府部門(mén)要及時(shí)“曬權(quán)”，將本部門(mén)的權(quán)力清單及時(shí)呈送上級(jí)機(jī)關(guān)以及各級(jí)人大機(jī)關(guān)，同時(shí)通過(guò)政府官網(wǎng)向社會(huì)公眾公布，或者委托第三方進(jìn)行評(píng)估，接受社會(huì)公眾的監(jiān)督用權(quán)?？傊ㄟ^(guò)建立內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制，不斷完善行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部監(jiān)督和社會(huì)公眾的外部監(jiān)督制度，遏制行政機(jī)關(guān)通過(guò)權(quán)力清單濫用權(quán)力和各種隱性腐敗現(xiàn)象，使政府行政機(jī)關(guān)工作重心從“曬權(quán)”向“治權(quán)”轉(zhuǎn)變。

四、權(quán)力清單制度建設(shè)的目的與歸宿

當(dāng)前，我國(guó)正處于經(jīng)濟(jì)社會(huì)的轉(zhuǎn)型期，歷史形成的高度集中的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制沒(méi)有被徹底打破，政府和市場(chǎng)的界限有待進(jìn)一步厘清；建立在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)上的法律制度還不完善，政府的職能邊界還不清晰，政府在許多方面還處于無(wú)法可依的狀態(tài)，即便有法可依，還存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、知法犯法和執(zhí)法犯法的現(xiàn)象，致使政府做了許多本不該自己做、自己做不了或者做不好的事情；同時(shí)，作為理性經(jīng)濟(jì)人的政府部門(mén)，由于法律法規(guī)監(jiān)管不完善，導(dǎo)致大量尋租腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。權(quán)力清單制度有利于厘清政府的職責(zé)權(quán)限，規(guī)范政府行為。但是權(quán)力清單作為一種制度，其合法性和有效性遭到了社會(huì)的質(zhì)疑。所以將權(quán)力清單法治化，通過(guò)權(quán)力清單建設(shè)法治政府，才是建設(shè)權(quán)力清單制度的目的和歸宿。這需要我們從以下幾個(gè)方面來(lái)開(kāi)展工作：

1.依法核定清單上的權(quán)力

權(quán)力清單制度的制定應(yīng)遵循“全面清權(quán)——合理配權(quán)——陽(yáng)光曬權(quán)——監(jiān)督制權(quán)”的科學(xué)流程。對(duì)權(quán)力的清理是制定權(quán)力清單工作的第一步，要以現(xiàn)行的法律為依據(jù)，明確權(quán)力來(lái)源于何處、具有哪些責(zé)任權(quán)限，對(duì)權(quán)力的來(lái)源進(jìn)行確認(rèn)和規(guī)范，從而保證權(quán)力清單的合法性。編制權(quán)力清單要按照“誰(shuí)行使誰(shuí)清理”的原則，全面梳理本部門(mén)目前所行使的職權(quán)。權(quán)力清理范圍應(yīng)做到權(quán)力種類和權(quán)力單位的全部覆蓋，從具體行使權(quán)力的行政機(jī)構(gòu)或者崗位入手，認(rèn)真清理本部門(mén)的行政權(quán)力，不留死角和盲區(qū)。對(duì)于行政權(quán)力清單，要有專門(mén)機(jī)構(gòu)對(duì)照、梳理、歸類、審核每一項(xiàng)職權(quán)的具有委托性質(zhì)和授權(quán)性質(zhì)的法律法規(guī)，明確權(quán)力來(lái)源。對(duì)具有授權(quán)性質(zhì)的規(guī)范性文件要審查其合法性，明確文件制定的法律法規(guī)依據(jù)。對(duì)于與法律法規(guī)相抵觸的規(guī)范性文件要全面清理，及時(shí)廢止。對(duì)于“設(shè)立法外標(biāo)準(zhǔn)”的行政授權(quán)，要堅(jiān)決清理，無(wú)法律依據(jù)的要堅(jiān)決廢除。對(duì)于因行政機(jī)構(gòu)創(chuàng)建或者合并使行政部門(mén)職能發(fā)生變化的，應(yīng)通過(guò)具有法律依據(jù)的規(guī)范性文件進(jìn)行確認(rèn)。同時(shí)，還應(yīng)建立行政審批目錄清單，對(duì)于行政審批權(quán)力下放的要及時(shí)調(diào)整其職權(quán)范圍，明確承接審批項(xiàng)目部門(mén)的權(quán)力和責(zé)任等內(nèi)容，確保權(quán)力清單權(quán)力中權(quán)力的合法性，促進(jìn)法治政府建設(shè)。

2.提高公務(wù)員依法行政意識(shí)和能力

當(dāng)前，我國(guó)公務(wù)員的法律意識(shí)和法治觀念不強(qiáng)，影響了政府行政執(zhí)行的效率和法治政府建設(shè)的進(jìn)程。在推進(jìn)行政清單制度建設(shè)的過(guò)程中，要把依法制定的權(quán)力清單作為行政執(zhí)行的依據(jù)，通過(guò)對(duì)政府權(quán)力清單的宣傳提高公務(wù)員的依“單”行政意識(shí)，進(jìn)而推進(jìn)依法行政意識(shí)和法治觀念。政府行政部門(mén)還要繼續(xù)推進(jìn)普法、學(xué)法、用法和守法工作，加強(qiáng)法治宣傳教育，弘揚(yáng)法治精神，普及依法行政知識(shí)。創(chuàng)新教育方法，強(qiáng)化公務(wù)員的法治意識(shí)，提高法治思維能力?？梢园严嚓P(guān)行政訴訟的案件搬到公務(wù)員法治培訓(xùn)的課堂上，讓公務(wù)員通過(guò)旁聽(tīng)案件，甚至親自參與應(yīng)訴，提高公務(wù)員依法行政的能力。同時(shí)，公務(wù)員還要自覺(jué)培養(yǎng)依法行政的習(xí)慣，在實(shí)際工作中提高運(yùn)用法律手段解決問(wèn)題和化解社會(huì)矛盾的能力。通過(guò)創(chuàng)新公務(wù)員晉升體制，把那些依法行政意識(shí)強(qiáng)、善于學(xué)習(xí)和運(yùn)用法律解決行政問(wèn)題的公務(wù)員提升到領(lǐng)導(dǎo)崗位上來(lái)，不斷提高公務(wù)員的依法行政意識(shí)和能力，促進(jìn)法治政府建設(shè)。

3.依法規(guī)范權(quán)力運(yùn)行流程

權(quán)力運(yùn)行流程是指權(quán)力運(yùn)行的程序、條件、期限等，是對(duì)政府行政機(jī)關(guān)行政行為過(guò)程的規(guī)范。依法規(guī)范政府行政權(quán)力運(yùn)行流程是權(quán)力清單的重要內(nèi)容。規(guī)范行政流程要按照國(guó)務(wù)院要求的減少層次、提高效能、辦事方便的原則，制定本部門(mén)的行政權(quán)力運(yùn)行流程圖。一方面要規(guī)范權(quán)力行使的程序，重點(diǎn)規(guī)范涉及公民、法人相關(guān)利益的權(quán)力運(yùn)行流程，另一方面要規(guī)范權(quán)力行使的條件，明確行使行政權(quán)力的適用情形。設(shè)計(jì)和規(guī)范權(quán)力運(yùn)行流程，應(yīng)從以下兩個(gè)方面來(lái)開(kāi)展工作：一是要完善行政審批流程，依法確定行政審批權(quán)限，明確行政審批項(xiàng)目，按照“標(biāo)準(zhǔn)明確，程序嚴(yán)密，運(yùn)作規(guī)范和權(quán)責(zé)明確”的要求，逐步完善行政審批流程，同時(shí)應(yīng)將完善的行政審批流程納入權(quán)力清單制度當(dāng)中，通過(guò)政府官方網(wǎng)站等媒介及時(shí)向社會(huì)公布，自覺(jué)接受社會(huì)和公眾的監(jiān)督；二是要完善行政執(zhí)法程序，明確行政執(zhí)法具體操作流程，重點(diǎn)規(guī)范行政處罰、行政許可、行政征收、行政強(qiáng)制和行政監(jiān)察等方面的行政執(zhí)法流程，并將行政執(zhí)法權(quán)力納入權(quán)力清單范圍，把行政執(zhí)法的權(quán)力“關(guān)進(jìn)籠子里”，嚴(yán)格依法行政，促進(jìn)法治政府建設(shè)。

4.依法嚴(yán)格行政問(wèn)責(zé)

行政問(wèn)責(zé)是指特定的問(wèn)責(zé)主體針對(duì)行政機(jī)關(guān)和行政人員出于故意或者過(guò)失，不履行或者未能正確履行自身的法定職責(zé)，以至于降低行政效率、影響行政秩序、貽誤行政工作或者損害行政相對(duì)人的合法權(quán)益，對(duì)政府行政機(jī)關(guān)造成不良的社會(huì)影響和后果的行為，依法追究相關(guān)行政人員責(zé)任的制度。權(quán)力清單制度的建立，要求行政機(jī)關(guān)和行政人員按照依法設(shè)立的權(quán)力清單履行責(zé)任和義務(wù)，從某種程度上來(lái)說(shuō)，還是依法行政的問(wèn)題。對(duì)于權(quán)力清單上所列舉出來(lái)的權(quán)力要嚴(yán)格依法行使，權(quán)力清單上沒(méi)有列出來(lái)的權(quán)力，則不允許行使，否則就要受到問(wèn)責(zé)。對(duì)于權(quán)力清單制度來(lái)說(shuō)，只有構(gòu)建有力的權(quán)力問(wèn)責(zé)機(jī)制，才能讓行政執(zhí)行者不脫離監(jiān)督，同時(shí)又能促使行政執(zhí)行者依法行政。一是要強(qiáng)化黨委的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)監(jiān)督問(wèn)責(zé)，制定明確而嚴(yán)格的監(jiān)督制度，推動(dòng)監(jiān)督工作的制度化、規(guī)范化和權(quán)威化，形成全方位的監(jiān)督體系，提升紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)工作的效度和信度。二是要不斷推進(jìn)源頭防范和責(zé)任倒查等方面的法律法規(guī)建設(shè)工作，關(guān)注制度的協(xié)調(diào)性和系統(tǒng)性，防止出現(xiàn)遺漏現(xiàn)象，確保權(quán)力問(wèn)責(zé)落實(shí)到人，嚴(yán)格追究權(quán)力執(zhí)行者用權(quán)不到位和越位、缺位和錯(cuò)位現(xiàn)象，不斷推進(jìn)政府行政機(jī)關(guān)依法行政，促進(jìn)法治政府建設(shè)。

理論來(lái)源于實(shí)踐，經(jīng)過(guò)對(duì)實(shí)踐的總結(jié)不斷得到發(fā)展和完善，進(jìn)而更好地指導(dǎo)實(shí)踐。權(quán)力清單制度作為一項(xiàng)新事物，它是對(duì)前期政府行政改革實(shí)踐的理論總結(jié)，并進(jìn)而在全國(guó)推廣的一項(xiàng)制度。借助權(quán)力清單制度，可以督促政府行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格按照權(quán)力清單所列舉的權(quán)限行使行政權(quán)力，同時(shí)也為公眾提供了有效監(jiān)督政府行政權(quán)力運(yùn)行的途徑。實(shí)行依法核定清單上的權(quán)力、依法規(guī)范權(quán)力運(yùn)行流程、依法嚴(yán)格行政問(wèn)責(zé)和提高公務(wù)員依法行政意識(shí)和能力等措施，必將有利于權(quán)力清單制度的完善，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)建立法治政府的目標(biāo)。