自由貿(mào)易試驗區(qū)建設面臨的挑戰(zhàn)

○徐　云

自由貿(mào)易試驗區(qū)建設面臨的挑戰(zhàn)

○徐云

為建設開放型經(jīng)濟新體制“鋪路”可以說，上海自貿(mào)區(qū)從中央沒有拿到任何特殊政策，拿到的是一個任務清單，要承擔在全國探索試驗制度建設和引領改革開放的任務，但怎么做要自己去探索，這是今天上海自貿(mào)區(qū)所處的位置。要從建設開放型經(jīng)濟新體制尋找自貿(mào)區(qū)的方向和定位。

國家對上海自貿(mào)區(qū)的要求有“三新”，即國際競爭的新優(yōu)勢，經(jīng)濟增長的新空間，國際合作的新平臺。那么自貿(mào)區(qū)試驗的國家戰(zhàn)略背景是什么？我覺得有四個方面，那就是改革進入深水區(qū)，開放面臨高標準，發(fā)展走到轉(zhuǎn)型期，國家開啟強盛路。而從自貿(mào)區(qū)來看，要提出開放升級版，則有“三性”，即協(xié)同性、兼容性與超越性。協(xié)同性指體制改革與擴大開放的協(xié)同性，我們多次講開放倒逼改革，實際上改革也在為開放創(chuàng)造條件，這就是協(xié)同。兼容性指國內(nèi)制度與國際規(guī)范的兼容性。超越性指發(fā)展戰(zhàn)略對以往成功實踐的超越性，需要構建新的優(yōu)勢。

具體來看，首先是協(xié)同性，自貿(mào)區(qū)要用開放倒逼改革，這其中包括戰(zhàn)略取向、發(fā)展動力、開放主題以及體制定位。從戰(zhàn)略取向來說，自貿(mào)區(qū)不是單純意義上的擴大開放，更多的是政府改革，通過改革來為開放創(chuàng)造條件。從發(fā)展動力來說，改革的紅利來自于制度創(chuàng)新而不是特殊政策，這是根本轉(zhuǎn)型。制度改革釋放市場活力才是真正的紅利。中國發(fā)展到今天，靠的是政府導向型體制有效推進開放，下一步的創(chuàng)新在于下放政府權力；從開放主題來說，是推進投資自由化而不是貿(mào)易自由化。今天的世界已經(jīng)到了投資超越貿(mào)易的發(fā)展階段，投資比貿(mào)易更重要，因為投資不但創(chuàng)造貿(mào)易，且是經(jīng)濟增長的真正動力；從體制定位來說，試驗區(qū)不是經(jīng)濟特區(qū)，試驗的目的是為全國探索道路提供經(jīng)驗。其次是國內(nèi)制度與國際規(guī)范的兼容性，這體現(xiàn)在開放模式、政府轉(zhuǎn)型和風險防范三個方面。首先，負面清單不是簡單意義上擴大幾個領域的開放或把正面清單改變寫法，關鍵是由此所帶來的政府事中、事后監(jiān)管問題。兼容性的第二方面是政府轉(zhuǎn)型，政府轉(zhuǎn)型是探索監(jiān)管改革，而不是管理弱化。政府的監(jiān)管改革面對的是國際高標準，透明度、規(guī)范、公平競爭等方面的要求都對我們現(xiàn)行體制提出了挑戰(zhàn)。兼容性的第三個方面是風險防范，在開放和擴大過程中需要維護國家的經(jīng)濟安全。但是什么是國家經(jīng)濟安全，是不是每個產(chǎn)業(yè)的生存都是必要的，安全審查機制如何適應擴大開放的需要，這些需要在自貿(mào)區(qū)進行壓力測試。

最后是發(fā)展戰(zhàn)略對成功實踐的超越性。改革開放的成功經(jīng)驗只是過去，超越是包括產(chǎn)業(yè)取向、發(fā)展主題、雙向開放以及探索試驗等整個路徑的超越性發(fā)展。

而從產(chǎn)業(yè)取向來說，自貿(mào)區(qū)更多的是鼓勵現(xiàn)代服務業(yè)的發(fā)展，對于服務業(yè)來說，稅收不是根本性的政策手段；從發(fā)展主題來說，需要提升貿(mào)易功能而不是擴大貿(mào)易量。中國貿(mào)易量已是世界第一，但貿(mào)易功能不是簡單的貿(mào)易激勵政策、貿(mào)易便利化，而是與貿(mào)易功能相關的一系列配套的現(xiàn)代服務，其中包括信息、法律、資訊、商務各類專業(yè)服務系統(tǒng)，只有這些系統(tǒng)得到配套提升才有可能真正促使上海形成貿(mào)易功能；從雙向開放來說，要從過去單純的引進來，轉(zhuǎn)變?yōu)橐M來與走出去并舉；從功能的探索試驗來說，要以小區(qū)域的實踐為國家的高水平開放尋找路徑。

推動政府改革造就現(xiàn)代市場

上海自貿(mào)區(qū)啟動一年多來，從自貿(mào)區(qū)本身的實踐來看，大致有四個趨向：第一個趨向就是自貿(mào)區(qū)的本質(zhì)是從政策轉(zhuǎn)向制度。眾所周知，改革開放30多年來，我們國家的改革基本上是政策導向的，而這次自貿(mào)區(qū)最大的導向就是從優(yōu)惠政策的謀取轉(zhuǎn)向制度創(chuàng)新的推進，這是中國改革深化的一個突出表現(xiàn)。

第二個趨向就是從制造轉(zhuǎn)向服務。過去中國經(jīng)濟增長的主要引擎是制造業(yè)，在制造業(yè)從低端走向中端的轉(zhuǎn)變中，我們已經(jīng)取得巨大的成就，但顯然目前經(jīng)濟發(fā)展已經(jīng)到了一個新的轉(zhuǎn)折點，我們不得不面臨這樣的挑戰(zhàn)。那就是怎么從中端制造業(yè)走向高端制造業(yè)，使制造業(yè)和現(xiàn)代服務業(yè)有機融合，特別是推動制造業(yè)先進化、高端化，同時推進現(xiàn)代服務業(yè)的全面發(fā)展。而自貿(mào)區(qū)實踐當中一個非常突出的特點，就是要帶動中國現(xiàn)代服務業(yè)的進一步開放和發(fā)展。

第三個趨向就是從地方轉(zhuǎn)向國家。中國改革開放以來，一系列城市和地區(qū)得以開放，但大多是謀劃一地一域的對外開放，以國家發(fā)展戰(zhàn)略為導向的地方改革為數(shù)不多，而上海自貿(mào)區(qū)的實踐非常自覺地與國家全面深化改革同步，與國家新一輪對外開放同步。也就是說，自貿(mào)區(qū)的實踐不僅是本地發(fā)展的需要，它體現(xiàn)了國家使命、國家擔當、國家戰(zhàn)略。如何將地方利益、區(qū)域利益和國家利益統(tǒng)一起來，恐怕是實踐當中面臨的一個新挑戰(zhàn)。

第四個趨向是從進來轉(zhuǎn)向出去。過去開發(fā)區(qū)域的基調(diào)是招商引資，是引進外部的資金要素、技術要素、裝備要素、管理要素、人才要素。而現(xiàn)在，我們要在引進的基礎上，消化、再造、復制、創(chuàng)新，而自貿(mào)區(qū)未來的基調(diào)肯定是在引進來的同時，更要著力布局和有力推動我們國家的企業(yè)和產(chǎn)業(yè)要素走出去。從長遠來說，我個人認為，自貿(mào)區(qū)的使命中，走出去的責任大于引進來。所以，未來逐漸會看到自貿(mào)區(qū)和以往一些開發(fā)區(qū)、試驗區(qū)所不同的地方，而這個不同就是我們?nèi)绾螐膬?yōu)惠政策的爭取轉(zhuǎn)向制度創(chuàng)新，從一般制造業(yè)為主轉(zhuǎn)向現(xiàn)代服務業(yè)為主導，從地方性改革轉(zhuǎn)向自覺地服從服務于國家重大戰(zhàn)略，從引進來為主轉(zhuǎn)向走出去為主。

誠然，自貿(mào)區(qū)是一個新的實踐，在實踐中我們會不斷遇到發(fā)展瓶頸、新的變量以及原有制度的制約等，因而，在今后的發(fā)展中有些關系需要認真處理。

首先是條和塊的關系。自貿(mào)區(qū)是一個區(qū)域，是塊，但多項政策制定權主要在中央各部委，也就是條。如何使條和塊在自貿(mào)區(qū)的主題下能夠良好互動，是我們面臨的挑戰(zhàn)。

其次是溢出效益。自貿(mào)區(qū)在上海浦東，我們期待自貿(mào)區(qū)的實踐對浦東的發(fā)展、上海的發(fā)展以及長三角的發(fā)展有巨大的帶動效應。

再次是“國民共享”問題。自貿(mào)區(qū)除了國有企業(yè)以外，民資、民企等非公有經(jīng)濟究竟在自貿(mào)區(qū)中獲得了多大的利益，尚需加大實施力度，我們要讓自貿(mào)區(qū)成為不同所有制能夠共同分享的機遇，成為混合所有制蓬勃發(fā)展的試驗田。

最后，就是我們通過自貿(mào)區(qū)到底要造就一個什么樣的東西？是造就一個更好的政府，還是造就一個更好的市場，抑或是造就一批更好的企業(yè)？當然，我們理想愿景是希望通過自貿(mào)區(qū)的實踐既推動政府的改革，又造就一個現(xiàn)代的市場，還造就一大批具有國際競爭力的企業(yè)和企業(yè)家。

不是所有經(jīng)驗都可復制推廣

上海自貿(mào)區(qū)成立以來，各地出現(xiàn)了“申報熱”。大家關心同一個問題，那就是如何跟上海自貿(mào)區(qū)對接，如何申報。在我看來，上海是希望再建第二個、第三個自貿(mào)試驗區(qū)的。因為上海自貿(mào)區(qū)承擔的制度創(chuàng)新和服務業(yè)開放的任務太重，其中要突破許多現(xiàn)行大家已經(jīng)都非常熟悉的條條框框。就上海一家來進行試驗，沖破阻力的力量還不夠，我們希望天津、廣東、重慶等地區(qū)再搞幾個自貿(mào)試驗區(qū)，大家有一個改革任務的分工，一起進行制度創(chuàng)新，才會有更好的效果。

因此，業(yè)內(nèi)普遍關心的是“上海自貿(mào)試驗區(qū)的溢出效應”。有三個方面需要關注，首先是關于上海目前可以推出哪些可復制可推廣的經(jīng)驗。目前，上海自貿(mào)試驗區(qū)已經(jīng)基本上形成了30多項可復制可推廣的項目，我認為其中由于“負面清單”的推出，要求政府行政管理從審批制轉(zhuǎn)向事中事后監(jiān)管方面的探索是最值得推廣的。這主要包括6個方面的監(jiān)管，即建立安全審查制度、反壟斷審查制度、社會誠信體系、企業(yè)年報公示和經(jīng)營異常名目制度、信息共享和綜合執(zhí)法制度、社會力量參與市場監(jiān)管制度。這六個制度的可復制可推廣，就是自貿(mào)區(qū)的溢出效應。

其次是不可復制、不可推廣的內(nèi)容。一是金融制度。因為上海是全國的金融中心，擁有如此多的金融交易所和金融交易平臺，這個優(yōu)勢其他地方很難擁有，因此上海可以做的一些金融創(chuàng)新，其他地方可能難以推廣。二是稅法制度。在上海自貿(mào)試驗區(qū)總體方案里有這樣一句話，要營造相應的稅收制度環(huán)境。我們現(xiàn)在在自貿(mào)區(qū)里稅收制度創(chuàng)新上做的是將融資租賃企業(yè)納入退稅范圍，并對部分進口產(chǎn)品實行增值稅優(yōu)惠，但這是不夠的。

各國之所以都有自貿(mào)區(qū)，是因為自貿(mào)區(qū)有兩個不可復制的要素：一是成本低（稅收低），一是進出自由（便利化）。作為一個今后在國內(nèi)運行成本最低的自貿(mào)區(qū)，我們除了現(xiàn)在所試驗的制度創(chuàng)新外，還應該探索未來與自貿(mào)區(qū)體制相適應的稅收制度，這個內(nèi)容應該是不可復制和不可推廣。

還有一個問題，是地域性擴區(qū)和功能性擴區(qū)格局的可能性。現(xiàn)在大家普遍認為28.78平方公里的自貿(mào)試驗區(qū)域無法承擔國家賦予自貿(mào)區(qū)的任務，尤其是無法承擔服務業(yè)的開放的重任，因此在試驗一段時間后，可以考慮擴區(qū)的方案，目前最佳的地域性擴區(qū)方案應該是向臨港地區(qū)擴展。

在功能性擴區(qū)方面，應首先把自貿(mào)試驗區(qū)的成果向浦東新區(qū)復制。浦東有一個先行先試的方案，應當把自貿(mào)區(qū)的方案與浦東先行先試的方案相銜接。比如說養(yǎng)老業(yè)、醫(yī)療業(yè)等服務業(yè)的開放，實際上是沒辦法在自貿(mào)區(qū)里試驗的，因為服務業(yè)開放跟人多人少有很大關系，自貿(mào)區(qū)里面沒有多少居民，無法搞服務業(yè)的全面開放。從這個角度來看，可以將自貿(mào)區(qū)的這些功能直接溢出到浦東新區(qū)。

（作者單位：上海聯(lián)基房地產(chǎn)投資咨詢管理有限公司）