落實(shí)政府環(huán)境責(zé)任中的公眾參與問題研究
——以新 《環(huán)境保護(hù)法》為例

韓璐

（山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266590）

落實(shí)政府環(huán)境責(zé)任中的公眾參與問題研究
——以新 《環(huán)境保護(hù)法》為例

韓璐

（山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266590）

政府作為環(huán)境監(jiān)管者與經(jīng)濟(jì)發(fā)展推動(dòng)者的雙重身份決定了其權(quán)利 （權(quán)力）和義務(wù) （責(zé)任）是雙重的，同時(shí)其行為失當(dāng)?shù)臋C(jī)會(huì)也是雙重的。在政府落實(shí)其第一性環(huán)境責(zé)任中引入公眾參與是避免行為失當(dāng)?shù)闹匾Ｕ稀Ｂ鋵?shí)政府環(huán)境責(zé)任中的公眾參與，一方面需要公眾自身的權(quán)利意識(shí)覺醒；另一方面還需政府對公眾參與的推動(dòng)，在政府與公眾的雙向良性互動(dòng)下推進(jìn)政府環(huán)境責(zé)任的落實(shí)。

政府；環(huán)境責(zé)任；公眾參與

政府環(huán)境責(zé)任，是指法律規(guī)定的政府在環(huán)境保護(hù)方而的義務(wù)和權(quán)力 （合稱為政府第一性環(huán)境責(zé)任）以及因政府違反上述義務(wù)和權(quán)力的法律規(guī)定而承擔(dān)的法律后果 （簡稱政府環(huán)境法律責(zé)任，也稱政府第二性環(huán)境責(zé)任）［1］。在我國政府環(huán)保工作實(shí)踐中，一方面，各級(jí)政府是管理者，享有以國家公權(quán)干預(yù)違反環(huán)境保護(hù)法律的企業(yè)和其他主體的生產(chǎn)、經(jīng)營或其他活動(dòng)的權(quán)力；另一方面，地方政府又是地經(jīng)濟(jì)的規(guī)劃者和推動(dòng)者，其有關(guān)環(huán)境的行為如果不當(dāng)，往往會(huì)給地方帶來嚴(yán)重的環(huán)境污染或生態(tài)破壞。大量實(shí)例證明，在缺乏監(jiān)督的情況下，地方政府往往傾向于履行其經(jīng)濟(jì)職責(zé)而懈怠其環(huán)保職責(zé)，嚴(yán)重的甚至被管理相對人所俘獲，失職瀆職。因此，在政府落實(shí)其環(huán)境責(zé)任中，公眾參與必須被引入進(jìn)來。

一、落實(shí)政府環(huán)境責(zé)任中公眾參與的范圍

政府環(huán)境責(zé)任可分為第一性環(huán)境責(zé)任和第二性環(huán)境責(zé)任，對于公眾參與落實(shí)政府環(huán)境責(zé)任的領(lǐng)域可以涉及政府第一性環(huán)境責(zé)任是不言自明的。但是對于公眾參與是否可以涉足政府第二性環(huán)境責(zé)任有必要進(jìn)行簡單論述。本文認(rèn)為公眾參與落實(shí)政府環(huán)境責(zé)任的范圍限定于政府的第一性環(huán)境責(zé)任，而不包括政府的第二性環(huán)境責(zé)任。政府第二性環(huán)境責(zé)任對應(yīng)到新 《環(huán)保法》中即為第六十八條和第六十九條對政府有關(guān)部門和有關(guān)人員的失職瀆職的追責(zé)。在這一階段，政府相關(guān)部門和相關(guān)人員已經(jīng)違反了法律的規(guī)定，行政審查和司法審查隨之介入?？梢哉f，公眾參與是政府第一性環(huán)境責(zé)任和第二性環(huán)境責(zé)任之間的一道堅(jiān)實(shí)的防線，公眾參與的目的是監(jiān)督督促政府更好的履行其第一性環(huán)境責(zé)任，盡最大可能的避免政府去承擔(dān)第二性環(huán)境責(zé)任，一旦政府突破了這道防線，公眾沒有權(quán)利也沒有能力去影響政府的第二性環(huán)境責(zé)任的履行。

二、落實(shí)政府環(huán)境責(zé)任中公眾參與的現(xiàn)狀及原因

我國環(huán)境保護(hù)工作形式嚴(yán)峻，公眾參與環(huán)境保護(hù)日益得到普遍認(rèn)可，特別是新 《環(huán)保法》新增的第五章 “信息公開和公眾參與”，以單設(shè)一章的形式凸顯對公眾參與的重視。但是我們?nèi)詰?yīng)清楚的認(rèn)識(shí)到，無論在環(huán)境保護(hù)維權(quán)中還是在落實(shí)政府環(huán)境責(zé)任中公眾參與存在熱情較低，公眾參與的廣度和深度都有待提高。其原因如下：

（一）立法缺陷，公眾參與缺乏權(quán)利正當(dāng)性

立法缺陷表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是我國憲法并未明確確認(rèn)公民的環(huán)境權(quán)，公眾參與缺乏權(quán)利正當(dāng)性；在相關(guān)法律條文中提及公眾參與往往強(qiáng)調(diào)公眾的義務(wù)性而忽視其權(quán)利性，導(dǎo)致公眾參環(huán)境保護(hù)的積極性較低；二是現(xiàn)有法律對公眾參與的規(guī)定往往都是公眾的 “事后參與”，主要體現(xiàn)在污染和破壞環(huán)境行為的舉報(bào)上，缺乏公眾環(huán)境保護(hù)的 “事前參與”的操作性條款，法律之間缺乏銜接性和系統(tǒng)性。

（二）公眾獲取環(huán)境信息成本高，參與環(huán)保熱情偏低

對于普通公眾來說，獲得權(quán)威可靠的全面環(huán)境數(shù)據(jù)難度很大，一方面缺乏政府環(huán)境信息公開平臺(tái)，另一方面，各級(jí)地方政府和環(huán)境主管部門出于這樣或那樣的原因，在公眾主動(dòng)要求獲取相關(guān)環(huán)境數(shù)據(jù)時(shí)推三阻四，遮遮掩掩，甚至以涉及政府機(jī)密為理由拒絕提供相關(guān)數(shù)據(jù)。公眾無法及時(shí)獲取權(quán)威環(huán)境數(shù)據(jù)，親自調(diào)研又耗時(shí)耗力，公眾參與環(huán)保的熱情自然無法高漲。

（三）公眾的聲音得不到重視，缺乏反饋渠道

在我國現(xiàn)有公眾參與體制下，政府部門或有關(guān)組織 “不得不”讓公眾參與到環(huán)境決策過程中，但這種參與是流于形式的，公眾的聲音有了表達(dá)平臺(tái)，但表達(dá)完后往往由于缺乏對公眾意見的反饋而被忽視，難以影響最終決策。這種情況下的 “公眾參與”實(shí)效堪憂。

（四）環(huán)保NGO力量薄弱

我國環(huán)保非政府組織 （NGO）力量薄弱主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是其數(shù)量較少，資金受限 （據(jù)《中國環(huán)保民間組織發(fā)展?fàn)顩r藍(lán)皮書》統(tǒng)計(jì)顯示我國現(xiàn)有的2700多個(gè)環(huán)保民間組織中由民間人士發(fā)起成立的 “草根組織”僅占7.2%。其中76.1%的環(huán)保民間組織沒有固定經(jīng)費(fèi)來源）。二是其在環(huán)境保護(hù)中的深度和影響度仍較弱，無法像國外環(huán)保NGO那樣形成對政府環(huán)境決策和監(jiān)督的強(qiáng)大影響力。

三、落實(shí)政府環(huán)境責(zé)任中公眾參與的完善路徑

（一）公眾自立路徑

公眾自身參與環(huán)境保護(hù)積極性不高有其歷史根源。中國幾千年的中央集權(quán)統(tǒng)治強(qiáng)調(diào) “草民” “順民”的價(jià)值觀念，民眾自身的身份價(jià)值是卑微且被忽略的，在遇到社會(huì)問題時(shí)，要么是忍耐服從 （最多是牢騷滿腹，但不愿參與）的 “順民”；要么揭竿而起進(jìn)行 “毀滅”式的革命性參與。新中國成立后，人民獲得了法律上的公民身份和地位，但在現(xiàn)實(shí)生活中普通公眾的自我身份認(rèn)同并未真正建立起來。因此，現(xiàn)階段公眾自身參與環(huán)境保護(hù)的意識(shí)覺醒需要由公眾中的 “特殊群體”先行推動(dòng)。

1.環(huán)保NGO。環(huán)保NGO的最大優(yōu)勢是其既擁有大量的環(huán)境保護(hù)方面的專業(yè)人才又有著強(qiáng)烈的自身發(fā)展需求。很多環(huán)保NGO吸納了大量的專業(yè)人才作為其會(huì)員，并且為了組織目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，在我國環(huán)保領(lǐng)域積極參與相關(guān)社會(huì)活動(dòng)，擴(kuò)大其影響力。環(huán)境保護(hù)組織的這種自身發(fā)展的內(nèi)在需求比其他公眾個(gè)體都更強(qiáng)烈，自然也就有利于其積極主動(dòng)的發(fā)揮其公眾參與的作用。另外，相比公民個(gè)人來說，環(huán)保NGO還具有一定的財(cái)力優(yōu)勢和社會(huì)影響力優(yōu)勢。

2.精英人群。本文所指的 “精英人群”主要有三類：環(huán)境維權(quán)案件和公益訴訟的律師、環(huán)境法學(xué)和管理學(xué)高級(jí)知識(shí)分子、環(huán)境法學(xué)專業(yè)學(xué)生。這三類人群普遍具有一定的專業(yè)知識(shí)、較高的社會(huì)理想和社會(huì)責(zé)任感、較大的社會(huì)影響力。他們有意愿維護(hù)自身的參與權(quán)利，有能力表達(dá)自己的觀點(diǎn)，有理想構(gòu)建更加公平民主的社會(huì)。在普通公眾參與環(huán)保熱情不高的現(xiàn)階段，精英人群的積極參與，無論從參與的實(shí)效性還是帶動(dòng)性上都是有巨大的積極作用的。

3.大眾傳媒。大眾傳媒 “社會(huì)責(zé)任論”認(rèn)為：大眾傳媒在執(zhí)行自己的職能時(shí)，還要對社會(huì)負(fù)責(zé)，通過討論來解決沖突，注重保護(hù)重大的社會(huì)利益［2］。新聞媒體作為輿論監(jiān)督的有力載體，應(yīng)反映公眾意見，維護(hù)公眾利益，并在滿足人們新聞需求上推動(dòng)政府的民主開放，促進(jìn)公眾知情權(quán)的進(jìn)一步深入。進(jìn)入 “公共參與式新聞”層次后，新聞報(bào)道應(yīng)提升公眾對新聞事件及其社會(huì)問題的思考和判斷力，增加公眾對社會(huì)生活的介入和主觀能動(dòng)性。因此，新聞媒體應(yīng)加強(qiáng)責(zé)任感，引導(dǎo)公眾加強(qiáng)公民環(huán)保意識(shí)和參與意識(shí)，推動(dòng)公眾參與到監(jiān)督政府環(huán)境責(zé)任的落實(shí)中來。

（二）政府推動(dòng)路徑

1.制定專門規(guī)范環(huán)保公眾參與的法律法規(guī)。在我國現(xiàn)有的環(huán)境法體系中，沒有一部專門規(guī)范環(huán)境公眾參與的法律法規(guī)，總體上我國環(huán)境公眾參與制度缺乏系統(tǒng)而嚴(yán)明的立法［3］。如前文所述，新 《環(huán)保法》雖然單設(shè)一章 “信息公開和公眾參與”將公眾參與明確于環(huán)保法中，但其規(guī)定的內(nèi)容仍偏向于原則性，過于抽象，實(shí)際操作性較弱。因此，我國應(yīng)該出臺(tái)一部專門規(guī)范的環(huán)境保護(hù)公眾參與的法律法規(guī)，完善我國公眾參與制度。

2.建立健全環(huán)境信息公開制度。建立完善的環(huán)境信息公開制度，一方面可有利于公眾監(jiān)督各級(jí)政府和環(huán)保職能部門及時(shí)高效的履行其環(huán)保責(zé)任；另一方面，降低公眾參與的信息成本，提高參與熱情。 （1）明確信息公開的范圍，杜絕以 “機(jī)密”為理由的搪塞行為的發(fā)生［4］。 （2）明確環(huán)境信息公開的內(nèi)容。環(huán)境信息公開應(yīng)包括環(huán)境現(xiàn)狀的客觀數(shù)據(jù)；政府相關(guān)部門的環(huán)境執(zhí)法信息、環(huán)境決策信息；公眾參與的反饋信息等。 （3）明確信息公開的程序。將信息公開常態(tài)化、制度化，建立環(huán)境信息年報(bào)、月報(bào)、日報(bào)分析和公開機(jī)制。 （4）明確政府的環(huán)境信息公開責(zé)任和問責(zé)制度。對無正當(dāng)理由拒絕公眾依法提出的信息公開申請或沒有依法履行主動(dòng)公開義務(wù)的單位，公民有權(quán)依法提出申訴或提起行政復(fù)議［5］。 （5）擴(kuò)大信息公開的途徑。建立由新聞發(fā)言人制度、聽證會(huì)、政府網(wǎng)站信息公開、新媒體平臺(tái)公開、傳統(tǒng)電視媒體和紙媒公開等組成的立體式的信息公開網(wǎng)絡(luò)。

3.降低公眾參與成本。在公民實(shí)際的參與過程中如果消耗的成本過高，勢必會(huì)影響作為 “理性人”的公眾的參與積極性，甚至?xí)?dǎo)致公眾的抵觸情緒產(chǎn)生。對于普通公眾主動(dòng)參與的聽證會(huì)、座談會(huì)、論證會(huì)等所投入的實(shí)際成本 （如誤工費(fèi)、交通費(fèi)等）應(yīng)計(jì)入總成本，并給予個(gè)人相應(yīng)的補(bǔ)償，避免將這些成本轉(zhuǎn)嫁給參與的公眾個(gè)體，逐步引導(dǎo)公眾樂于參與，善于參與。

4.創(chuàng)新公眾參與模式——社區(qū)參與環(huán)境管理。社區(qū)磋商小組是建立在社區(qū)參與制度基礎(chǔ)上的一種新形的環(huán)境管理參與模式。社區(qū)磋商小組的建立主要由公眾自發(fā)參與，成員采取公眾民主投票選舉產(chǎn)生的方式，小組運(yùn)行資金主要來自公眾捐助和政府資助［6］。作為社區(qū)公眾在環(huán)境保護(hù)管理方面的代表，社區(qū)磋商小組應(yīng)在由環(huán)境問題或利益問題引發(fā)矛盾和沖突時(shí)，與社會(huì)各方面進(jìn)行協(xié)調(diào)磋商，例如與政府進(jìn)行對話，與污染企業(yè)進(jìn)行協(xié)調(diào)等，通過平等對話、共同協(xié)商的方式有效化解矛盾沖突。

5.適應(yīng)時(shí)代變化，打造更加智能的公眾參與途徑。工信部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，截止到2014年5月底中國使用手機(jī)上網(wǎng)的用戶數(shù)量為8.57億人。在這樣一個(gè)龐大的使用人群面前，環(huán)保app的推行無疑將極大的推動(dòng)公眾參與的步伐。以 “污染地圖”這一軟件為例，只要免費(fèi)安裝在智能手機(jī)上，就可以實(shí)時(shí)掌握本地的空氣質(zhì)量指數(shù)、定位拍照提交還未被監(jiān)控的重點(diǎn)企業(yè)、獲取綠色品牌和環(huán)保百科知識(shí)（數(shù)據(jù)來源于各級(jí)環(huán)保部門和企業(yè)公示）。這種環(huán)保軟件軟件既起到了污染企業(yè)信息公開和舉報(bào)監(jiān)督的平臺(tái)，同時(shí)又經(jīng)濟(jì)便捷。遺憾的是，該類型的軟件下載量并不樂觀。政府應(yīng)對類似軟件的開發(fā)和推廣給予支持，將這種低成本高效率的公眾參與方式逐步推廣開來。

四、公眾參與路徑的優(yōu)化選擇

新 《環(huán)保法》中涉及政府第一性環(huán)境責(zé)任的條文按照其具體內(nèi)容可劃分為三類：預(yù)防性的政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任、執(zhí)行性的政府環(huán)境治理責(zé)任和保障性的政府環(huán)境宣教責(zé)任［7］。

預(yù)防性的政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任主要包括中央和地方各級(jí)政府制定環(huán)保目標(biāo)、環(huán)保政策和各種環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)制度，加大環(huán)保財(cái)政投入等。新 《環(huán)保法》主要涉及：統(tǒng)一監(jiān)管 （第十條）、編制環(huán)境保護(hù)規(guī)劃（第十三條）、制定國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn) （第十五條）、制定國家污染物排放標(biāo)準(zhǔn) （第十六條）、環(huán)境影響評價(jià) （第十九條）、聯(lián)防聯(lián)控 （第二十條）、環(huán)境保護(hù)目標(biāo)責(zé)任制和考核評價(jià)制度 （第二十六條）、人大監(jiān)督 （第二十七條）、國家環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn) （第二十八條）、劃定生態(tài)保護(hù)紅線 （第二十九條）、生態(tài)補(bǔ)償制度 （第三十一條）、環(huán)境與健康管理 （第三十九條）、污染物排放總量控制 （第四十四條）等。

執(zhí)行性的政府環(huán)境治理責(zé)任主要包括環(huán)境執(zhí)法部門對破壞生態(tài)和污染環(huán)境的個(gè)人和單位的行為規(guī)制。新 《環(huán)保法》主要涉及：環(huán)境監(jiān)測 （第十七條）、環(huán)評審批 （第十四條、第十九條、第四十一條、第六十一條）、現(xiàn)場檢查 （第二十四條）、查封扣押 （第二十五條）、區(qū)域限批 （第四十四條）、排污許可 （第四十五條）、責(zé)令企業(yè)公開信息 （第六十二條）、按日計(jì)罰 （第五十九條）、責(zé)令停業(yè)關(guān)閉（第六十條）、移送公安拘留 （第六十三條）等。

保障性的政府環(huán)境宣教責(zé)任主要包括加強(qiáng)環(huán)保宣傳，保障社會(huì)公眾環(huán)境保護(hù)知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。新 《環(huán)保法》主要涉及：環(huán)保宣傳（第九條）、環(huán)境信息公開和公眾參與 （第五十三條、第五十四條）等。

（一）預(yù)防性的政府環(huán)境質(zhì)量責(zé)任的落實(shí)

對于落實(shí)此類政府環(huán)境責(zé)任，公眾自身應(yīng)積極投入到政府提供的各類參與平臺(tái)中，尤其是公眾中的精英人群應(yīng)充分發(fā)揮其自身專業(yè)優(yōu)勢，積極建言獻(xiàn)策；大眾媒體應(yīng)積極跟進(jìn)相應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)的制定過程，及時(shí)向受眾傳播相關(guān)信息，引導(dǎo)公眾參與討論相關(guān)熱點(diǎn)。

中央和各級(jí)政府有關(guān)部門在制定環(huán)境政策事前，應(yīng)提供公眾表達(dá)意見和建議的平臺(tái)，如通過聽證會(huì)、問卷調(diào)查、政策論壇、環(huán)境熱線、網(wǎng)絡(luò)傳播、電視辯論、手機(jī)軟件等途徑，盡可能全面相識(shí)的收集公眾的意見。在制定環(huán)境政策事中，支持和鼓勵(lì)公眾參與到?jīng)Q策的制定過程中來，選取有一定比例的專業(yè)能力的環(huán)保熱心人士和政策直接利益相關(guān)公民組成公眾審查委員會(huì)，與政府相關(guān)部門共同參與制定環(huán)保政策。在制定環(huán)境政策事后，及時(shí)將各階段的公眾意見和建議進(jìn)行公開反饋，提高公眾參與的實(shí)效和可信度，提高公眾參與的熱情。

需要注意的是，無論在進(jìn)行問卷調(diào)查還是選取公眾審查委員會(huì)的成員的過程中，一定要嚴(yán)格遵循科學(xué)的抽樣方法，全面考慮被抽樣者的地域、年齡、職業(yè)、有無直接利害關(guān)系等各種可能影響調(diào)查結(jié)果的因素，保證調(diào)查的真實(shí)性和代表性，避免被惡意利用，導(dǎo)致最終在決策的桌上只出現(xiàn)一方的聲音，使公眾參與流于形式。

（二）執(zhí)行性的政府環(huán)境治理責(zé)任的落實(shí)

對于落實(shí)此類政府環(huán)境責(zé)任，公眾在參與過程中，新聞媒體、環(huán)保NGO和社區(qū)環(huán)境小組應(yīng)發(fā)揮其人力、物力優(yōu)勢，積極跟進(jìn)環(huán)保事件處理進(jìn)程，與政府有關(guān)部門平等對話，監(jiān)督環(huán)境執(zhí)法，建立自下而上的公眾問責(zé)平臺(tái)。

各級(jí)環(huán)境執(zhí)法部門應(yīng)執(zhí)法公開化、透明化，按照有關(guān)法律規(guī)定嚴(yán)格執(zhí)法，將對違法違規(guī)的單位的處理過程和處理結(jié)果通過政府網(wǎng)站、電視媒體、手機(jī)軟件等途徑及時(shí)向社會(huì)公開，接受公眾的舉報(bào)和監(jiān)督。

（三）保障性的政府環(huán)境宣教責(zé)任的落實(shí)

對于落實(shí)此類政府環(huán)境責(zé)任，大眾傳媒發(fā)揮其傳播優(yōu)勢，引導(dǎo)公民逐步重視其公民身份、參與環(huán)保的應(yīng)然性；環(huán)保NGO和社區(qū)環(huán)境小組應(yīng)積極發(fā)揮其專業(yè)優(yōu)勢，開展各類環(huán)保宣傳活動(dòng)，提高公眾環(huán)保參與意識(shí)，同時(shí)提升自身組織的影響力。

各級(jí)政府、學(xué)校和社區(qū)組織應(yīng)積極開展宣傳引導(dǎo)，尤其要注意青少年環(huán)境權(quán)利意識(shí)的培養(yǎng)，增強(qiáng)公眾參與的主動(dòng)性，提升公眾參與的熱情。

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［3］范瑞迪.論我國環(huán)境法公眾參與制度的缺陷及其完善［J］.環(huán)球人文地理，2014（14）：228-229.

［4］王菲.政府信息公開制度中“國家秘密”的界定問題［J］.學(xué)理論，2012（35）：89-91.

［5］高軍輝，張旭.我國公眾參與環(huán)境保護(hù)存在的問題及對策［A］//中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì).2014中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)學(xué)術(shù)年會(huì)中國環(huán)境科學(xué)學(xué)會(huì)，2014：2.

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［7］劉曉蕓，王小萍.論政府的環(huán)境保護(hù)責(zé)任——兼談 《環(huán)境保護(hù)法》修改中政府責(zé)任的規(guī)定［A］//中國法學(xué)會(huì)環(huán)境資源法學(xué)研究會(huì)、國家環(huán)境保護(hù)總局、全國人大環(huán)資委法案室、蘭州大學(xué).環(huán)境法治與建設(shè)和諧社會(huì)——2007年全國環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)（年會(huì)）論文集，2007：5.

［責(zé)任編輯：左眉］

DF46

A

1671-6183（2015）08-0048-04

2015-07-22

韓璐 （1990-），女，山東泰安人，山東科技大學(xué)文法學(xué)院2013級(jí)法學(xué)碩士；研究方向：環(huán)境法。