協(xié)商民主的法治化與法治社會的建構

李小園，王少勇

（中共浙江省衢州市委黨校，浙江 衢州 324000）

黨的十八報告明確提出要“推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，四中全會又對社會主義法治體系建設進行了全面部署，標志著隨著推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化被確立為改革總目標，中國改革已經(jīng)開啟了國家治理和社會治理方式的歷史性轉型。協(xié)商民主和法治社會作為社會治理轉型的兩大戰(zhàn)略抓手，有著深刻的內(nèi)在聯(lián)系，協(xié)商民主不僅是推進社會治理方式現(xiàn)代化的重要方式，也是法治社會建設的重要現(xiàn)實路徑。

一、社會治理轉型：協(xié)商民主與法治社會

改革開放以來，伴隨工業(yè)化、市場化和全球化進程的加速，中國社會開始了全方位的深刻變革。由此提出的社會生活秩序的重建，以及社會管理體系創(chuàng)新任務的艱巨性和復雜性，在世界范圍內(nèi)都是極其罕見的。社會資源配置方式和社會組織形式的深刻變遷，日益深切地暴露出了成型于計劃經(jīng)濟時代的管控型社會管理體制的不適應性，短期化的擺平式維穩(wěn)也無法再有效控制社會秩序的剛性穩(wěn)定。實踐證明，在社會利益結構日益多樣化的今天，不能有效地維護社會成員的合法權益，整合社會多元的利益訴求，社會秩序的穩(wěn)定性就會持續(xù)不斷受到社會利益沖突的威脅。同時，不惜代價、不擇手段地追求當下的剛性穩(wěn)定，也必然使社會秩序陷入維穩(wěn)與維權的對立狀態(tài)，形成利益受損群體以破壞法治的“鬧大”方式來維權、政府以無規(guī)則的“擺平”方式來維穩(wěn)的法治困境。

顯然，在市場經(jīng)濟和開放社會的條件下，以開放性的治理結構來包容多元利益訴求，以法治化的治理方式將社會利益沖突納入理性化解的軌道，已經(jīng)成為朝著善治方式發(fā)展的社會治理方式轉型的重大現(xiàn)實課題。正如俞可平提出的那樣，善治就是使公共利益最大化的社會管理過程。善治的本質特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的一種新型關系，是兩者的最佳狀［1］。社會管理創(chuàng)新必須適應市場經(jīng)濟、民主政治、多元文化、開放社會的發(fā)展大趨勢，針對社會利益沖突常態(tài)化的新形勢，建立健全社會利益沖突的理性協(xié)商機制，將社會矛盾、社會沖突的化解納入制度化協(xié)商的框架，實現(xiàn)社會管理從事后應急到常態(tài)管理的轉變。治理轉型是一個全方位、多層次的轉型過程。在治理主體或者治理結構上，要努力實現(xiàn)從政府包攬社會管理向政府主導下的社會多元主體合作治理轉型，尤其要重視公民參與和社會參與；在治理方式上，要從重管制控制、輕協(xié)商協(xié)調(diào)向更加重視協(xié)商協(xié)調(diào)、更加重視公民自主和社會自治轉變；在治理手段上，要從重行政手段、輕法律道德等手段向以法律手段為主轉變。

民主是現(xiàn)代社會一種能夠有效容納多元參與的治理方式。黨的十六大報告明確提出了“擴大公民有序政治參與”的重要命題，十七大報告更進一步強調(diào)要“從各個層次、各個領域擴大公民的有序政治參與”。十八大報告在重申“加快推進社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化”的基礎上，強調(diào)“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式。要完善協(xié)商民主制度和工作機制，推進協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”。這是我們黨首次把“協(xié)商民主”明確寫入黨的代表大會的報告，是中國特色社會主義民主政治理論的又一次創(chuàng)新。2014年習近平總書記在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話中明確指出，要按照協(xié)商于民、協(xié)商為民的要求，大力發(fā)展基層協(xié)商民主，重點在基層群眾中開展協(xié)商。凡是涉及群眾切身利益的決策都要充分聽取群眾意見，通過各種方式、在各個層級、各個方面同群眾進行協(xié)商。要完善基層組織聯(lián)系群眾制度，加強議事協(xié)商，做好上情下達、下情上傳工作，保證人民依法管理好自己的事務［2］。為此，2015年全國兩會前夕，中央印發(fā)了《關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》，對我國的協(xié)商民主發(fā)展做出了全面的戰(zhàn)略部署，預示著協(xié)商民主將在我國的政治發(fā)展和社會治理中發(fā)揮更重大的作用，預示著健全協(xié)商民主體系，推進社會治理方式的民主化、協(xié)商化將成為社會治理創(chuàng)新的重要內(nèi)容。

社會解組及社會整合危機，是現(xiàn)代社會變遷過程的普遍現(xiàn)象。在工業(yè)化、城市化和市場化帶動社會結構急劇分化，引發(fā)社會秩序劇烈變動的過程中，幾乎所有發(fā)達國家都經(jīng)歷過社會碎片化和個體原子化的過程。社會失范、社會解組、社會沖突都意味著轉型期是一個社會秩序的重構時代，在舊的社會整合機制逐漸失靈，社會認同基礎瓦解，導致傳統(tǒng)社會秩序分崩離析的背景下，重建社會的整合機制和社會認同基礎，在社會分化和社會分工不斷細化的過程中形成能夠包容和化解社會沖突的新的社會生活秩序，就成為社會建設和社會管理的核心問題。在現(xiàn)代社會，法律等正式制度構成了維系社會秩序的主要支撐力量，以法律為主干的制度體系，作為約束社會行為的基本規(guī)范，成為社會成員相互認同的底線。英國著名法律史學家亨·薩·梅因在總結西方社會結構轉型時曾經(jīng)說過：“所有進步社會的運動，到此處為止，是一個‘從身份到契約’的運動。”［3］傳統(tǒng)社會結構是一種以身份為核心的高度凝固化的社會結構形式，每個人從生下來那一天起就先賦性地獲得了自己的身份規(guī)定，不同的身份先天地賦有相應的權利、義務及行為準則?，F(xiàn)代社會不斷增強的流動性與異質性，以及個體社會地位的平等化，決定了不可能再以某種先賦性因素為準則來規(guī)范人們的行為，而只能以契約的方式來確定行為主體的權利與義務，以法律體系來規(guī)范社會成員的行為，減少社會行為的不確定性因素，使社會行為的理性預期成為可能。

十八屆四中全會明確提出了建設法治社會的任務，強調(diào)要堅持系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理，提高社會治理法治化水平。堅持依法治理，就是要使社會建設走上法治化軌道。當前，中國改革發(fā)展穩(wěn)定面臨的任務之繁重前所未有，風險挑戰(zhàn)之嚴峻前所未有，人民群眾對法治的期待和要求之高前所未有。經(jīng)過30多年的改革發(fā)展歷程，經(jīng)濟領域、政治領域、文化領域、社會領域都積累了各種各樣的矛盾，在社會分化不斷加劇的過程中，各個群體之間各種形式的社會沖突正以前所未有的集中程度和復雜程度涌現(xiàn)出來。面對這樣一種全新的社會局面，如果沒有一種權威性的社會沖突調(diào)節(jié)機制，沒有一種社會生活共同的剛性底線，社會秩序就不可能形成一種動態(tài)的穩(wěn)定，更不可能步入社會秩序生成、擴展的良性環(huán)循軌道。只有全面推進依法治國，全面加強法治社會建設，使全社會牢固樹立起對法律的信仰和法治信念，形成政府依法行政、公眾依法維權的習慣，才能將各種社會沖突納入法治軌道，完成社會秩序維護機制和社會治理方式的歷史性轉型。

二、協(xié)商民主：法治社會建構的重要路徑

現(xiàn)代社會是一個利益高度分化的社會，追求自身利益的人們彼此之間發(fā)生各種形式的利益沖突，是社會生活的常態(tài)。要維持社會生活的正常秩序，就必須有社會成員共同認同的社會行為底線，有得到社會成員共同認可的社會關系的調(diào)節(jié)機制。這種底線和調(diào)節(jié)機制只能是法律。法治社會是相對于人治社會而言，是法律得到有效執(zhí)行和普遍信仰的社會生活狀態(tài)。

法治信仰是社會治理法治化的重要標志和重要保障。只有社會成員普遍樹立起堅定的法治信仰，法律才會得到自覺遵守和嚴格執(zhí)行，法治才有深厚的社會基礎和肥沃的成長土壤。法治需要得到崇敬和信仰，但法治的信仰不可能通過簡單的灌輸來確立，而是需要通過社會生活實踐的培育。這其中，公民對公共生活的廣泛參與，以及在參與過程中形成公共協(xié)商的傳統(tǒng)至關重要。首先，法治的信仰建立在公民對法治的親近感的基礎上，建立在對法治社會所彰顯的公平正義的切身感受基礎上。公平正義是社會主義法治建設的核心價值追求。沒有公平正義，人民群眾就無法對法治形成信仰。協(xié)商民主實踐恰恰為此提供了公眾感知社會公正的最有效途徑。在傳統(tǒng)社會，公眾被排除在公共生活之外，單方面地接受法律的強制約束，因而人們對法律基本反應就是唯恐避之不及。只有公眾能夠通過廣泛的協(xié)商民主實踐，有效地參與公共生活，他們才有可能對現(xiàn)代法治所具有保護公民權利的屬性有深刻的感知，才能逐步樹立起對法律的信賴，進而形成自己的法治信仰。協(xié)商民主彌補了選舉民主中多數(shù)人決定原則下贏家通吃的局限和少數(shù)人意見、利益被忽視的弊端，更為重要的是，通過廣泛的、多層次的民主協(xié)商，有利于在國家治理體系中擴大共識，促進社會和諧。協(xié)商民主制度，是以“平等包容”“和而不同”為其重要原則，但是利益的矛盾關系往往使法治社會的公正一般只能做到程序上的形式公正，而不能保證事實上的完全公正。因此，只有在協(xié)商民主的過程中，以權利平等為基礎，以平等對話、平等討論、相互理解和包容為前提，用民主協(xié)商的方式構建平等的社會關系和良好的政治環(huán)境，才能以尋求最大公約數(shù)的原則凝聚社會共識，更好解決人民群眾的實際困難和問題，及時化解矛盾糾紛，促進社會和諧穩(wěn)定。正如瓦拉德茲指出的那樣，“協(xié)商民主能夠使人們更好地理解其他參與者的期望、關懷與需要，使人們不斷完善自身的人格，學會尊重他人?！保?］

其次，法治信仰需要社會行為主體通過經(jīng)常性的民主協(xié)商形成牢固的法治思維。堅定法治信仰必須樹立法治思維，形成辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法的思維習慣，形成想問題、作判斷、出措施以法為據(jù)、以法為尺的思維習慣。這不僅需要政府嚴格依法行政，學會以法治思維去規(guī)范發(fā)展、化解矛盾、維護穩(wěn)定，而且需要全社會普遍形成以法律為底線，以法律為判斷是非和處理事務的標準的思維習慣，形成依法維護自身權益、依法調(diào)節(jié)人際關系的行為習慣。四中全會提出，要健全依法維權和化解糾紛機制，建立健全社會矛盾預警機制、利益表達機制、協(xié)商溝通機制、救濟救助機制，暢通群眾利益協(xié)調(diào)、權益保障法律渠道［5］。將社會矛盾糾紛的預防化解納入法治軌道，是實現(xiàn)法治社會安定有序、和諧發(fā)展的長效機制。要增強公民的維權意識和法律觀念，改變信訪不信法的錯誤觀念和行為，就必須有健全的利益訴求渠道，有健全的利益協(xié)商機制。基層的社會沖突，包括誘發(fā)上訪的事件，往往都是瑣碎的利益糾紛，如果能夠在社會生活的各個領域廣泛建立各種協(xié)商民主機制，不僅能夠有效地化解利益沖突，而且能夠引導利益相關者通過協(xié)商逐步形成法治思維和法治習慣。法治社會側重強調(diào)的是社會自我管理、自我監(jiān)督、自我服務、人人參與的社會自治格局。公民除了參與到政治活動之中，還參與到各種社會組織的活動之中。各種參與培育了公民的規(guī)則意識，孕育了法治社會的成長基因。因為，法治社會之“法”，即法治社會的規(guī)則系統(tǒng)，既包括國家頒布的各類法律法規(guī)等正式規(guī)則，也包括社會自治組織、團體等制定的自治性規(guī)范，還包括各類群體中的地域習慣、商業(yè)習慣等發(fā)揮調(diào)整社會關系作用的無形性規(guī)則［6］。

再次，協(xié)商民主是健全公正司法的社會監(jiān)督機制的重要途徑。人民群眾既是法治建設的受益者，也是法治建設的參與者。公眾參與法治社會、法治國家建設的重要方式，是以社會監(jiān)督的形式為實現(xiàn)司法公正營造良好的社會氛圍。為此，就需要搭建公眾有效參與的制度平臺，讓公眾參與得到更多的渠道、更堅實的制度保障，讓公眾意見得到充分表達。在這方面，網(wǎng)絡參與所表現(xiàn)出來的在社會監(jiān)督方面的巨大潛力已為我們提供了有益的啟示。據(jù)粗略估計，中國網(wǎng)民已近6億人，眾多網(wǎng)民以網(wǎng)絡論壇、網(wǎng)絡社區(qū)、網(wǎng)絡社團以及網(wǎng)絡博客等形式，廣泛參與對國家治理和社會事務的討論，對公共權力進行網(wǎng)絡化監(jiān)督，有力推進了中國特色社會主義民主發(fā)展?；ヂ?lián)網(wǎng)具有開放性、透明性、互動性、多樣性等鮮明特點，能夠對促進多元社會主體間的無縫隙交流提供良好的渠道和平臺。如果各級地方政府能夠適應這樣一種協(xié)商民主大趨勢，積極推進與完善大眾網(wǎng)絡協(xié)商民主制度化構建，建立公共信息及時公開客觀發(fā)布制度，建立黨委、政府與網(wǎng)民平等協(xié)商對話制度，同時積極引導網(wǎng)民科學理性參與民主協(xié)商和討論，將會極大地促進法治信仰的確立。

三、推進協(xié)商民主的法治化

促進協(xié)商民主健康發(fā)展的重要保證，是協(xié)商民主的法治化。十八屆四中全會決定明確指出，“制度化、規(guī)范化、程序化是社會主義民主政治的根本保障。以保障人民當家作主為核心，堅持和完善人民代表大會制度，堅持和完善中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度以及基層群眾自治制度，推進社會主義民主政治法治化。加強社會主義協(xié)商民主制度建設，推進協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展，構建程序合理、環(huán)節(jié)完整的協(xié)商民主體系。”［5］我國憲法已經(jīng)對政協(xié)的政治協(xié)商功能作出了明確規(guī)定，強調(diào)“中國人民政治協(xié)商會議是有廣泛代表性的統(tǒng)一戰(zhàn)線組織，過去發(fā)揮了重要的歷史作用，今后在國家政治生活、社會生活和對外友好活動中，在進行社會主義現(xiàn)代化建設、維護國家的統(tǒng)一和團結的斗爭中，將進一步發(fā)揮它的重要作用。中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度將長期存在和發(fā)展?！保?］。近幾十年來，黨和國家先后出臺了 《中國人民政治協(xié)商會議章程》《中國人民政治協(xié)商會議組織法》《中共中央關于進一步加強中國共產(chǎn)黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度建設的意見》等旨在規(guī)范政協(xié)工作的一系列規(guī)定。但必須看到，隨著協(xié)商民主被確立為我國社會主義民主政治的重要實現(xiàn)形式，協(xié)商民主的實踐領域早已大大超出了政協(xié)工作的范圍。十八大報告已經(jīng)提出，要“通過國家政權機關、政協(xié)組織、黨派團體等渠道，就經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題廣泛協(xié)商，廣納群言、廣集民智，增進共識、增強合力?！币吧钊脒M行專題協(xié)商、對口協(xié)商、界別協(xié)商、提案辦理協(xié)商。積極開展基層民主協(xié)商?！保?］顯然，作為特色社會主義兩大重要實現(xiàn)形式之一的協(xié)商民主，同之前人民政協(xié)的政治協(xié)商，無論是協(xié)商的范圍、協(xié)商的內(nèi)容，還是協(xié)商的主體、協(xié)商的形式和程序上都發(fā)生了很大變化，基層協(xié)商民主實踐更是創(chuàng)造出了諸如立法聽證、民主懇談、民主聽證會制度、民主議事會、工資集體協(xié)商以及網(wǎng)絡論壇等協(xié)商形式，這就迫切需要健全相關法律體系，以適應協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展。

從實踐層面來看，當前有關基層協(xié)商民主的程序安排多為粗線條的原則性規(guī)定，具體化和規(guī)范性的操作層面相對薄弱。在我國的基層民主發(fā)展歷程中，基層群眾自治制度經(jīng)過長時間的實踐探索和不斷完善，其制度安排無論是在內(nèi)涵界定、功能定位還是具體程序設計上都已有一套相對成熟的規(guī)則體系。而基層協(xié)商民主的制度化發(fā)展尚缺乏這種歷史沉淀，雖然在實踐中涌現(xiàn)出了形式多樣的、草根性的協(xié)商議事等制度模式，但基層協(xié)商民主的參與范圍如何劃定，協(xié)商議題如何確定，協(xié)商的程序、渠道等是什么以及協(xié)商結果如何運用等，這些都沒有十分明確的規(guī)定，很多探索還是零碎的、不系統(tǒng)的，尤其是對于可能影響協(xié)商質量的程序安排多為粗線條式的原則性規(guī)定，比如僅僅規(guī)定應當有相關群眾參與，需要有群眾發(fā)言和交流的環(huán)節(jié)等。從某種程度上說，目前的基層協(xié)商民主實踐還沒有找到能夠被總結和提煉出來而成為具有普遍的可資借鑒的能夠具體化規(guī)范化操作的經(jīng)驗和制度，其結果是，基層協(xié)商民主的制度化水平低，協(xié)商實踐具有一定的隨意性和不確定性。

概括地講，協(xié)商民主是一種現(xiàn)代公共事務的治理方式，公民以平等的姿態(tài)，共同參與公共事務的治理協(xié)商，他們通過提出公共事務治理的各種主張及其理由，并在廣泛的協(xié)商討論中說服他人或者被他人說服，最終達成共識，從而賦予公共事務決策合法性。顯然，社會主義協(xié)商民主注重民主的實質，強調(diào)在參與討論和集體反思的過程中尊重各種不同的利益和觀點，在達成共識的基礎上，形成社會公共事務處理的規(guī)則和方法。將協(xié)商民主確立為中國特色社會主義民主的重要實現(xiàn)形式，強調(diào)協(xié)商民主與選舉民主具有同等的重要意義，充分體現(xiàn)了社會主義民主的完整性與徹底性，體現(xiàn)了社會主義民主內(nèi)容與形式的高度統(tǒng)一。事實上，選舉只是民主的一個環(huán)節(jié)，選舉之后，公共事務的治理還需要借助于各種行之有效的協(xié)商民主實現(xiàn)形式，實現(xiàn)決策民主化、管理民主化、監(jiān)督民主化。只有在公共事務治理的各個層面、各個環(huán)節(jié)建立健全協(xié)商民主制度體系，才能保證人民群眾不僅能夠在選舉上體現(xiàn)國家主人的地位，而且能夠在公共事務的具體治理過程中發(fā)揮主體性的作用。

推進社會主義協(xié)商民主法治化。首先，必須對協(xié)商民主在立法和行政中的地位作出明確的法律規(guī)定。在立法協(xié)商方面，目前我國法律對于立法協(xié)商的規(guī)定過于籠統(tǒng)和模糊，僅規(guī)定了“聽取各方面意見”等一些原則性規(guī)范，缺乏實際操作性規(guī)定。為此，需要在各類立法文件中增加立法協(xié)商的相關內(nèi)容，明確立法協(xié)商的形式、內(nèi)容、組織方式及對協(xié)商成果的采納等。在行政協(xié)商方面，需要通過法律明確，地方政府和基層社會及自治組織在就地方經(jīng)濟社會發(fā)展重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題進行決策前，都必須進行廣泛的民主協(xié)商，聽取各方面的意見建議，把民主協(xié)商納入決策的具體過程，使決策的每一個環(huán)節(jié)都貫穿協(xié)商民主程序，集思廣益，充分聽取各方面的意見，吸納入各方面的智慧，從而將決策的科學化奠定在充分的民主化基礎之上。

其次，要大力推進協(xié)商民主協(xié)商程序的法治化。法治化既是推進協(xié)商民主制度化、規(guī)范化的重要保障，也是增強協(xié)商民主及其成果的權威性的重要前提。而作為一種國家治理方式，協(xié)商民主法治化最重要的內(nèi)涵就是協(xié)商民主的過程充分體現(xiàn)程序正義。只有程序合法的協(xié)商，才能保證利益的充分表達和整合，才能引導協(xié)商的參與者遵從協(xié)商民主的規(guī)則，在協(xié)商的過程中基于公共利益最大化而實現(xiàn)立場、觀點、偏好的轉變，服從協(xié)商民主的結果。相反，如果不能體現(xiàn)程序正義，協(xié)商民主最終就會因為協(xié)商程序、協(xié)商方式的隨意性而流于形式。為此，就必須對各個領域、各個層面的協(xié)商民主的基本程序，包括協(xié)商的方式、協(xié)商的范圍、協(xié)商的步驟、協(xié)商結果的運用等作出明確的法律規(guī)定。

再次，要大力健全協(xié)商民主法治化的保障機制。公眾的知情權、參與權、表達權的充分保障，是推進協(xié)商民主及其法治化的重要保證。我國的憲法和相關的法律都對公民基本權利，如言論、出版、結社權利，以及在公共事務上的監(jiān)督權、建議權、批評權等等做出了明確規(guī)定。保障這些基本權利的實現(xiàn)，對于促進公民廣泛參與各個層面的公共事務治理的民主協(xié)商具有重要的現(xiàn)實意義。在現(xiàn)實生活中，公眾參與協(xié)商的積極性不足，很重要的根源，就是知情權、參與權、表達權缺乏有效的保障。為此，就必須切實加強政務信息的公開化，使公眾能夠就自己所關心的公共問題，方便地獲取信息，以便自己就相關問題做出正確的判斷，發(fā)表有見地的意見，共同參與協(xié)商。與此同時，要特別加強對利益相關者參與協(xié)商權利的保障，這既是避免他們的權益受到相關決策侵害的重要前提，也是調(diào)動公眾參與協(xié)商積極性、主動性的有效保障。

［1］俞可平.中國公民社會的興起及其對治理的意義［EB/OL］.http：//www.aisixiang.com.

［2］習近平.在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/politics/2014-09/21/c_1112564804.htm，2014-09-21.

［3］［英］亨·薩·梅因.古代法［M］.沈景一，譯.北京：商務印書館，1959：96-97.

［4］喬治·M·瓦拉德茲.協(xié)商民主［J］.馬克思主義與現(xiàn)實，2004（3）.

［5］中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定［N］.人民日報，2014-10-29.

［6］江必新，王紅霞.法治社會建設論綱［J］.中國社會科學，2014（1）.

［7］中華人民共和國憲法［EB/OL］.http：//www.people.com.cn/GB/shehui/1060/2391834.html，2004-03-15.

［8］堅定不移沿著中國特色社會主義道路前進 為全面建成小康社會而奮斗［EB/OL］.http：//news.xinhuanet.com/2012-11/17/c_123965681.htm，2012-11-17.