論政府信息公開中的例外信息

楊丁乙

(中國人民公安大學，北京 100038)

為使行政權力運行的過程更陽光，為公民營造更好的監(jiān)督環(huán)境，更充分地參與政治生活，2008年國家頒布了《中華人民共和國政府信息公開條例》(以下簡稱《條例》)。但“實然”常常與“應然”作對，規(guī)則與現(xiàn)實之間總有鴻溝，一則由于社會的發(fā)展所導致法律內(nèi)容的滯后;二是因為法律概念本身的表達困境;三是因為法律執(zhí)行過程與立法原意間的“不經(jīng)意”違背。因此在《條例》的實行過程中，應當公開之信息與依申請可以公開之信息的范圍邊界的界定問題顯得尤為尖銳，具體表現(xiàn)為:“三需要”信息、檔案信息、刑事執(zhí)法信息和決策信息這些“例外信息”是否屬于可公開的信息?對這一問題的解決直接關系到《條例》的立法目的的順利實現(xiàn)，也直接關系到我國法治社會、民主社會的建設進程。

1 關于“三需要”問題

世界各國對政府信息公開申請人的資格的相關規(guī)定都趨于相同的標準，也就是說，申請人申請公開信息之時無需申明理由和用途。如美國《信息自由法》:申請人申請各行政機關提供有關信息時，行政機關須以最快的方式或方法向其提供所需信息。2007年美國《政府公開法》明確規(guī)定:申請人無須解釋其申請原因……;日本《行政機關信息公開法》也規(guī)定，申請者在申請行政機關公開相關信息時無須說明理由。然而，中國臺灣確有例外，該地區(qū)《政府資訊公開法》規(guī)定申請人在申請政府信息時需要說明用途，但這項規(guī)定在臺灣地區(qū)存在一些爭議，在此暫且不論。因此，從總體上說，世界各地并未對相關申請者的申請目的做出限制。

而我國的《條例》第十三條明確了申請人可根據(jù)其自身生產(chǎn)、生活和科研等特殊需要，向各級人民政府及主管部門提出申請，獲取他們所需要的信息。也就是說，除政府主動公開的信息之外，申請人自己申請公開信息，必須依據(jù)自身的生產(chǎn)、生活和科研需要，即所謂的“三需要”，而《國務院辦公廳關于施行〈中華人民共和國政府信息公開條例〉若干問題的意見》(國辦發(fā)〔2008〕36 號)又規(guī)定“對于與申請人本人生產(chǎn)、生活和科研無關的政府信息，行政機關可以不予提供”。這一規(guī)定是否是對《條例》規(guī)定的不當限制，對此，筆者不便妄下結論，但可以確定的是，這里所規(guī)定的是一個實體審理所需要解決的問題，而這并不構成審查原告資格所必須關注的前提。

因此，我們應該明白:第一，“三需要”屬于不特定的法律概念，這種證明也只是一種初步的證明方式，那么只要做出合理的說明即可，行政機關不能對此要求過于嚴苛;第二，這類證明只和原告的勝訴權相關，對申請人的起訴權并無影響，不能將“三需要”原則設定為提起訴訟的前置條件;第三，只有行政機關以不符合“三需要”為由拒絕公開政府信息的案件中才有就此問題要求原告做出說明的必要，在其他案件中都不需要，更不能讓法院以此為由判決敗訴。

2 檔案信息的公開問題

政府信息在成為檔案信息之前，有一個重要的節(jié)點就是檔案的歸檔工作。在政府信息被歸檔之前，通常情況下是以政府信息作為保存形式的，這時其只受《條例》調(diào)整;但是在歸檔以后，對它的發(fā)布、利用就需適用《中華人民共和國檔案法》或《〈中華人民共和國檔案法〉實施辦法》(以下簡稱《〈檔案法〉實施辦法》)。而《條例》和《檔案法》以及《〈檔案法〉實施辦法》在對檔案信息的開放程度和利用上規(guī)定了完全不同的權限和程序，使得法律的滯后性突顯，導致在實踐中出現(xiàn)很大的混亂。比如說，某些行政機關為了規(guī)避政府信息公開而將檔案迅速移送檔案館歸檔［1］。由于《條例》對其本身與檔案管理法律、行政法規(guī)的使用和問題沒有做出明確規(guī)定，這種法律銜接上的問題無疑給司法實踐帶來了不少尷尬和困惑，也影響司法裁判的統(tǒng)一性。

按規(guī)定，已經(jīng)移交給檔案館及檔案工作機構的政府信息管理工作，依照有關檔案管理的法律、法規(guī)及相關國家規(guī)定來實行。由此可以看出:一是一旦要求公開的信息里面涉及到已經(jīng)交付給國家檔案館管理機構的政府信息及文件，此時的信息公開問題就必須適用國家檔案法律法規(guī)，因為上位法優(yōu)于下位法。二是假如需要公開的信息，仍處于行政機關及其所屬的檔案管理機構或者檔案管理人員控制，就應當由該信息的保管單位或者主管行政機關負責公開，適用《條例》規(guī)定。但是對外提供這些信息需要獲得上級部門的批準。三是對于在受理申請之后才交給檔案館的信息，行政機關據(jù)此認定不予公開的，這實屬轉移信息、規(guī)避公開的行為。

按照以上分析，就算申請信息公開時涉及到“有關檔案管理的法律、法規(guī)及國家規(guī)定”，與《條例》規(guī)定的政府信息的公開權限和程序之間存在矛盾，但兩者之間并未構成實質性的法規(guī)沖突。即便是出現(xiàn)了“無縫對接”，也必須服從于后法，即嚴格按照《條例》處理。因為《條例》先于《〈檔案法〉實施辦法》和《機關檔案工作條例》出臺。我國《立法法》明確規(guī)定，同位法中新舊規(guī)定若發(fā)生沖突，適用新的規(guī)定，這是遵循前法服從后法的原則。

3 刑事執(zhí)法中相關信息的公開問題

在我國，作為刑事執(zhí)法的主體，公安機關和國家安全機關既屬刑事執(zhí)法機關也是國家行政機關。當其作為刑事執(zhí)法機關時，是否需要遵守上述《條例》的規(guī)范呢?

按照法理理解，如果公安機關做出的有關政府信息公開的決定，是按照《條例》的規(guī)定而做出的具體行政行為，如果申請人不服該決定而提起行政訴訟，那么這個訴訟的信息范圍為公開的具體行政行為，而非刑事訴訟法明確授權的行為本身。因此，它應當是可訴的。根據(jù)公安機關的行為來定性，按我國現(xiàn)行的司法體制，刑事偵查行為屬司法行為。將公安機關、國家安全機關等刑事司法機關依據(jù)刑事訴訟法實施的行為排除在受案范圍之外，正是充分考慮了二者執(zhí)法行為的特殊性，同理，《條例》規(guī)范的是行政機關在其履行行政職責的過程中制作或取得相關信息需要公開的問題，而公安機關等以司法機關身份履行非行政職責而制作或取得的相關刑事執(zhí)法信息，則不受該條例約束。

因此，在我國，是否將其他行政機關的執(zhí)法信息規(guī)定為例外信息，需要在修改《條例》或制定實施細則時予以考量。

4 決策信息的問題

決策信息，是指政府等行政機關在進行行政活動、處理行政事務的過程中形成的信息。美國和日本等不少國家將其列為無須公開的范圍［2—3］。英國的政府部門認為，為了防止信息公開對行政機密所造成的損害，應拒絕對較高層次的行政討論過程信息予以公開［4］。然而在我國，雖然當初《條例》的專家建議稿中列舉了決策信息，但《條例》并沒有在例外信息中包括決策信息。因此在實踐過程中不可避免會出現(xiàn)一些與法律法規(guī)規(guī)定脫節(jié)的情形。

由于決策信息自身的性質，在實踐過程中確實存在一些不宜公開的情況，但在有的情況下，公開該決策信息可能會產(chǎn)生更好的效果，不過法律目前沒有明確規(guī)定公開范圍和界限。對此，或許我們可以從《公務員法》“工作秘密”與《條例》第八條尋求解答。

4．1 工作秘密

工作秘密是指通常具有一定時間期限，且只限于機關中一定數(shù)量和范圍的人知曉的業(yè)務信息。它不是國家機密但又不便對外開放?！豆珓諉T法》第五十三條明確規(guī)定，公務員不得泄露國家秘密或者工作秘密。由于決策信息跟工作秘密具有相當程度的共性，因此筆者認為，對于不易公開的決策信息，行政機關可以以工作秘密為由，以《公務員法》為依據(jù)做出不予公開的決定。

4．2 《條例》第八條之規(guī)定

在一些歐盟國家，對于決策信息是否公開的主要根據(jù)是“損害標準”，即決策人需要對公開信息進行衡量，考慮其利弊。在我國，《條例》第八條規(guī)定，政府信息不得危害國家安全、公共安全和經(jīng)濟安全，不得威脅社會穩(wěn)定。那么我們也可以將其作為是否公開決策信息的標準。

明確《條例》中這些例外信息是很有必要的。這對公民更好地理解行政組織的運作，保障公民的知情權，提高行政管理的透明度，讓權力在陽光下運行，有著重要的意義和作用。

［1］上海市高級人民法院． 政府信息公開法律問題研究［G］//中華人民共和國最高人民法院行政審判庭． 行政執(zhí)法與行政審判(2008年第1 集)［M］． 北京:人民法院出版社，2008．

［2］鹽野宏．行政法總論［M］．楊建順，譯．北京:北京大學出版社，2008:225．

［3］［英］A． W 布拉德利，K． D． 尤因． 憲法與行政法(第14版)［M］．程潔，譯．北京:商務印書館，2008．

［4］莫于川，林鴻潮．外國政府信息公開比較［M］．北京:中國法制出版社，2003:62．

［5］李廣宇．政府信息公開司法解釋讀本［M］．北京:法律出版社，2011．

［6］托比·曼德爾． 信息自由:多國法律比較(第二版修訂本)［M］． 龔文癢，等，譯． 北京:社會科學文獻出版社，2011．

［7］葉必豐．具體行政行為框架下的政府信息公開——基于已有爭議的觀察［EB/OL］． 中國知網(wǎng)，http://www． cnki．net/KCMS/detail/detail．a(chǎn)spx?，2014-10-08．

［8］張銳．中外政府信息公開行政訴訟比較研究［D］． 青島:青島大學學位論文，2012．