試論海洋環(huán)境污染損害賠償制度的完善

謝 丹

(海南師范大學 政法學院/海南經濟特區(qū)法治戰(zhàn)略研究基地，海南 海口571158)

一、海洋環(huán)境污染概述及南海海洋污染現狀分析

(一)海洋環(huán)境污染概述

根據《聯(lián)合國海洋法公約》，海洋環(huán)境污染是指人類直接或間接把物質或能量引入海洋環(huán)境，其中包括河口灣，以致造成或可能造成損害生物資源和海洋生物、危害人類健康、妨礙包括捕魚和海洋的其他正當用途在內的各種海洋活動、損害海水使用質量和減損環(huán)境優(yōu)美等有害影響。

作為人類賴以生存與發(fā)展的自然環(huán)境的重要組成部分，海洋環(huán)境包括海洋水體、海底和海面上空的大氣、以及同海洋密切相關，并受到海洋影響的沿岸和河口區(qū)域，包含各種生物與非生物資源，共同形成一個復雜的生態(tài)系統(tǒng)。正因如此，海洋環(huán)境污染與其他環(huán)境污染相比，具有顯著的特殊性，主要表現在:1．污染源廣，如陸地源污染、船舶源污染、海上事故源污染以及海洋傾廢源污染;2．影響范圍大，海洋面積占地球總面積的70．8%，且各大洋之間相互連通，某一海域一旦發(fā)生污染，往往會波及周邊海域，造成極大影響;3．危害深遠，海洋的自凈能力有限，污染物進入海洋之后除自身分解外難以從海洋中排解出去，從而進入海洋生態(tài)系統(tǒng)，破壞海洋生物鏈，甚至會對人類生存構成威脅;4．控制復雜、治理難度大，海洋污染影響范圍廣、潛伏時間長，污染通常難以控制，且污染海域往往涉及多個國家，需要國際合作與區(qū)域合作方能完成，更增加海洋污染治理的難度。

(二)南海海洋污染現狀分析

中國目前正以歷史上最脆弱的生態(tài)系統(tǒng)，承載著最龐大的人口，進行著最空前的經濟建設，以最快的速度消耗著可再生與不可再生的資源，面臨著最突出的人與自然的矛盾。［1］在過去的50年時間里，南海周邊各國經濟高速發(fā)展、城市化進程快速邁進，與之同時，沿海海域每年的污染物吞吐量也在逐年上升。但不容忽視的是，海洋自身的凈化能力畢竟有限，經濟的高速發(fā)展是以環(huán)境的污染為代價的。目前，南中國海域存在的主要環(huán)境問題為海洋污染、海洋生物資源的過度開發(fā)以及沿海區(qū)域棲息地的惡化與喪失。在諸多環(huán)境問題當中，海洋污染情況尤為突出。究其原因，主要是由于沿海區(qū)域人類日常生活與經濟開發(fā)活動所造成，如生活垃圾的隨意傾倒、工業(yè)垃圾的非法排放以及海洋鉆井臺的油氣泄露等。

據《2012年南海區(qū)海洋環(huán)境狀況公報》中各檢測結果顯示:南海區(qū)海水環(huán)境狀況總體良好，但近岸局部海域污染依然嚴重。其中，未達到第一類海水水質標準的海域面積為24，840 平方公里，與2011年同期相比增加了9，590 平方公里:劣于第四類水質海域面積與2011年同期相比增加了1，520平方公里，主要分布在珠江口，以及汕頭港、湛江灣、雷州半島西南沿岸、欽州灣和北侖河口等近岸局部海域，主要污染物質為無機氮、活性磷酸鹽和石油類。近海域內主要經濟活動有養(yǎng)殖、捕撈和濱海旅游，沿岸的經濟活動主要有農業(yè)種植、高低位池對蝦養(yǎng)殖、濱海沙礦開采。［2］由此可見，南海海域環(huán)境污染問題正在日趨加重。

海洋環(huán)境的不斷惡化不僅給沿海區(qū)域的可持續(xù)健康發(fā)展帶來了極大的挑戰(zhàn)，同時，由于海洋污染所造成的水體惡化更直接破壞了海洋生態(tài)系統(tǒng)，給人類的生存造成巨大損害。故而，強化海洋環(huán)境污染損害賠償責任、完善海洋環(huán)境保護法律體系應放置重要地位。

二、海洋環(huán)境污染損害賠償責任制度框架設計

《中華人民共和國侵權責任法》第65 條明確規(guī)定:因污染環(huán)境造成損害的，污染者應當承擔侵權責任?！堵?lián)合國海洋法公約》明確規(guī)定了關于海洋環(huán)境保護的條款，并指明成員國有義務采取措施預防、減少和控制船舶污染、傾倒污染等各種類別的海洋環(huán)境污染。［3］與其他環(huán)境污染相比，海洋環(huán)境污染自身具有污染源廣、影響范圍大、危害深遠、控制復雜、治理難度大的特點，故海洋環(huán)境侵權行為自身具有其特殊性。筆者將從責任構成要件、歸責原則、承擔方式、免責抗辯等方面進行海洋環(huán)境污染損害賠償責任制度的框架設計。

(一)海洋環(huán)境污染損害賠償責任構成要件與歸責原則

根據《〈中華人民共和國侵權責任法〉司法解釋》的規(guī)定:環(huán)境污染責任應按照侵權責任法第七條規(guī)定的無過錯責任原則確定侵權責任。海洋環(huán)境污染損害賠償責任作為環(huán)境污染特殊侵權責任的一種，應當適用于無過錯責任歸責原則，即指沒有過錯造成他人損害的依法律規(guī)定應由與造成損害原因有關的人承擔民事責任的確認責任的準則，該原則的執(zhí)行，主要不是根據行為人的過錯，而是基于損害的客觀存在，根據行為人的活動及所管理的人或物的危險性質與所造成損害后果的因果關系，而由法律規(guī)定的特別加重責任。無過錯歸責原則的適用主要是為了更好地實現污染受害者求償權最大程度地實現與海洋污染損害案件司法程序地順利進行，進而實現保護海洋環(huán)境與公民合法權益的最終目的。

海洋環(huán)境污染侵權作為使用無過錯歸責原則的特殊侵權行為，其構成要件應包括侵權行為、損害事實、因果關系三個方面，具體如下。

1．侵權行為

海洋污染侵權行為指必須有污染海洋環(huán)境的行為，即人類直接或間接把物質或能量引入海洋環(huán)境，導致發(fā)生或可能發(fā)生破壞海洋環(huán)境、損害海洋生態(tài)系統(tǒng)、妨礙海洋資源開發(fā)以及危害人類健康的行為。

2．損害事實

海洋環(huán)境污染損害事實，亦稱污染損害后果，即行為人由于其污染海洋環(huán)境的行為給海洋環(huán)境、海洋生態(tài)系統(tǒng)、海洋資源以及人類健康帶來了可能或已經發(fā)生的可預期或實際的損害后果，且這種損害后果具備海洋環(huán)境污染廣泛性、潛伏性、持續(xù)性以及復雜性的特點。

3．因果關系

這里的因果關系則是指行為人實施了污染海洋環(huán)境的行為，而海洋環(huán)境污染受害者的人身或財產損害是由于這種污染行為而造成的。這種因果關系的認定可以通過優(yōu)勢證據學說、蓋然性因果關系學說以及疫學因果關系學說加以推理與證明。這里值得注意的是，我國采用的是環(huán)境污染責任的因果關系舉證責任緩和，即由污染者承擔舉證責任的因果關系要件，被侵權人應當首先承擔因果關系具有可能性的初步證明，未證明具有存在因果關系可能性的，不得進行因果關系推定。

(二)海洋環(huán)境污染損害賠償責任承擔方式

《中華人民共和國侵權責任法》第15 條規(guī)定:承擔民事責任的方式主要有停止侵害、排除妨礙、消除危險、返還財產、恢復原狀、賠償損失、賠禮道歉、消除影響、恢復名譽。《中華人民共和國環(huán)境保護法》第41 條規(guī)定:造成環(huán)境污染危害的，有責任排除危害，對直接受到損害的單位或個人賠償損失。從海洋環(huán)境污染賠償范圍的角度來看，主要包括人身損害、財產損害、精神損害等方面。在結合海洋環(huán)境污染特殊性的基礎上，筆者認為海洋環(huán)境污染損害賠償責任承擔方式主要應為停止侵害、排除危害與賠償損失三種。

1．停止侵害

停止侵害是指加害人正在實施侵害他人財產或人身的行為的，受害人可以依法請求其停止侵害行為，這實際上是要求侵害人停止實施某種侵害行為。海洋環(huán)境污染本身具有影響范圍大、危害深遠的特點，無論污染者主觀故意或過失，在海洋污染損害發(fā)生后，海洋環(huán)境污染受害者都有權要求侵權人立刻停止侵害行為，并針對污染及時作出有效措施以防止進一步地擴散。

2．排除妨害

排除妨害是指海洋環(huán)境污染受害者有權直接要求或請求人民法院責令排除侵權人環(huán)境污染行為所造成或可能造成的危害，避免海洋污染危害后果的進一步擴大。這里的排除妨害不僅局限于侵權人停止污染行為，還包括侵權人應采取必要措施或建立防污設施阻止污染的進一步擴散以及對已經污染的海域及時做好治理工作。

3．賠償損失

海洋環(huán)境污染賠償范圍主要包括人身損害、財產損害、精神損害等方面。其中，人身損害是指因海洋環(huán)境行為而給受害人生命、身體、健康等方面帶來的傷害，該賠償損失的范圍應包括必要的醫(yī)療、護理、喪葬、誤工等費用;財產損失是指海洋環(huán)境污染侵權人因污染行為給受害人造成的物質利益方面的直接損失以及間接損失，包括對現有財產造成的損害以及侵權行為發(fā)生時預見或者可以預見到的可得利益，在司法實踐中可根據具體情況結合國外先進做法適用實際損失賠償原則、過失相抵原則以及衡平原則，用以保護被侵權人的合法正當利益;精神損害是指因海洋環(huán)境污染而給被侵權人帶來的精神方面的痛苦，包含生理、心理以及精神利益等方面。

(三)海洋環(huán)境污染損害賠償責任免責抗辯

盡管我國法律明確規(guī)定海洋環(huán)境污染損害賠償適用于無過錯責任，但海洋環(huán)境污染侵權人仍可依法律規(guī)定提出免責抗辯用以免除其賠償責任，具有包括以下幾種。

1．不可抗力

海洋環(huán)境污染侵權者其侵權行為完全是由于不可抗拒的社會或自然原因導致且通過采取合理措施仍無法避免海洋污染的，可以免除賠償責任?！吨腥A人民共和國海洋環(huán)境保護法》第92 條規(guī)定:完全屬于下列情形之一，經過及時采取合理措施，仍然不能避免對海洋環(huán)境造成污染損害的，造成污染損害的有關責任者免予承擔責任:(一)戰(zhàn)爭;(二)不可抗拒的自然災害;(三)負責燈塔或者其他助航設備的主管部門，在執(zhí)行職責時的疏忽，或者其他過失行為。

2．受害者自身責任

根據《國際油污損害民事責任公約》(簡稱《CLC1969》)及其議定書的相關規(guī)定，若船舶所有人能夠證明污染損害完全或部分是由于遭受損害人有意造成損害的行為或怠慢引起的，或是由于該人的疏忽所造成，該船舶所有人即可完全或部分地免除對該人所負的責任。［2］由此可知，因受害者自身有意損害或怠慢疏忽而引起的海洋環(huán)境污染，則排污單位可以根據具體情況減輕或免除對受害者賠償責任。

三、我國海洋污染損害賠償責任缺陷及完善建議

自改革開放以來，隨著我國進出口貿易數量的不斷攀升與對海洋環(huán)境關注度的不斷提高，相繼頒布與實施了《海洋環(huán)境保護法》、《防止船舶污染海域管理條例》、《海洋石油勘探開發(fā)環(huán)境保護條例》、《海洋傾廢管理條例》、《防治陸源污染物污染損害海洋環(huán)境管理條例》等多部法律、法規(guī)，給海洋環(huán)境保護、海洋資源開發(fā)與管理、海洋污染事故處理等提供了有效的法律依據與法律保障。［3］但由于我國海洋領域立法起步較晚、國內立法與國際公約銜接存在一定問題且缺乏海洋污染事故應急處理與賠償工作的經驗，使得我國目前海洋污染損害賠償責任法律制度存在一定的缺陷。

(一)我國海洋污染損害賠償責任法律制度存在缺陷

1．立法方面

近年來，我國海洋環(huán)境污染事件層出不窮，通過這些海洋環(huán)境污染事件處理過程不難發(fā)現，我國現行海洋污染損害賠償責任法律制度存在不少缺陷。

(1)污染處罰上限低

根據我國《海洋環(huán)境保護法》第73 條的規(guī)定，對于該條第(一)款向海域排放本法禁止排放的污染物或者其他物質的行為以及第(三)款未取得海洋傾倒許可證向海洋傾倒廢棄物的行為，處三萬元以上二十萬元以下的罰款;對第(二)款不按照本法規(guī)定向海洋排放污染物或者超過標準排放污染物以及第(四)款因發(fā)生事故或者其他突發(fā)性事件造成海洋環(huán)境污染事故且不立即采取處理措施的行為，處二萬元以上十萬元以下的罰款。

自1982年《海洋環(huán)境保護法》制定至今已有三十多年的時間，“3 萬元以上20 萬元以下”的罰款限額或許在立法時符合當時的實際情況，但如此的罰款限額已完全不能適應我國當前的經濟發(fā)展趨勢，立法的大大滯后帶來的是對污染者不具有任何威懾力，使得我國海洋環(huán)境污染損賠工作陷入極大的困局之中。

(2)賠償范圍與標準缺乏合理性

①賠償范圍局限大

目前，國際上對于海洋環(huán)境污染損害賠償范圍的界定通常包括整治海洋污染與污染損失采取措施的合理費用、海洋生態(tài)環(huán)境恢復費用以及污染受害者已發(fā)生或可預期的經濟損失。在司法實踐中，我國海洋環(huán)境污染損害的索賠往往適用實際損失原則與因果關系原則，這大大地局限了海洋環(huán)境污染賠償的范圍，既不利于海洋生態(tài)環(huán)境的恢復以及受害者合法受償權利的實現，也不利于我國海洋環(huán)境保護模式由“事后補償型”向“事先預防型”轉變。

②賠償標準不明確

由于海洋本身具有自凈能力且海洋污染具有范圍廣、潛伏性、控制難等特點，故海洋環(huán)境污染賠償標準的確定成為全球性的法律難題。從我國的司法實踐來看，尤其通過近年來我國海域海洋污染事件的處理不難得出，目前我國海洋污染索賠標準主要是依據《漁業(yè)污染事故經濟損失計算方法》以《海損評估導則》，盡管這些法律法規(guī)在司法實踐當中起到了一定的指導作用，但其內容與量化標準過于籠統(tǒng)，法院在案例審理過程中大多需依靠專家評估量化，而對于一些不可逆轉性以及未量化過的海洋污染賠償標準的界定往往陷入困境。

2．司法方面

(1)海洋環(huán)境污染公益訴訟機制不完善

盡管《海洋環(huán)境保護》、《民事訴訟法》等相關法律法規(guī)賦予了海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門以及有關組織就環(huán)境污染向法院提出訴訟的權利，但由于法律規(guī)范過于籠統(tǒng)，存在國家訴訟主體資格不明確、公益訴訟主體資格范圍過窄、法院管轄權沖突、舉證責任難等問題，加之海洋污染案件本身具有案件定性不統(tǒng)一、歸責原則不統(tǒng)一以及損賠范圍認定難等特點，使得我國現行環(huán)境污染公益訴訟機制難以發(fā)揮作用，法院在海洋環(huán)境污染公益訴訟案件的審理過程中步履維艱。

(2)國內油污損害賠償基金制度缺位

盡管我國已于1980年成為《CLC1969》締約國并在1999年接受了《CLC1992》，但目前為止我國尚未加入《1971年設立油污損害賠償責任基金公約》(簡稱《FUND1971》)。作為僅次于美國和日本的石油進口大國，我國近年來油運量大幅度攀升，油輪逐漸向大型化發(fā)展，這使得我國海域船舶油污事故發(fā)生率大幅度提升。國內油污損害賠償基金的缺位使得我國現有海洋保護與治污經費來源過狹，一旦發(fā)生重大海洋污染事故，前期治理與后續(xù)恢復工作將沒有大量與持續(xù)的資金支持，不利于更好地保護我國海洋環(huán)境以及污染受害者的合法權益。故而，中國加入《FUND1971》公約以及建立完善的國內油污損害賠償基金制度已成為大勢所趨。

(3)海洋污染損害強制保險制度缺位

目前，我國尚未對載油船舶及石油勘探開采企業(yè)實行強制保險制度。通過對國際公約與發(fā)達國家海洋環(huán)境污染損害賠償法律制度的考察可以看出，建立海洋環(huán)境污染強制保險制度，不僅有利于污染者在重大污染事故發(fā)生后部分風險轉移承擔以免受滅頂之災，而且有利于污染受害者的充分受償以及保障海洋環(huán)境治理與恢復。

(二)我國海洋污染損害賠償責任法律制度完善建議

1．立法方面

(1)強化賠償責任，提高處罰限額

根據我國現行《海洋保護法》的處罰限額不難看出其對于海洋環(huán)境污染者的震懾力度與處罰力度微乎其微。筆者認為，我國可以借鑒《CLC1969》、《CLC1992》、美國《1990年石油污染法》以及加拿大《航運法》的相關規(guī)定，并結合我國實際經濟狀況，大幅度提高處罰限額，并規(guī)定對海洋環(huán)境污染造成重大損害的污染者將承擔直接或間接污染損失的25%甚至更高，從而強化污染者的賠償責任，起到震懾與警示作用。

(2)擴大污染損害賠償范圍

在司法實踐中，我國海洋環(huán)境污染損害賠償責任往往適用于實際損害賠償以及因果關系原則，這極大地局限了污染損害賠償的范圍，不利于受害者的充分受償。筆者認為，通過對相關法律法規(guī)的修訂與完善，逐步擴大污染損害賠償范圍，應包括:①既成損失的賠償，如漁業(yè)資源損失、海洋生態(tài)環(huán)境與資源破壞、排污造成的經濟損失等;②中長期損失，如天然水產品的減少、環(huán)境恢復費用及恢復期間的相關產業(yè)損失;③清污及治理費用，即用于污染治理所耗費的人力、物力等方面的費用;④調查費用，如行政部門針對污染事件的追蹤檢測、行政部門調查取證等費用。［4］

(3)細化污染損害賠償標準

目前我國海洋環(huán)境污染損害賠償標準主要存在沒有統(tǒng)一的國家性海洋生態(tài)評估標準以及現行法律規(guī)定的損害評估方式過于籠統(tǒng)兩方面的問題。故筆者認為，應在充分借鑒國外先進立法與結合我國實際國情的基礎上，制定統(tǒng)一的國家性海洋生態(tài)損害評估標準，并對評估辦法及賠償項目等內容作出具體規(guī)定，與此同時，各省份可以在國家統(tǒng)一標準的基礎上綜合考量各省經濟狀況制定地方性海洋生態(tài)損害評估標準，形成自上而下的完整污染損害賠償標準體系，進一步保障與指導司法審判工作的順利進行。

值得注意的是，污染損害賠償標準的制定既要包含對直接損害的評估，還應包括海洋生態(tài)環(huán)境治理與恢復措施(如海洋資源容量耗損、防治海洋污染擴大、后期海洋環(huán)境修復等)所需的合理必要費用。

2．司法方面

(1)完善海洋環(huán)境污染公益訴訟機制

①擴大原告主體資格

目前我國法律規(guī)定的海洋環(huán)境公益訴訟主體資格范圍過于狹窄，不利于公益訴訟的充分有效啟動。筆者認為，我國應進一步放寬原告主體資格范圍，采用雙重訴訟架構模式，即國家(由海洋環(huán)境監(jiān)督管理部門代表)公權訴訟與公民(共同代表訴訟或環(huán)保團體代表)私權訴訟。此外，還可以通過檢察機關對國家機關行使監(jiān)督權、前置審查起訴程序等方式用以解決應原告主體資格擴大而可能引發(fā)的濫訴與司法成本浪費等問題。

②保障當事人訴權

與其他侵權訴訟不同，海洋環(huán)境污染訴訟雙方往往在經濟實力、信息來源、取證能力等方面存在較大差距，這無形當中給予弱勢者以壓力，故法院在審理過程中應注意防止訴權失衡情況的出現，確保雙方當事人訴訟地位的平等與訴權的充分行使。

③合理分配舉證責任

舉證責任分配的合理與否直接關系訴訟最終的裁判結果，故舉證責任如何分配往往成為司法審判中的重難點問題。針對海洋環(huán)境公益訴訟的特殊性，筆者認為，法院在審理過程中應采用舉證責任倒置原則以及原告初步證明原則，這樣既有利于防治訴權失衡的情況出現，又能充分保護被侵權人的舉證權利，進而幫助法院查明事實與公正裁判。

④施行公益訴訟鼓勵制度

海洋環(huán)境污染公益訴訟一旦進入司法程序后，訴訟當事人則會面臨著費用重、耗時長等巨大壓力，故在實踐過程中，公益訴訟的結果往往是不了了之。筆者認為，我國應施行公益訴訟鼓勵制度用以激勵起訴人進行公益訴訟，如起訴者可申請減免訴訟費用、勝訴后由國家補交或報銷訴訟費用以及由法院根據案件審理結果合理分配雙方當事人訴訟費用等。

(2)建立國內油污損害賠償基金制度

我國可以在結合本國實際情況的基礎上，借鑒《FUND1971》、美國《1990年石油污染法》以及加拿大《航運法》的相關先進做法，建立油污損害賠償基金制度用以保障受害者的充分受償以及海洋生態(tài)環(huán)境的治理與恢復。油污損害賠償基金可采取多渠道來源方式用以保證基金充足，如石油稅收、財政專項撥款、污染者損賠、污染事故責任方罰款、環(huán)保公益事業(yè)資助、資金升值管理等方式。與此同時，為保障基金的合理有效使用與運行，可將基金交由國家防污基金管理中心或政府指定的第三方信托機構專門管理。

(3)健全海洋污染損害強制保險制度

《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》第66 條明確規(guī)定:國家完善并實施船舶油污損害民事賠償責任制度;按照船舶油污損害賠償責任由船東與貨主共同承擔風險的原則，建立船舶油污保險、油污損害賠償基金制度。目前，我國船舶油污保險屬于自愿性保險，其在實際中由于經濟運營狀況不佳以及對污染事故發(fā)生存在僥幸心理而往往難以推行。故國家應當在現有保險制度的基礎上，結合《CLC1969》等相關公約法規(guī)的先進做法，從立法強制與實務保障兩方面健全我國海洋污染損害強制保險制度，從而實現污染企業(yè)損害賠償責任轉移分擔與污染受害者權利充分受償的共贏。

［1］張敏，林筱．科學發(fā)展觀對人與自然關系的新發(fā)展［J］．海南師范大學學報(社會科學版)，2011(1):57．

［2］郭璐璐，李仕平，黃鏡波，李仙，李洪武．2010－2011年海口近海岸浮游植物群落結構［J］．海南師范大學學報(自然科學版)，2013(3):55．

［3］李潔宇．海南海洋經濟發(fā)展的困境和破解之路［J］．海南師范大學學報(社會科學版)，2013(12):112．