煙草專賣行政處罰相對人認(rèn)定淺議

□文/謝寶俊　朱　翔（江西省贛州市南康區(qū)煙草專賣局江西·贛州）

煙草專賣行政處罰相對人認(rèn)定淺議

□文/謝寶俊朱翔
（江西省贛州市南康區(qū)煙草專賣局江西·贛州）

煙草專賣行政處罰相對人是指因?qū)嵤┝藷煵輰Ｙu法律法規(guī)禁止行為而被煙草專賣行政主管部門給予行政處罰的公民、法人和其他組織?！稛煵輰Ｙu行政處罰程序規(guī)定》第3條規(guī)定：“煙草專賣行政主管部門實施行政處罰，應(yīng)當(dāng)遵循下列原則：……（二）主體適格、程序合法、手續(xù)完備；……”所謂主體適格，既要求煙草專賣行政部門不得違反主管和管轄的規(guī)定，是實施行政處罰行為適格的主體，也要求煙草專賣行政主管部門認(rèn)定的行政處罰相對人是適格的主體。因此，相對人認(rèn)定是否準(zhǔn)確，直接關(guān)系煙草專賣行政處罰行為的合法性和有效性，體現(xiàn)煙草專賣行政主管部門履行對公民、法人和其他組織合法權(quán)益的保護(hù)職能，不僅有利于煙草專賣行政執(zhí)法效率的提高，也是實現(xiàn)“責(zé)任煙草”社會形象的有效途徑。

一、行政法律關(guān)系主體中的相對人

我國《行政處罰法》第3條的規(guī)定：“公民、法人或者其他組織違反行政管理秩序的行為，應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，依照本法由法律、法規(guī)或者規(guī)章規(guī)定，并由行政機(jī)關(guān)依照本法規(guī)定的程序?qū)嵤！备鶕?jù)該規(guī)定，可以把行政法律關(guān)系相對人主體分為公民、法人和其他組織三類。

（一）公民，是指具有某一國國籍，并根據(jù)該國法律規(guī)定享有權(quán)利和承擔(dān)義務(wù)的人。行政處罰法律關(guān)系中的公民，不僅指具有行政責(zé)任能力的自然人，還包括個體工商戶、個人獨資企業(yè)和個人合伙企業(yè)。個體工商戶是指以個人財產(chǎn)或者家庭財產(chǎn)作為經(jīng)營資本，經(jīng)依法核準(zhǔn)登記，并在法定的范圍內(nèi)從事經(jīng)營活動的個體經(jīng)營者；個人獨資企業(yè)，是指根據(jù)我國《個人獨資企業(yè)法》的相關(guān)規(guī)定設(shè)立的、由一個自然人投資，財產(chǎn)為投資人個人所有，投資人以其個人財產(chǎn)對企業(yè)債務(wù)承擔(dān)無限責(zé)任的經(jīng)營實體。個人獨資企業(yè)不等同于我國《公司法》中的一人有限公司，一人有限公司是獨立的公司法人，而個人獨資企業(yè)并不具備公司法人資格；個人合伙，是指兩個以上公民按照協(xié)議，各自提供資金、實物、技術(shù)等，合伙經(jīng)營、共同勞動、共享收益的自然人聯(lián)合共同體。個人合伙在我國《民法通則》中被納入到公民（自然人）一章進(jìn)行規(guī)范和調(diào)整，因此在行政處罰中應(yīng)當(dāng)將個人合伙同個體工商戶、個人獨資企業(yè)定性為自然人主體。

（二）法人，是指依法成立，具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權(quán)利承擔(dān)民事義務(wù)的組織。我國《民法通則》將法人分為企業(yè)法人和機(jī)關(guān)事業(yè)法人和團(tuán)體法人又稱為非企業(yè)法人。企業(yè)法人，是指以營利為目的、獨立從事商品生產(chǎn)和經(jīng)營活動的經(jīng)濟(jì)組織。在我國，企業(yè)法人還可分為全民所有制企業(yè)法人、集體所有制企業(yè)法人、私營企業(yè)法人以及中外合資經(jīng)營企業(yè)法人、中外合作經(jīng)營企業(yè)法人和外資企業(yè)法人等。《公司法》頒布實施后，法人又被分為公司法人和非公司法人。但值得注意的是，這里的法人是指依法經(jīng)工商行政管理機(jī)關(guān)核準(zhǔn)登記，取得法人資格的組織。

（三）其他組織。法律沒有明確的定義，在行政處罰實施過程中容易與自然人相混淆。根據(jù)（最高人民法院關(guān)于適用《中華人民共和國民事訴訟法》若干問題的意見）第40條的規(guī)定，其他組織是指合法成立、有一定的組織機(jī)構(gòu)和財產(chǎn)，但又不具備法人資格的組織。主要包括依法登記領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的私營獨資企業(yè)、合伙組織；依法登記領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的合伙型聯(lián)營企業(yè)；依法登記領(lǐng)取我國營業(yè)執(zhí)照的中外合作經(jīng)營企業(yè)、外資企業(yè)；經(jīng)民政部門核準(zhǔn)登記領(lǐng)取社會團(tuán)體登記證的社會團(tuán)體；法人依法設(shè)立并領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的分支機(jī)構(gòu)；中國人民銀行、各專業(yè)銀行設(shè)在各地的分支機(jī)構(gòu)；中國人民保險公司設(shè)在各地的分支機(jī)構(gòu)；經(jīng)核準(zhǔn)登記領(lǐng)取營業(yè)執(zhí)照的鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道、村辦企業(yè)；符合司法解釋規(guī)定條件的其他組織。因此，筆者認(rèn)為，在行政處罰實施過程中對其他組織的認(rèn)定應(yīng)當(dāng)參考最高法的司法解釋，綜合行政相對人的具體情況予以認(rèn)定。

（四）行政責(zé)任能力。首先，關(guān)于行政責(zé)任能力的有或無問題。結(jié)合我國《行政處罰法》第25條、26條的規(guī)定，具有行政責(zé)任能力的自然人是指年滿14周歲，具有認(rèn)識和控制自己行為能力的自然人。未滿14周歲和不能辨認(rèn)不能控制自己行為的精神病人以及間隙性精神病人在發(fā)病期間實施的違法行為，不承擔(dān)行政責(zé)任。法人自依法成立時起即具有行政責(zé)任能力；其次，關(guān)于行政責(zé)任能力輕或重問題。我國《行政處罰法》第25條規(guī)定，已滿14周歲不滿18周歲的人有違法行為的，應(yīng)當(dāng)從輕或者減輕行政處罰。第27條規(guī)定了應(yīng)當(dāng)依法從輕或者減輕行政處罰的情形。主要包括主動消除或者減輕違法行為危害后果的，受他人脅迫有違法行為的，配合行政機(jī)關(guān)查處違法行為有立功表現(xiàn)的，其他依法從輕或者減輕行政處罰的。違法行為輕微并及時糾正，沒有造成危害后果的，不予行政處罰。關(guān)于病理性醉酒當(dāng)事人實施違法行為，是否承擔(dān)法律責(zé)任問題。學(xué)者將之稱為自陷行為，也就是說行為人在能夠控制自己行為時放任自己醉酒狀態(tài)的發(fā)生，可以認(rèn)定為是事前故意，應(yīng)當(dāng)對自己的行為承擔(dān)法律責(zé)任，而不論是生理性或是病理性醉酒。因此，不能辨認(rèn)和控制自己行為的醉酒者，具有行政責(zé)任能力。

二、準(zhǔn)確認(rèn)定相對人的意義

準(zhǔn)確認(rèn)定相對人，在煙草專賣行政處罰行為實施過程中具有極其重要的意義。

（一）準(zhǔn)確認(rèn)定相對人，是確保煙草專賣行政處罰行為的合法有效的基礎(chǔ)和保障。我國《行政處罰法》第4條規(guī)定：“行政處罰遵循公正、公開的原則。設(shè)定和實施行政處罰必須以事實為依據(jù)，與違法行為的事實、性質(zhì)、情節(jié)以及社會危害程度相當(dāng)……”以事實為依據(jù)是準(zhǔn)確適用法律的前提，是行政處罰行為合法的基礎(chǔ)和保障，缺乏客觀事實依據(jù)，不可能存在一個合法有效的行政處罰決定，必然會導(dǎo)致行政行為當(dāng)然、絕對無效。筆者認(rèn)為，一個合法有效的煙草專賣行政處罰決定，事實依據(jù)主要包括主體事實、行為事實和程序事實三大要素，缺少任何一方面的事實，行政處罰決定的合法性就無從談起。因此，準(zhǔn)確認(rèn)定行政處罰相對人，是決定煙草專賣行政處罰行為合法有效的基礎(chǔ)和保障。

（二）準(zhǔn)確認(rèn)定相對人，有利于煙草專賣執(zhí)法效率的提高。黨的十八屆四中全會提出“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”以來，不管是在法學(xué)界還是在行政執(zhí)法實務(wù)中，“行政效率原則”被提到了空前的高度，越來越受到重視。提高行政效率，必然要求政府要簡政放權(quán)、合理配置行政資源、行政機(jī)關(guān)要堅持依法行政和充分調(diào)動積極因素，盡量避免人浮于事、敷衍塞責(zé)和行政資源浪費現(xiàn)象發(fā)生。具體到煙草專賣行政處罰行為實施過程中，如果不能正確運用主體理論知識準(zhǔn)確識別和確定行政相對人，就可能導(dǎo)致案件重復(fù)調(diào)查、久拖不決的現(xiàn)象發(fā)生，從而造成人力和物力資源的巨大浪費，阻礙行政處罰效率的提高。

（三）準(zhǔn)確認(rèn)定相對人，有利于保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。煙草專賣行政主管部門作為行政機(jī)關(guān)大家庭中的一員，打擊煙草專賣違法行為和保護(hù)公民、法人和其他組織不受非法追究，是煙草專賣行政主管部門不可推卸的兩項法定職責(zé)，煙草專賣行政處罰行為實施過程中，準(zhǔn)確識別和確定行政相對人，使違法行為人受到法律制裁、承擔(dān)相應(yīng)法律后果，不僅是煙草專賣行政主管部門正確履行法定職責(zé)的具體體現(xiàn)，同時也是保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益典型表現(xiàn)。

（四）準(zhǔn)確認(rèn)定相對人，是展示“責(zé)任煙草”社會形象的有效途徑。煙草專賣行政主管部門正確實施行政處罰行為，對違反煙草專賣法律法規(guī)的行為予以制止、糾正和處罰，可以宣傳國家煙草專賣法律法規(guī)，引導(dǎo)和告誡人民群眾自覺遵守法律。通過實施行政處罰，對違法行為人給予沒收或罰款等制裁措施，收繳違法行為所創(chuàng)造的財富，減少了國家稅源的流失，保證了國家財政收入。通過財政反哺社會，實現(xiàn)社會財富的再分配，促進(jìn)了社會的公平與正義，增強(qiáng)煙草行業(yè)的社會認(rèn)同感，從而樹立“責(zé)任煙草”的良好社會形象。

三、特殊情形下煙草專賣違法行為人的認(rèn)定

煙草專賣行政主管部門對違反煙草專賣法律法規(guī)行為實施行政處罰過程中，常見的違法案件相對比較簡單，通常不會出現(xiàn)相對人認(rèn)定錯誤的情形，但案件出現(xiàn)某些復(fù)雜情節(jié)時，很可能會發(fā)生相對人認(rèn)定錯誤。

（一）雇員實施煙草專賣違法行為時相對人的認(rèn)定。經(jīng)營者雇傭員工開展經(jīng)營活動是一種常見現(xiàn)象，在煙草專賣執(zhí)法過程中，不時會遇到雇員在沒有雇主授權(quán)的情形下或者違背雇主的意志實施銷售渠道卷煙的違法行為，違法所得也是雇員據(jù)為己有。雇主是取得煙草專賣許可證的合法經(jīng)營主體。這種情形下相對人的認(rèn)定將影響整個案件的性質(zhì)和處罰，如認(rèn)定雇主為行政處罰相對人，案件性質(zhì)為未在當(dāng)?shù)責(zé)煵菖l(fā)企業(yè)進(jìn)貨，處罰幅度是貨值的5%以上10%以下。倘若認(rèn)定雇員為行政處罰相對人，煙草專賣行政主管部門就得以無煙草專賣零售許可證經(jīng)營煙草制品定性處罰，處罰幅度是貨值的20%以上50%以下，差別非常懸殊。筆者認(rèn)為，如果所有證據(jù)證明雇員實施違法行為未經(jīng)雇主授權(quán)或默認(rèn)，且違法所得雇員占為己有的，應(yīng)認(rèn)定雇員為行政處罰相對人，以無煙草專賣零售許可證經(jīng)營煙草制品定性處罰。若雖未得到雇主的授權(quán)，但雇主知情并默認(rèn)雇員的違法行為，且違法所得歸雇主所有或雙方共享的，應(yīng)認(rèn)定雇主為行政處罰相對人，以未在當(dāng)?shù)責(zé)煵菖l(fā)企業(yè)進(jìn)貨定性處罰。

（二）無證承運煙草專賣品違法行為中承運人的認(rèn)定。在煙草專賣行政主管部門查獲無證運輸煙草專賣品案件（非自運）執(zhí)法實踐中，一般會存在多種承運違法煙草專賣品的情形。第一種是通過物流托運企業(yè)非法運輸?shù)?，這類案件中對承運人的認(rèn)定不會出現(xiàn)錯誤；第二種也是通過托運方式運輸，但受委托人沒有經(jīng)過行政管理部門的核準(zhǔn)登記，也沒有從事運輸?shù)慕煌üぞ?，其運作模式就是接受委托后轉(zhuǎn)交給第三人運輸，獲取運費差價，自己實際是起著中介的作用。這種情況下，實際從事違法行為的是第三人，即實際承運人，如證據(jù)證明受委托人明知是煙草專賣品且無準(zhǔn)運證的，應(yīng)當(dāng)以共同實施違法行為相對人追究其法律責(zé)任；第三種是分段運輸?shù)陌讣?，第一承運人接受委托后，將貨物運送到一定地點再交由第二承運人繼續(xù)運送到托運人指定的地點，在第二承運人運輸途中被查的情形。這類案件的關(guān)鍵在于證據(jù)是否證明第二承運人明知是煙草專賣品且無準(zhǔn)運證，如果是，以共同實施違法行為相對人追究法律責(zé)任，若否，只能以第一承運人為相對人予以行政處罰。

（三）受指使實施煙草專賣違法行為相對人的認(rèn)定。現(xiàn)實商業(yè)活動中，連鎖經(jīng)營、分店、直銷點等經(jīng)營模式琳瑯滿目，很多連鎖店、分店或直銷點不具有獨立的經(jīng)營權(quán)，其經(jīng)營項目、采購渠道乃至營業(yè)時間都是由總店予以規(guī)定，如這類連鎖店、分店或直銷點受指使實施了無煙草專賣零售許可證經(jīng)營卷煙的違法行為時，如何認(rèn)定行政處罰相對人？筆者以為，這類案件中，連鎖店、分店或直銷點只是總店的延伸或拓展，其自身不具有獨立意志，行為模式也完全受制于總店，就如人手中的工具，什么時候發(fā)揮作用完全取決于掌握它的這個人的意志。因此，這種情形下應(yīng)當(dāng)認(rèn)定指使人為相對人給以行政處罰。

（四）企業(yè)法人分立或合并后相對人的認(rèn)定。某企業(yè)法人實施了違反煙草專賣法律法規(guī)的行為后，在煙草專賣行政主管部門行政處罰決定做出前與另一企業(yè)進(jìn)行了合并，或者分立成了兩個不同企業(yè)，原企業(yè)法人不再保留的情形下，如何認(rèn)定行政處罰相對人？我國《民法通則》第44條規(guī)定：“企業(yè)法人分立、合并或者其他重要事項變更，應(yīng)向登記機(jī)關(guān)辦理登記并公告。企業(yè)法人分立、合并，它的權(quán)利和義務(wù)由變更后的法人享有和承擔(dān)?！惫P者認(rèn)為，法律既然規(guī)定了企業(yè)法人分立或合并后在民事領(lǐng)域的權(quán)利和義務(wù)發(fā)生轉(zhuǎn)移，根據(jù)法理相通原則，在行政管理關(guān)系中的權(quán)利義務(wù)亦應(yīng)隨之轉(zhuǎn)移。因此，企業(yè)法人發(fā)生分立的，煙草專賣行政主管部門應(yīng)當(dāng)以分立后的兩個法人為共同違法行為人給予行政處罰；企業(yè)法人合并的，應(yīng)當(dāng)以合并后的法人為相對人予以處罰。

總之，準(zhǔn)確認(rèn)定相對人，是煙草專賣行政處罰行為合法有效的基礎(chǔ)和保障，是煙草專賣行政主管部門履行社會公眾法益保護(hù)的具體體現(xiàn)，也是提高煙草專賣行政執(zhí)法效率和實現(xiàn)“責(zé)任煙草”社會形象的有效途徑。■