構(gòu)建體現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化要求的預(yù)算法律監(jiān)督機(jī)制——以政府環(huán)境保護(hù)公共財政預(yù)算為視角

鄭誼英

（湖南財政經(jīng)濟(jì)學(xué)院 法學(xué)與公共管理系，湖南 長沙410205）

在生態(tài)文明建設(shè)中，國家的生態(tài)治理活動離不開財政的支持，財政是國家治理的基礎(chǔ)和重要支柱。推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革和社會主義制度創(chuàng)新的總目標(biāo)。2014年6月中共中央政治局會議審議通過的《深化財稅體制改革總體方案》中強(qiáng)調(diào)，“改進(jìn)預(yù)算管理制度，強(qiáng)化預(yù)算約束，規(guī)范政府行為，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，加快建立全面規(guī)范、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度”。在建立現(xiàn)代意義的公共預(yù)算和民主財政制度中，通過加強(qiáng)對財政活動中的預(yù)算法律控制，可以很好地規(guī)范、引導(dǎo)國家治理方向。構(gòu)建體現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化要求的預(yù)算法律監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)公共財政資源的優(yōu)化配置與生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的高度耦合，無疑是推進(jìn)財稅體制改革的一大重要抓手。

一、我國政府環(huán)境保護(hù)公共財政預(yù)算支出的現(xiàn)狀：以“以環(huán)境問題為導(dǎo)向”的應(yīng)急式投資

隨著我國進(jìn)入工業(yè)化、城市化的持續(xù)快速發(fā)展階段，環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題已日益嚴(yán)重，成為制約我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展和改革開放進(jìn)程的重要因素。近年來，國家在生態(tài)修復(fù)、環(huán)境治理領(lǐng)域投資加速明顯，中央和地方財政投入力度不斷加大。在環(huán)境保護(hù)支出絕對規(guī)模上，增長趨勢明顯，從2007年的995.82億元增加至2013年3435.15億元，年均增長22.92%，增長速度高于同期全國財政支出增長率。環(huán)境保護(hù)財政投入的加大，為生態(tài)治理發(fā)揮了積極作用。在投資相對規(guī)模上，2007年節(jié)能環(huán)保在國家公共財政支出中占比為2%，到2013年增長至2.44%。2007－2013年間全國層面和地方層面環(huán)保支出占財政支出比重是呈倒“U”型波動特征的，二者演變軌跡趨于一致，而中央層面波動較為平緩。從環(huán)保財政資金構(gòu)成來看，目前主要依靠中央財政支持來治理生態(tài)環(huán)境。中央政府主要通過出臺一系列激勵政策，如“以獎促治”、“以獎代補(bǔ)”、“以獎代投”，采用污染治理效果的因素分配等方式，向地方政府轉(zhuǎn)移支付，加大投入力度。中央環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)資金已成為地方環(huán)境保護(hù)能力建設(shè)項(xiàng)目資金的重要來源，環(huán)境保護(hù)轉(zhuǎn)移支付發(fā)揮著舉足輕重的作用。近年來，為解決當(dāng)前出現(xiàn)的重大環(huán)境問題，政府環(huán)境保護(hù)公共財政預(yù)算支出從一定程度上說是一種“以環(huán)境問題為導(dǎo)向”的應(yīng)急式投資，主要解決天然林保護(hù)、大氣污染治理、水污染防治等關(guān)系民生、社會關(guān)注度高的重大環(huán)境問題。如2014年，中央財政安排大氣污染防治專項(xiàng)資金98億元，中央預(yù)算內(nèi)投資安排25億元。2015年，中央財政下達(dá)專項(xiàng)資金約28億元，用于重點(diǎn)支持30個地市加快推進(jìn)重金屬污染綜合防治。毋庸置疑，政府安排環(huán)境保護(hù)專項(xiàng)財政資金對治理生態(tài)環(huán)境具有一系列積極意義與促進(jìn)作用，但公共財政預(yù)算分配的決策主體、程序、依據(jù)、內(nèi)容和方式等缺乏穩(wěn)定性、法治性、民主性、公平性，對公共資源的取得、分配、使用及績效評估全過程缺乏必要的約束與控制，預(yù)算監(jiān)督不力的問題十分突出，預(yù)算過程的權(quán)力分配及決策監(jiān)督模式遠(yuǎn)未步入法治的軌道。譬如在全國13個環(huán)境空氣質(zhì)量惡化的省份中，財政部唯獨(dú)為治理北京及周邊地區(qū)大氣污染作出了出資50億元的預(yù)算資金安排，其預(yù)算決策的正當(dāng)性備受公眾質(zhì)疑。

二、政府環(huán)境保護(hù)公共財政預(yù)算決策過程的權(quán)力配置未能充分體現(xiàn)“公共性”的本質(zhì)要求

2007年，我國政府在收支分類科目改革中，將“環(huán)境保護(hù)”新設(shè)立為一項(xiàng)獨(dú)立的支出類別，這意味著政府環(huán)境保護(hù)公共財政支出被正式納入國家財政預(yù)算。2014年《預(yù)算法》修正案明確規(guī)定，要“加強(qiáng)對預(yù)算支出的管理和監(jiān)督”。凡是政府憑借國家公權(quán)力所管理的一切公共財政收入和支出，都應(yīng)納入預(yù)算監(jiān)督的制度范疇。目前，我國環(huán)境保護(hù)公共財政預(yù)算依照財政部統(tǒng)一出臺的“二上二下”預(yù)算規(guī)程編制，改變了傳統(tǒng)“自上而下”的代編預(yù)算方法，對環(huán)境保護(hù)部、財政部等在預(yù)算編報過程中的職責(zé)進(jìn)行了明確劃分。

對預(yù)算法律監(jiān)督的研究，不容忽視對預(yù)算權(quán)力配置的關(guān)注。預(yù)算權(quán)是一種綜合性權(quán)力，具體包括預(yù)算編制、審批、執(zhí)行和監(jiān)督的權(quán)力，其中最為核心的是預(yù)算的決策審批權(quán)。公共預(yù)算領(lǐng)域的權(quán)威學(xué)者威爾達(dá)夫斯基強(qiáng)調(diào)，政府預(yù)算從最初編制到最終形成始終是一種利益的競爭過程，預(yù)算過程是國庫資金的監(jiān)控者和使用者之間的博弈［1］?？梢?，預(yù)算權(quán)力如何在立法權(quán)和行政權(quán)之間、中央和地方政府之間合理配置是預(yù)算權(quán)力的核心性問題?？傮w來說，預(yù)算權(quán)力在我國立法機(jī)關(guān)與行政機(jī)關(guān)之間的分配可以概括為立法機(jī)構(gòu)基本上無權(quán)而行政系統(tǒng)內(nèi)高度集權(quán)［2］。在中央和地方政府之間事權(quán)與支出責(zé)任劃分不清晰、不合理、不規(guī)范。

目前，我國預(yù)算權(quán)力結(jié)構(gòu)在人大、黨委和政府三者之間尚未形成合理分權(quán)、相互制衡的有效機(jī)制，預(yù)算監(jiān)督形式與實(shí)質(zhì)極不吻合，行政機(jī)關(guān)在預(yù)算管理中的高度集權(quán)已是不爭的事實(shí)。

政府環(huán)境保護(hù)財政專項(xiàng)資金作為一項(xiàng)滿足社會公共需求的“公共財政”支出，應(yīng)體現(xiàn)“公共性”的本質(zhì)要求，其本質(zhì)是公民（納稅人）在國家經(jīng)濟(jì)生活中有預(yù)算決策、預(yù)算管理和預(yù)算監(jiān)督的權(quán)利?，F(xiàn)代預(yù)算制度是公共財政具體表現(xiàn)形式的重要載體，只有建立了體現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化要求的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，才有可能建立真正的公共財政。正如有的學(xué)者認(rèn)為，財政的公共性決定其應(yīng)以滿足社會公共需要作為基本目標(biāo)和工作重心，提供市場不能有效提供的公共品和公共服務(wù)，輔之以公民權(quán)利平等、政治權(quán)力制衡為前提的規(guī)范性公共選擇機(jī)制，形成具有公開性、透明度，事前決定可嚴(yán)格執(zhí)行，并可進(jìn)行有效的績效評價和問責(zé)的現(xiàn)代預(yù)算制度［3］。但是，由于長期以來受計劃經(jīng)濟(jì)體制下的傳統(tǒng)“國家分配論”的影響，在預(yù)算權(quán)力配置問題上，過分強(qiáng)調(diào)政府對國家經(jīng)濟(jì)生活的財政干預(yù)，把預(yù)算當(dāng)作政府內(nèi)部事務(wù)的管理工具，忽視了現(xiàn)代預(yù)算制度從誕生以來的注重公共利益和人民本位的實(shí)質(zhì)要義［4］。雖然“議會至上”原則在現(xiàn)代政治國家的預(yù)算安排中得到普遍接受，但在實(shí)際的預(yù)算決策過程中，立法機(jī)關(guān)形式上至高無上，而實(shí)質(zhì)上預(yù)算審查監(jiān)督能力十分薄弱，政府把持著預(yù)算的編制權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)、評價權(quán)、提案權(quán)，占據(jù)了充分的主動地位。在生態(tài)治理中的公共財政支出項(xiàng)目只有滿足多數(shù)社會成員的利益要求，才具有合法性與合理性。我國行政主導(dǎo)下的政府環(huán)境保護(hù)財政支出的臨時性、應(yīng)急式投資，對中央財政的專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付活動缺乏必要的約束和限制，未能充分體現(xiàn)民生的需求，存在預(yù)算資金分配不公、透明度低，資金使用效率低下、環(huán)保資金挪作他用等問題，預(yù)算權(quán)力高度集中形成的長官意志也極易滋生新的腐敗。

三、公共財政的預(yù)算監(jiān)督體制機(jī)制存在的主要弊端

政府的預(yù)算執(zhí)行過程實(shí)際上是一個公共權(quán)力的運(yùn)行過程。目前，我國正處于社會轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)體制的改革時期，預(yù)算決策民主監(jiān)督機(jī)制匱乏，政府治理和社會治理遠(yuǎn)未步入法治的軌道。具體表現(xiàn)在公共財政預(yù)算監(jiān)督體制機(jī)制上還存在諸多弊端。

（一）立法機(jī)關(guān)預(yù)算的最終決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)被虛化，人大對政府預(yù)算缺乏實(shí)質(zhì)性審查監(jiān)督

我國《憲法》和法律明確賦予人大及人大常委會立法權(quán)、監(jiān)督權(quán)、重大事項(xiàng)決定權(quán)和任免權(quán)四項(xiàng)權(quán)能。其中重大事項(xiàng)決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)是兩項(xiàng)彼此獨(dú)立的權(quán)力，不能通過簡單推論，將預(yù)算的最終決定權(quán)歸入監(jiān)督權(quán)的范疇內(nèi)，更不能以監(jiān)督權(quán)之名盜決定權(quán)之實(shí)。“議會至上”主義認(rèn)為，重大財政事項(xiàng)須經(jīng)過議會同意或者議會制定的法律予以規(guī)范。無論是財政收入還是財政開支，如果缺少議會決定或者法律授權(quán)，則可能被指責(zé)為違反人民意志［5］。目前，我國行政機(jī)關(guān)的預(yù)算編制權(quán)幾乎取代了人大的預(yù)算決策權(quán)，憲法賦予立法機(jī)關(guān)所享有的預(yù)算最終決定權(quán)被“架空”，冠以人大一頂虛化的監(jiān)督帽子，其實(shí)質(zhì)是隱形地抹殺了人大預(yù)算的最終決定權(quán)，這與憲政精神中的權(quán)力邊界劃分原則是完全背離的。預(yù)算權(quán)本應(yīng)是一項(xiàng)由權(quán)力機(jī)關(guān)、政府、公民等多方享有的綜合性權(quán)力。在民主政治國家，預(yù)算管理權(quán)往往賦予政府及其部門在一定范圍內(nèi)行使，而更多地賦予了國會行使“決議”權(quán)、審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)。正如政治思想家密爾所言：“代議制議會的適當(dāng)職能不是管理——這是它不便行使的——而是監(jiān)督和控制政府。”［6］要有效監(jiān)督和控制政府就不能無原則地讓渡預(yù)算的最終決定權(quán)。但現(xiàn)行《預(yù)算法》沒有賦予人大預(yù)算草案修正權(quán)，未推行預(yù)算分項(xiàng)審批制、單項(xiàng)表決權(quán)，對于離譜的預(yù)算項(xiàng)目不敢說不，沒有充分發(fā)揮人大最終決定權(quán)的實(shí)效。

在預(yù)算監(jiān)督權(quán)行使方面，據(jù)對地方人大預(yù)算監(jiān)督的實(shí)證調(diào)查發(fā)現(xiàn)，整體而言，與憲法和法律所賦予的權(quán)力相比，地方人大預(yù)算監(jiān)督實(shí)際的權(quán)力運(yùn)作仍有很大的差距，還遠(yuǎn)沒有形成對政府預(yù)決算的實(shí)質(zhì)性審查監(jiān)督［7］。具體表現(xiàn)為：在預(yù)算監(jiān)督范圍上，預(yù)算審查范圍不全面，對于政府所有財政收入與支出尚未實(shí)現(xiàn)全覆蓋，存在脫離預(yù)算控制之外的公共資金；在預(yù)算執(zhí)行監(jiān)督中，存在政府及各部門隨意變更經(jīng)人大批準(zhǔn)的預(yù)算的現(xiàn)象，這是目前預(yù)算監(jiān)督中暴露出的一個極為嚴(yán)重的問題。在事后監(jiān)督中，績效評估、決算審批常常流于形式，未能建立可問責(zé)機(jī)制，對于不當(dāng)預(yù)算權(quán)的使用未能采取強(qiáng)制性措施予以制止和糾正。

（二）預(yù)算行政管理高度集權(quán)，政府的自我監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督缺乏必要的法律約束

在預(yù)算管理上，目前社會公眾、代議機(jī)構(gòu)及其制定的法律還難以有效的約束和監(jiān)督預(yù)算活動，預(yù)算監(jiān)督主要還是政府的自我監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。從法律層面來看，現(xiàn)有法律制度嚴(yán)重供給不足。在財政支出方面，僅在政府采購事項(xiàng)上有《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》，有關(guān)財政資金管理方面的《財政投資法》《財政轉(zhuǎn)移支付法》《財政監(jiān)督法》缺失。在環(huán)境保護(hù)方面，僅有一些專項(xiàng)資金項(xiàng)目管理辦法涉及預(yù)算資金管理規(guī)定，如《中央財政重金屬污染防治專項(xiàng)資金項(xiàng)目管理暫行辦法》《中央財政主要污染物減排專項(xiàng)資金項(xiàng)目管理暫行辦法》，其他均付諸闕如。在預(yù)算監(jiān)督方面，僅在《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》《審計法》和《會計法》有部分預(yù)算監(jiān)督條款。從總體上來看，我國尚未確立財政監(jiān)督、預(yù)算監(jiān)督法定原則，大量的財政行為沒有納入法律規(guī)制的范疇，處于無法可依狀態(tài)?，F(xiàn)有為數(shù)不多的幾部法律，大多存在立法理念滯后、規(guī)范內(nèi)容陳舊、權(quán)力義務(wù)混同、立法技術(shù)粗糙、法律責(zé)任缺失等問題，且法律普遍過于抽象、原則，不具有實(shí)際可操作性。財政領(lǐng)域?qū)嶋H發(fā)揮作用的就是法律位階層次低、龐雜繁多的行政系統(tǒng)內(nèi)部的紅頭文件，通過行政法規(guī)、部門規(guī)章以及行政規(guī)范性文件進(jìn)行調(diào)整“授權(quán)立法”現(xiàn)象盛行，這就使得財政權(quán)限很大程度上處于行政主導(dǎo)之下，存在無序、失范等問題，有損法律權(quán)威，違背了財政法定的基本原則，誘發(fā)了預(yù)算管理越位、缺位和錯位等一系列問題。立法工作嚴(yán)重滯后，導(dǎo)致改革實(shí)踐與法治創(chuàng)新之間日漸脫節(jié)。

（三）“行政型”審計監(jiān)督模式在一定程度上弱化了預(yù)算監(jiān)督的實(shí)效

審計監(jiān)督是《憲法》和《審計法》《監(jiān)督法》賦予審計機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要職責(zé)。依據(jù)法律規(guī)定，審計機(jī)關(guān)每年要受政府委托向人大常委會提交審計工作報告。各級政府及其各部門的財政收支，必須依法接受審計監(jiān)督。根據(jù)問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有89.1%的地方人大常委會近五年來未曾對決算審查中發(fā)現(xiàn)的重大問題提出質(zhì)詢；否決政府審計報告的僅1例；而否決政府決算草案和審計工作報告則從未出現(xiàn)過［8］?？梢?，在預(yù)算監(jiān)督中，審計監(jiān)督職能的發(fā)揮不甚理想。這與目前的“行政型”審計監(jiān)督體制息息相關(guān)。“行政型”的審計監(jiān)督體制存在的最突出的問題是，雙重領(lǐng)導(dǎo)體制嚴(yán)重弱化了審計對預(yù)算監(jiān)督的實(shí)質(zhì)效果。因?yàn)閷徲嫪?dú)立性是審計制度的本質(zhì)特征，同時也是實(shí)現(xiàn)國家審計職責(zé)或保障審計作用發(fā)揮的關(guān)鍵。而我國現(xiàn)行的審計制度缺乏獨(dú)立性，審計機(jī)關(guān)實(shí)際是政府專門從事審計監(jiān)督工作的一個職能部門?？上攵?，人大借助政府的審計監(jiān)督來約束政府的預(yù)算活動，其結(jié)果必然導(dǎo)致人大對財政預(yù)算監(jiān)督缺乏實(shí)質(zhì)性介入。

（四）社會公眾參與預(yù)算監(jiān)督機(jī)制匱乏，預(yù)算監(jiān)督的民主化程度不高

“參與式預(yù)算”是把公共事務(wù)的利益相關(guān)人的公民召集到一起，通過多種民主形式面對面地直接參與預(yù)算的制定過程。賦予民眾參與預(yù)算的權(quán)利既有利于提升決策的質(zhì)量，又能增強(qiáng)民眾的“認(rèn)同感”。目前，我國公眾參與預(yù)算監(jiān)督的意識較為薄弱，參與預(yù)算監(jiān)督的能力不強(qiáng)。政府主動引導(dǎo)公眾參與預(yù)算監(jiān)督的渠道十分有限，沒有注重公眾參與預(yù)算監(jiān)督的制度化、常態(tài)化建設(shè)，預(yù)算監(jiān)督的民主化程度不高。近年來，在預(yù)算公眾參與方面也有了一些有益的嘗試。如浙江溫嶺的“民主懇談”、河北等地的預(yù)算聽證會預(yù)算參與等模式，為今后科學(xué)引入民主監(jiān)督機(jī)制提供了實(shí)踐指導(dǎo)。

四、構(gòu)建體現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化要求的預(yù)算法律監(jiān)督機(jī)制

（一）在預(yù)算監(jiān)督理念上，實(shí)現(xiàn)從“行政管理”向“國家治理”的轉(zhuǎn)變

在預(yù)算監(jiān)督過程中，應(yīng)摒棄重國家本位輕人民本位、重管理輕治理、重結(jié)果導(dǎo)向輕過程導(dǎo)向的傳統(tǒng)理念，以法治思維和法治方式加強(qiáng)和改進(jìn)對公共財政預(yù)算收支的監(jiān)督。在現(xiàn)代國家，預(yù)算是具有法律效力的財政收支安排，其所具有的法律約束力決定了政府預(yù)算決策、編制、執(zhí)行和監(jiān)督過程具有法治性特征。這種法治性體現(xiàn)在政府環(huán)境保護(hù)預(yù)算支出活動中，就是要以法律法規(guī)或法律性文件的形式來規(guī)范政府的所有預(yù)算活動。預(yù)算監(jiān)督作為國家治理的重要手段，關(guān)乎國家的整體治理水平。法治是國家治理的基本方式，現(xiàn)代化的法治才能匹配現(xiàn)代化的國家治理。只有不斷提升預(yù)算監(jiān)督的法治化水平，才能進(jìn)一步提高國家治理能力，而預(yù)算監(jiān)督能力的提升，則有賴于構(gòu)建立法監(jiān)督、行政監(jiān)督和社會監(jiān)督三位一體的立體化、全過程的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，逐步實(shí)現(xiàn)財政預(yù)算決策行政化向法治化的根本轉(zhuǎn)變。

（二）落實(shí)立法機(jī)關(guān)最終的預(yù)算決定權(quán)和監(jiān)督權(quán)，提升人大代表預(yù)算監(jiān)督能力，完善人大預(yù)算法律監(jiān)督機(jī)制

首先，倡導(dǎo)預(yù)算決定權(quán)回歸人大，強(qiáng)化人大對預(yù)決算的審批力度，對政府預(yù)算活動實(shí)行有效控制和監(jiān)督。對于不合理的預(yù)算草案，賦予人大預(yù)算修正權(quán)。“人大預(yù)算監(jiān)督乏力的源頭就在于沒有預(yù)算修正的權(quán)力行使空間。在中國的憲政實(shí)踐中，長期以來的黨委行政主導(dǎo)模式使得人大在公共財政支配問題上缺乏信息和監(jiān)督手段，從而未能建立起應(yīng)有的法律權(quán)威性”［9］。推行預(yù)算分項(xiàng)審批制度，防止預(yù)算審批出現(xiàn)整體通過或整體否決的兩個極端，增設(shè)單項(xiàng)否決的剛性監(jiān)督手段。

其次，提升人大代表預(yù)算監(jiān)督能力。預(yù)算監(jiān)督具有很強(qiáng)的專業(yè)性、技術(shù)性特點(diǎn)，要求人大代表具備預(yù)算監(jiān)督的知識儲備和專業(yè)技能。人大代表只有首先讀懂預(yù)算報告，才有可能發(fā)現(xiàn)問題，提出建議、詢問、質(zhì)詢。同時，在事前監(jiān)督環(huán)節(jié)，要對政府及各部門的各種收支信息及時、全面、詳細(xì)、準(zhǔn)確地把握，真正在實(shí)質(zhì)性審查和監(jiān)督方面有所作為。

再次，改革“行政型”審計體制，將國家審計納入人大監(jiān)督體制中，建立“立法型”的審計監(jiān)督模式?！傲⒎ㄐ汀睂徲嬆Ｊ绞怯闪⒎C(jī)關(guān)來領(lǐng)導(dǎo)或主導(dǎo)審計工作，其基本特征是要求審計機(jī)關(guān)直接對人大負(fù)責(zé)，審計機(jī)關(guān)隸屬于立法機(jī)關(guān)。應(yīng)把審計納入立法機(jī)關(guān)的監(jiān)督體制中，使政府審計上升為國家審計，使人大擁有自己的審計監(jiān)督手段，將審計與預(yù)算績效評估密切結(jié)合，憑借可信任的審計報告，實(shí)施法律所賦予的各種監(jiān)督措施，從而大大提高對政府預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督實(shí)效，同時也確保審計監(jiān)督的獨(dú)立性，增強(qiáng)審計監(jiān)督的力度和客觀公正性。從“行政型”向“立法型”的審計監(jiān)督模式的轉(zhuǎn)型，將改變拘泥于行政系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督的狀況，從而拓寬審計監(jiān)督的范圍和功能。

（三）強(qiáng)化政府內(nèi)部預(yù)算控制，完善財政監(jiān)督立法，構(gòu)建公共財政預(yù)算全口徑、全過程的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制

現(xiàn)代預(yù)算制度有兩個最基本的支柱，一個是政府內(nèi)部集中統(tǒng)一的預(yù)算控制，另一個是立法機(jī)構(gòu)的預(yù)算監(jiān)督［10］。監(jiān)督就是使監(jiān)督對象的行為符合監(jiān)督者認(rèn)同的價值標(biāo)準(zhǔn)。預(yù)算監(jiān)督的實(shí)質(zhì)是對政府權(quán)力的約束與規(guī)范，使政府只能在法律規(guī)章制度允許的范圍內(nèi)開展預(yù)算活動。冷靜審視國情，當(dāng)前對人大監(jiān)督權(quán)的提升不能操之過急，這是一個相對漫長的過程。預(yù)算監(jiān)督功能的發(fā)揮，不能不依靠人大的實(shí)質(zhì)性作為，但更務(wù)實(shí)高效的選擇在于變革政府自身的治理模式。

目前，部分省市通過出臺地方性《財政監(jiān)督條例》，把政府自身監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督提升到法律規(guī)制層面，及時將預(yù)算監(jiān)督納入財政監(jiān)督的立法范疇，并將其明確規(guī)定為財政監(jiān)督和檢查的重點(diǎn)，這不失為一種強(qiáng)化預(yù)算法律監(jiān)督的現(xiàn)實(shí)選擇。但這些《條例》的規(guī)定，過分強(qiáng)調(diào)行政授權(quán)而忽略了對監(jiān)督主體自身合理、適度的限權(quán)。如在監(jiān)督執(zhí)法的程序、方式、時效上，對監(jiān)督主體自身的約束甚少，政府財政部門上下級之間的行政管理色彩濃厚，亟須修訂。為更好地反映財稅改革和預(yù)算管理改革的趨勢，在現(xiàn)代財政監(jiān)督立法中，行政系統(tǒng)內(nèi)部的預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督權(quán)力體系必須進(jìn)行合理的劃分，三方分離、相互制衡才能形成有效的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制。要從根本上改變監(jiān)督依附于編制與執(zhí)行的傳統(tǒng)做法，真正確保預(yù)算監(jiān)督檢查的獨(dú)立性，形成以權(quán)制權(quán)的新格局。在今后的修訂中，應(yīng)賦予監(jiān)督主體法定的職權(quán)，并對監(jiān)督職權(quán)的行使范圍、方式、時效、上下級監(jiān)督主體職權(quán)劃分等方面作出必要的、明確的限制和規(guī)范。在具體的監(jiān)督方式上，不應(yīng)僅僅停留于“檢查”層面，可根據(jù)財政監(jiān)督的業(yè)務(wù)流程及特點(diǎn)，增加新的具有執(zhí)行力的監(jiān)督方式，如對明顯不合理的預(yù)算編制予以改變或撤銷等等。在法律責(zé)任的承擔(dān)方式上，除了刑事、行政處罰措施之外，可增加民事?lián)p害賠償責(zé)任；在處罰限額上，對違法單位的罰款應(yīng)增加處罰力度。

從未來發(fā)展趨勢看，監(jiān)督主體更應(yīng)重視對預(yù)算支出的績效和合法性的監(jiān)督。因此，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)算績效監(jiān)督，開展項(xiàng)目績效評價，強(qiáng)化績效評價結(jié)果應(yīng)用，將績效理念貫穿于預(yù)算決策、編制與執(zhí)行的全過程，并通過程序性設(shè)計確保對預(yù)算全口徑、全過程實(shí)施監(jiān)督。建立全口徑、全過程預(yù)算監(jiān)督，其最終目的是實(shí)現(xiàn)對政府性收支行為的立法控制，對構(gòu)建中國公開透明完整的預(yù)算監(jiān)督體系有決定性意義。

（四）倡導(dǎo)民主法治、公開透明，兼顧效率的基本原則，構(gòu)建公眾參與式的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制

目前，在全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)下，預(yù)算監(jiān)督要積極服務(wù)于財政改革，認(rèn)真開展新《預(yù)算法》貫徹執(zhí)行情況的監(jiān)督檢查，加強(qiáng)內(nèi)部控制和內(nèi)部監(jiān)督，以法治思維和法治方式加強(qiáng)和改進(jìn)財政監(jiān)督執(zhí)法。民主化，是預(yù)算監(jiān)督的正當(dāng)性基礎(chǔ)。公眾要對政府的權(quán)力進(jìn)行監(jiān)督，最基本、最重要也是最有效的監(jiān)督就是預(yù)算監(jiān)督，強(qiáng)化預(yù)算監(jiān)督是對政府行為的命脈把控。要想控制住公共資金的流動，必須建立預(yù)算民主監(jiān)督機(jī)制，通過專門立法，發(fā)布財政透明度的一般標(biāo)準(zhǔn)和最高標(biāo)準(zhǔn)，明確應(yīng)公開的范圍。除涉及國家秘密外，強(qiáng)制要求政府必須對財政預(yù)算信息予以公開披露，使公眾在一定程度上及時、準(zhǔn)確地掌握政府及各部門的各種預(yù)算收支信息。對于涉及社會公共利益的重大預(yù)算決策，為保證財政預(yù)算的正當(dāng)性，應(yīng)改變間接監(jiān)督、事后監(jiān)督的習(xí)慣做法，主動引入民主化監(jiān)督機(jī)制，實(shí)現(xiàn)“公眾參與式監(jiān)督”?！肮妳⑴c式監(jiān)督”實(shí)質(zhì)上屬于公民權(quán)利對政府權(quán)力的監(jiān)督，雖不具有國家強(qiáng)制力，但卻是一種帶有根本性和終極性的監(jiān)督。

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