高校專項資金績效審計執(zhí)行機(jī)制研究

姜皓天

一、引言

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出，在高等教育方面要“改進(jìn)管理模式，引入競爭機(jī)制，實行績效評估，進(jìn)行動態(tài)管理”，在建設(shè)現(xiàn)代學(xué)校制度方面要“完善學(xué)校目標(biāo)管理和績效管理制度”，在經(jīng)費管理方面要“建立經(jīng)費使用績效評估制度”。中國內(nèi)部審計協(xié)會2011年發(fā)布了《內(nèi)部審計實務(wù)指南第4號一高校內(nèi)部審計指南》，2013年又發(fā)布了《第2202號內(nèi)部審計具體準(zhǔn)則——績效審計》，詳細(xì)闡述了高校專項資金績效審計的原則要求，為高校內(nèi)部審計工作提供了理論指導(dǎo)。當(dāng)前，如何對高校專項資金的績效開展有效的審計，成為高校專項資金管理的新的焦點，而建立完善的內(nèi)部審計執(zhí)行機(jī)制是我國大力開展高校專項資金績效審計的重要保障。

Nuttall（1992）提出績效評價指標(biāo)能反映一個教育組織的績效或行為，從而為決策者提供有用的信息。Sizer (1992)認(rèn)為績效指標(biāo)體系可以起到評價、監(jiān)督、對話、理性化和資源分配合理化的作用，從而為財政撥款提供依據(jù)。VemonPDoerwiler,MehennaYakhou.(2005)提出了在高等學(xué)校等教育機(jī)構(gòu)采用平衡積分卡進(jìn)行績效評價的框架體系，即通過財務(wù)(Financial)、客戶（Customers)、內(nèi)部經(jīng)營過程（InternalBusinessProgress)、學(xué)習(xí)和成長（Learning AndGrowth)四個方面指標(biāo)來考核高校的績效。盛學(xué)紅（2010）認(rèn)為高校開展教育資金績效審計具有重要意義，但目前大力開展教育資金績效審計面臨教育資金績效審計評價標(biāo)準(zhǔn)模糊、績效審計人員業(yè)務(wù)知識結(jié)構(gòu)單一、績效審計技術(shù)和方法落后等問題。宋海紅(2012)認(rèn)為建立高校專項資金績效評價機(jī)制順應(yīng)國際潮流，是大勢所趨，是高校進(jìn)一步深化改革的推動力，對高校績效預(yù)算改革的推動和財政支出績效部門評價在教育資金績效評價中的重要性有現(xiàn)實意義。

縱觀國內(nèi)外學(xué)者的研究成果，大多從平衡計分卡的角度對高等教育專項資金績效評價進(jìn)行了研究，已經(jīng)形成了大同小異的評價指標(biāo)。然而，鮮有學(xué)者研究我國高等教育專項資金內(nèi)部審計執(zhí)行機(jī)制。因此，本文試想提出一套以高校專項資金投入績效為目標(biāo)的內(nèi)部審計執(zhí)行機(jī)制，幫助監(jiān)管部門更好地提高專項資金的使用效果。

二、相關(guān)概念

1.高校專項資金

高校專項資金，通常是指高校根據(jù)預(yù)算安排用于指定項目，向政府相關(guān)部門申請并取得的具有特定目標(biāo)和用途的專用資金，但不包括高校基本支出，如“985”工程資金、“211”工程資金、高校修購經(jīng)費等。專項資金的特點是按規(guī)定用途使用，并單獨反映和核算。

2.高?？冃徲?/p>

根據(jù)已有的國內(nèi)外學(xué)者對績效審計所做出的定義，從內(nèi)部審計的視角，以高校為審計的主體，結(jié)合其內(nèi)部管理活動的特點，本文認(rèn)為：高校績效審計是高校內(nèi)部的審計機(jī)構(gòu)和審計人員，根據(jù)內(nèi)部管理的需要，依照國家法律法規(guī)和人們認(rèn)知的共同標(biāo)準(zhǔn)，對高校利用資源、開展業(yè)務(wù)等經(jīng)濟(jì)活動進(jìn)行獨立的審查、考量、分析和評價，確認(rèn)其履行經(jīng)濟(jì)責(zé)任，配置、管理、使用學(xué)校資源的經(jīng)濟(jì)性、效益性、效果性和創(chuàng)新性，明確相關(guān)績效責(zé)任，做出審計結(jié)論，并提出改進(jìn)意見，促進(jìn)完善管理，提高高校專項資金效益的一種監(jiān)控活動。

高校審計部門通過資金的績效審計對學(xué)校與專項資金相關(guān)的業(yè)務(wù)活動進(jìn)行全面的審查，對專項資金的財務(wù)狀況、內(nèi)部控制制度、管理狀況進(jìn)行全面的監(jiān)督并做出系統(tǒng)的評價，針對專項資金使用、管理中存在的問題提出相應(yīng)的對策，為促進(jìn)加強(qiáng)管理、防范風(fēng)險、提高效益而服務(wù)。

3.內(nèi)部審計執(zhí)行機(jī)制

執(zhí)行機(jī)制是指執(zhí)行者為了實現(xiàn)特定的目標(biāo)而安排的內(nèi)部審計各種制約因素相互聯(lián)系、彼此依存、相互作用的運(yùn)作方式。我們可以將內(nèi)部審計執(zhí)行機(jī)制定義為：內(nèi)部審計執(zhí)行機(jī)制是以風(fēng)險導(dǎo)向?qū)徲嫗榛A(chǔ)，存在于一定的制度安排內(nèi)的一個系統(tǒng)，該系統(tǒng)通過各種制約因素的有機(jī)結(jié)合，實現(xiàn)高校專項資金的績效目標(biāo)。

專項資金績效審計執(zhí)行機(jī)制的構(gòu)建至少應(yīng)該包括五個部分：確定目標(biāo)、制定相關(guān)制度、建立績效評價體系、監(jiān)督機(jī)制和考評機(jī)制。

三、高校專項資金績效審計執(zhí)行機(jī)制的構(gòu)建

高校專項資金績效審計執(zhí)行機(jī)制的構(gòu)建，首先應(yīng)當(dāng)確定高校專項資金績效審計目標(biāo)，遵循相關(guān)的規(guī)章制度，借助科學(xué)的績效評價體系，對專項資金運(yùn)作的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，并對結(jié)果進(jìn)行考評和反饋，達(dá)到提高專項資金績效的目標(biāo)。

1.高校專項資金績效審計目標(biāo)

高校專項資金績效審計以投入績效為目標(biāo)，考核的是專項資金這一公共資源分配是否正常、回報（社會性）是否豐厚、效果是否顯著、是否有利于審計工作的創(chuàng)新等等。實質(zhì)上也就是專項資金所擴(kuò)展經(jīng)濟(jì)活動的經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和創(chuàng)新性目標(biāo)。主要包括四個方面：

（1）內(nèi)部審計的經(jīng)濟(jì)性目標(biāo)

經(jīng)濟(jì)性主要關(guān)注的是資源投入和使用過程中成本節(jié)約的程度及資源使用的合理性問題。

對專項資金的經(jīng)濟(jì)性評價已成為一種必然趨勢，主要體現(xiàn)在高校內(nèi)部審計部門對專項資金配置過程的審計。主要檢查專項資金是否形成最有效的配置，專項資金的運(yùn)用能否產(chǎn)生最大的經(jīng)濟(jì)效益和社會效益。

（2）內(nèi)部審計的效率性目標(biāo)

效率性是在一定條件下，高等教育資源占用和消耗和高等教育產(chǎn)出之間的對比關(guān)系。效率性關(guān)系到高校專項資金的投入、產(chǎn)出關(guān)系，考慮效率性將能使高校不斷優(yōu)化業(yè)務(wù)流程，提高專項資金的使用效率。

對專項資金的效率性進(jìn)行審計，是在考量專項資金使用效率和管理效率的基礎(chǔ)上，與事先預(yù)定的評價標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行對比，分析影響專項資金利用效率的主要因素，提出能優(yōu)化流程，提高效率的改進(jìn)建議。

（3）內(nèi)部審計的效果性目標(biāo)

效果性是指高校投入專項資金實際取得成果與預(yù)期取得成果之間的對比關(guān)系。效果性主要關(guān)注的是既定目標(biāo)的實現(xiàn)程度及投入產(chǎn)生的影響。

專項資金使用的效果性，可以通過高等教育的成果來體現(xiàn)，主要包括其培養(yǎng)的現(xiàn)代化高科技人才數(shù)量和質(zhì)量，科研課題的數(shù)目及影響力和學(xué)?；窘ㄔO(shè)成果等內(nèi)容。

（4）內(nèi)部審計的創(chuàng)新性目標(biāo)

創(chuàng)新性是指專項資金的投入是否促進(jìn)了教育的創(chuàng)新。

創(chuàng)新教育是知識經(jīng)濟(jì)時代對高等教育提出的一個新要求，傳統(tǒng)的教育理念已經(jīng)滯后，只有創(chuàng)新高等教育才能跟上時代的潮流，為社會進(jìn)步和可持續(xù)發(fā)展提供知識和人才的保障。因此，創(chuàng)新性也應(yīng)該被納入內(nèi)部審計的目標(biāo)。

2.制定相關(guān)內(nèi)部審計制度

建立健全績效審計相關(guān)制度能夠為績效審計工作的開展保駕護(hù)航，并能夠確保審計工作得以高質(zhì)量地執(zhí)行。高校應(yīng)當(dāng)將建設(shè)內(nèi)部審計規(guī)范作為一個長期的過程，不斷更新，不斷完善，結(jié)合本校的具體情況，制定規(guī)范的績效審計準(zhǔn)則和切實可行的操作指南，形成一套有約束力的制度性文本。具體來說，高校首先應(yīng)當(dāng)制定內(nèi)部控制審計制度，對其教學(xué)管理、科研管理、財務(wù)管理等各方面活動來協(xié)助內(nèi)部審計的審查和評價。在內(nèi)部控制測評的基礎(chǔ)上，再建立預(yù)算執(zhí)行審計制度和決算審計制度，保證預(yù)算的收入和支出在制度的監(jiān)管下健康的運(yùn)作。建設(shè)工程是高校內(nèi)部審計的一個重要領(lǐng)域，因此，高校應(yīng)當(dāng)制定建設(shè)工程項目審計制度，確保建設(shè)工程項目各階段各環(huán)節(jié)資金使用和管理的合法性。此外，高校可以根據(jù)本校的實際情況，制定領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計制度、物資采購審計制度等相關(guān)內(nèi)部審計制度，從制度上保證績效審計工作有章可循?？冃徲嬙谖覈咝ｉ_展的時間還不長，高校只能參照《內(nèi)部審計實務(wù)指南第4號—高校內(nèi)部審計指南》和《第2202號內(nèi)部審計具體準(zhǔn)則—績效審計》等準(zhǔn)則和指南自行制定相關(guān)制度。由于高校內(nèi)部績效審計其本身具有特殊性和復(fù)雜性，我國高校鮮有執(zhí)行了績效審計。相關(guān)部門必須大力鼓勵和支持高校實行績效審計，還可以將個別高校作為試點示范，帶動績效審計在高校中的大力發(fā)展。

3.構(gòu)建專項資金績效審計評價體系

目前，我國對構(gòu)建績效審計評價體系下達(dá)了比較規(guī)范的文件說明。審計署2008年頒布的《2008至2012年審計工作發(fā)展規(guī)劃》及2011年頒布的《“十二五”審計工作發(fā)展規(guī)劃》都提到構(gòu)建績效審計評價及方法體系，文件中詳細(xì)規(guī)劃了構(gòu)建績效審計評價體系的具體時間進(jìn)程以及各部門的職責(zé)。通常，一個完善的高校專項資金績效審計評價體系應(yīng)該包括審計目標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價指標(biāo)。高校應(yīng)結(jié)合實際情況，以經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和創(chuàng)新性作為績效審計目標(biāo)。在確定了總體目標(biāo)后，考慮定性分析與定量評判結(jié)合，從反映學(xué)校財務(wù)投入經(jīng)濟(jì)性、資金使用效率、產(chǎn)出效果、創(chuàng)新工作等方面制定科學(xué)可行的具體評價指標(biāo)，然后再根據(jù)這些指標(biāo)選擇相應(yīng)的審計評價標(biāo)準(zhǔn)，由此就形成了一個完整的績效審計評價指標(biāo)體系。從專項資金的預(yù)算、使用和管理，最后到專項資金的結(jié)算，即專項資金的整個流通過程，高校都應(yīng)該全方面的進(jìn)行審查，通過評價體系得到相應(yīng)的考評結(jié)果，為下一期預(yù)算提供可靠的依據(jù)。高校在建立高校專項資績效審計評價體系時可以運(yùn)用平衡計分卡并結(jié)合層次分析法、專家打分法等方法，并在實踐中不斷修正和完善，以提高績效審計的可靠性。

4.監(jiān)督機(jī)制

有效的操作性強(qiáng)的監(jiān)督機(jī)制，可以充分發(fā)揮內(nèi)部審計的效力，可以大大增加專項資金使用的經(jīng)濟(jì)性、效率型、效果性和創(chuàng)新性。

首先，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對專項資金申報過程的監(jiān)督。高校應(yīng)根據(jù)申報流程確定相應(yīng)監(jiān)督主體，如成立項目審查委員會和預(yù)算編制領(lǐng)導(dǎo)小組。前者主要負(fù)責(zé)嚴(yán)格把關(guān)項目的成立、篩選及論證。參與審批核準(zhǔn)項目的建議書、可行性研究、初步設(shè)計等。在篩選項目時要遵循“公開、公平、公正”的原則，同時根據(jù)項目計劃安排經(jīng)費。后者主要成員為項目負(fù)責(zé)人、審計、財務(wù)、科技等部門指定的相關(guān)人員，負(fù)責(zé)依據(jù)項目申報書進(jìn)行實事求是的預(yù)算編制。

其次，要對專項資金的分配進(jìn)行監(jiān)督。要特別強(qiáng)調(diào)各項目主管部門之間的聯(lián)系，避免專項資金項目多頭申報、交叉申報、重復(fù)投資等影響專項資金效益的不當(dāng)行為。專項資金的分配應(yīng)擔(dān)遵循公開、公平、公正的原則，依據(jù)項目的申報書科學(xué)地制定專項資金的分配方案。監(jiān)督專項資金分配時，要確保專項資金專款專用、專項核算，保證專項資金能夠及時的，按資金需求計劃撥付給相關(guān)單位部門，提高專項資金的使用效率。

再次，要對專項資金的整個使用過程進(jìn)行監(jiān)督。鑒于監(jiān)督貫穿了專項資金的分配、使用的整個過程，高?？梢苑蛛x專項資金的監(jiān)督權(quán)、分配權(quán)和使用權(quán)，讓這三權(quán)各司其職，相互獨立又制衡。對于專項資金的撥付，要跟蹤其流動的軌跡，確保專項資金能直接支付到指定的收款人賬戶上，避免專項資金被違規(guī)使用。還要檢查項目實施單位的專項資金報賬機(jī)制是否完善，確保相關(guān)責(zé)任人履行其責(zé)任，嚴(yán)格規(guī)范專項資金的使用。加大財務(wù)運(yùn)行的透明度，要及時公開重大項目經(jīng)費的預(yù)算、決算，接受外部人員的檢查，讓專項經(jīng)費在陽光下運(yùn)行，公平、公正、公開，避免暗箱操作。

5.評價機(jī)制

關(guān)于專項資金的使用結(jié)果，高?？梢酝ㄟ^設(shè)立獎懲制度和問責(zé)制度來構(gòu)建評價機(jī)制。首先，高校應(yīng)遵循經(jīng)濟(jì)性、效率性、效果性和創(chuàng)新性原則，利用一些行之有效的方法對項目的成本、實施效果等方面進(jìn)行真實性、科學(xué)性、規(guī)范性的績效評估。例如，高?？梢酝ㄟ^成本—效益比較法對項目成本方面做一個評價，能夠計算出每單位資源的效益耗用的成本，通過目標(biāo)成果法評價項目的實施效果來確定績效目標(biāo)是否實現(xiàn)，還可以通過歷史動態(tài)比較法、標(biāo)桿法和公眾評價法等方法對項目的績效做出客觀的評價。通過全面的評價后總結(jié)出一份專項資金績效評價結(jié)果，并以此為下年度安排專項資金項目的重要依據(jù)。然后，依據(jù)專項資金績效評價結(jié)果，相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)做到賞罰分明，建立約束和激勵機(jī)制。對于績效表現(xiàn)突出的機(jī)構(gòu)，可以對相關(guān)部門及其領(lǐng)導(dǎo)班子適當(dāng)?shù)莫剟睿⒃谙乱荒甓葍?yōu)先審核其申報的項目；對于績效表現(xiàn)欠佳的機(jī)構(gòu)，可以給與適當(dāng)?shù)膽土P，以督促其切實整改，盡快改變和提高績效。具體執(zhí)行中，高校還可以成立一個獨立的問責(zé)小組，對考核過程中發(fā)現(xiàn)的問題進(jìn)行跟蹤問責(zé)，通報有關(guān)情況，并將問責(zé)結(jié)果與薪酬緊密掛鉤，調(diào)動各單位提高績效的積極性。

四、結(jié)束語

通過建立科學(xué)的高校專項資金績效審計執(zhí)行機(jī)制，可以從制度上保證績效審計工作有章可循。通過對高校專項資金的使用進(jìn)行全面的審計和績效評定，有利于規(guī)范高校專項資金的管理和使用；有利于提高專項資金使用效益；有效推進(jìn)專項資金的績效評價工作，推進(jìn)學(xué)校長遠(yuǎn)發(fā)展都有著十分積極的影響。

課題名稱：

本文是廣西教育科學(xué)“十二五”規(guī)劃2013年度廣西教育財務(wù)管理研究專項課題（廣西高校專項資金績效審計研究,立項編號：2013ZCW031）的階段性研究成果。

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