淺析我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及管理對策

劉漪源

博鰲亞洲論壇2015年會(huì)“市政債：化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的最優(yōu)選擇”分論壇在海南召開，財(cái)政部部長樓繼偉、麥肯錫全球研究院資深董事Jonathan Woetzel等政府人員和投資評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)人員出席了此分論壇，討論了地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀、風(fēng)險(xiǎn)及其對策。地方政府通過銀行貸款、債券等方式籌措債務(wù)資金用于公共投資、城市建設(shè)等，可以彌補(bǔ)地方財(cái)力的不足，有利于經(jīng)濟(jì)加速發(fā)展和公共服務(wù)能力的快速提高。但是自2008年金融危機(jī)之后，在寬松的貨幣政策和財(cái)政政策的影響下地方政府債務(wù)規(guī)模急速膨脹，部分地方負(fù)債率過高，債務(wù)的違約風(fēng)險(xiǎn)大大增大，給政府運(yùn)行、社會(huì)經(jīng)濟(jì)等各方面都帶來了諸多潛在風(fēng)險(xiǎn)。雖然就目前所公布的地方政府債務(wù)狀況表明債務(wù)尚在可控范圍之內(nèi)，但仍有部分學(xué)者及評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)認(rèn)為其中潛藏著巨大風(fēng)險(xiǎn)，不容樂觀。由此，建立系統(tǒng)完整的地方債務(wù)管理體系是十分重要且迫切的。

一、我國地方政府債務(wù)現(xiàn)狀

國家審計(jì)署2013年下半年展開了對地方債務(wù)的全面審計(jì)，根據(jù)公布的審計(jì)結(jié)果顯示，截至2013年6月底，地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)10.89萬億元，2014、2015和2016年地方政府需償還的到期債務(wù)約為2.38、1.86和1.26萬億元，2017年及以后到期負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)約為2.89萬億元。截至2012年底，有3個(gè)省級(jí)、99個(gè)市級(jí)、195個(gè)縣級(jí)、3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的債務(wù)率高于100%。針對2014年底的地方政府債務(wù)審計(jì)工作也于2015年1月開始，雖然暫時(shí)還沒有結(jié)果，不過財(cái)政部長樓繼偉在2015博鰲亞洲論壇上發(fā)言表示整個(gè)地方政府最終要償還的債務(wù)規(guī)模在12萬億至13萬億元之間。

而我國地方政府債務(wù)還有如下特點(diǎn)：從舉借主體看，融資平臺(tái)公司、政府部門和機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助事業(yè)單位是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要舉借主體；從債務(wù)資金來源看，銀行貸款、BT、發(fā)行債券是政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的主要來源；從債務(wù)資金投向看，主要用于基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公益性項(xiàng)目。

二、我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)及其危害

1.償債壓力影響地方財(cái)政運(yùn)行

大規(guī)模的的地方政府債務(wù)意味著地方財(cái)政每年須支付巨額的利息和面臨巨大的到期債務(wù)償還壓力。沉重的債務(wù)壓力會(huì)侵占大額地方財(cái)政資金，從而可能導(dǎo)致經(jīng)常性的公共產(chǎn)品和服務(wù)支出及投入的不足，對地方政府財(cái)政正常支出造成不利影響。地方財(cái)政狀況會(huì)因?yàn)閭鶆?wù)的大規(guī)模膨脹而不斷惡化，嚴(yán)重影響地方財(cái)政的正常運(yùn)行。

2.降低了經(jīng)濟(jì)效率和質(zhì)量

地方政府進(jìn)行債務(wù)融資的目的主要是通過項(xiàng)目投資以推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)和城市建設(shè)的加速發(fā)展。然而盲目的擴(kuò)大債務(wù)規(guī)模往往會(huì)導(dǎo)致盲目投資，地方政府對債務(wù)資金的投向和運(yùn)營缺乏重視，且風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)薄弱。這就導(dǎo)致投資項(xiàng)目的效率和質(zhì)量大打折扣，造成了地方上許多重復(fù)建設(shè)、低效投資的現(xiàn)象。由此地方政府債務(wù)融資的目的并沒有很好地實(shí)現(xiàn)，反而降低了經(jīng)濟(jì)效率和質(zhì)量。

3.對政府公信力和社會(huì)穩(wěn)定構(gòu)成威脅

地方政府債務(wù)規(guī)模過大首先直接面臨的風(fēng)險(xiǎn)就是無法支付利息及到期債務(wù)造成地方政府債務(wù)違約，而這對政府的公信力是極大的打擊。同時(shí)，償債能力的不足必然會(huì)影響到政府用于公共產(chǎn)品和服務(wù)的開支，對地方人民的社會(huì)公共生活造成不利影響，這也會(huì)對政府公信力不利。此外，地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)使債權(quán)人經(jīng)濟(jì)遭受損失而帶來的金融風(fēng)險(xiǎn)和社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，對社會(huì)的穩(wěn)定構(gòu)成威脅。

三、地方政府債務(wù)全程管理對策建議

在現(xiàn)階段我國對難以按時(shí)償付的地方政府債務(wù)主要采用債務(wù)替換的方式解決，但這只是并不能從根本上解決問題，要真正降低地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，從長遠(yuǎn)來看，需要構(gòu)建一套系統(tǒng)的地方政府債務(wù)全程管理機(jī)制，以釋放和控制地方政府債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)。

1.完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警與債務(wù)融資審核機(jī)制

建立完善風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制是風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的重要手段。根據(jù)我國國情和風(fēng)險(xiǎn)成因等因素確定政府風(fēng)險(xiǎn)衡量指標(biāo)以識(shí)別、監(jiān)測與分析地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，及時(shí)了解風(fēng)險(xiǎn)水平從而采取防范和控制措施。設(shè)置不同的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警線對地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的嚴(yán)重程度分級(jí)，并根據(jù)不同級(jí)別制定適宜的預(yù)防、管理政策。同時(shí)，根據(jù)警戒線設(shè)置“特別風(fēng)險(xiǎn)名單”，對有重大違約風(fēng)險(xiǎn)的地方政府債務(wù)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)測。除此之外，還可以引入資信度較高的評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)對地方政府債務(wù)進(jìn)行評(píng)級(jí)，評(píng)級(jí)結(jié)果作為外部市場對地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)價(jià)，也有利于控制地方債券規(guī)模及風(fēng)險(xiǎn)。

風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警能夠幫助政府及時(shí)調(diào)整債務(wù)融資的計(jì)劃和管理政策，特別是當(dāng)?shù)胤絺鶆?wù)風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別較高時(shí)可以對地方政府債務(wù)采用特別控制措施。針對不同風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別的地方政府，中央政府可以調(diào)整地方政府債務(wù)額度、發(fā)債條件、債務(wù)融資資質(zhì)審核進(jìn)行分級(jí)管理。

2.多渠道融資

我國地方債務(wù)的資金來源主要是銀行貸款，超過總資金來源的50%，資金來源比較單一集中，對地方政府債務(wù)的優(yōu)化不利。地方政府采用多渠道的融資方式能夠拓寬資金來源和分散風(fēng)險(xiǎn)。

分階段全面引入市場化、透明度較高的市場債券，使地方政府債務(wù)更加透明和規(guī)范化。通過地方政府債務(wù)的債券化充分利用市場機(jī)制，發(fā)揮債券市場操作規(guī)范、信息透明以及監(jiān)管有力的優(yōu)勢，對加強(qiáng)地方對政府債務(wù)的約束和監(jiān)督，提高地方政府的債務(wù)管理能力將起到積極的促進(jìn)作用，有利于控制地方政府債務(wù)的成本、規(guī)模和風(fēng)險(xiǎn)。

政府社會(huì)資本合作（PPP）模式是創(chuàng)新公共服務(wù)投入機(jī)制的方式之一，在公共產(chǎn)品領(lǐng)域引入私人資本。推廣PPP模式能夠充分發(fā)揮政府和私人部門各自優(yōu)勢，提高公共服務(wù)供給效率和質(zhì)量。從政府角度看，通過動(dòng)員私人資本參與，不僅可以減輕當(dāng)期財(cái)政支出壓力，而且可以平滑年度間財(cái)政支出波動(dòng)。從社會(huì)角度看，通過發(fā)揮公私部門的各自優(yōu)勢，把政府的政策目標(biāo)、社會(huì)目標(biāo)和私人部門的運(yùn)營效率、技術(shù)進(jìn)步內(nèi)在動(dòng)力結(jié)合起來，充分提高公共產(chǎn)品供給效率。

3.完善政府債務(wù)日常管理機(jī)制

對于完善地方政府債務(wù)的日常管理應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)關(guān)注強(qiáng)化債務(wù)項(xiàng)目管理、高效運(yùn)營政府資產(chǎn)、建立償債基金三方面。強(qiáng)化債務(wù)項(xiàng)目管理對債務(wù)資金的使用過程進(jìn)行嚴(yán)格的控制和管理，對資金使用的效率及投向?qū)崟r(shí)監(jiān)測，以防止資金的濫用和低效，保障債務(wù)項(xiàng)目能得到高效有質(zhì)量的運(yùn)轉(zhuǎn)。地方政府應(yīng)當(dāng)高效運(yùn)營政府資產(chǎn)，提升政府資產(chǎn)運(yùn)營收益，擴(kuò)大財(cái)政收入，為債務(wù)利息的支付和償還減輕財(cái)政壓力。建立償債基金也是降低違約風(fēng)險(xiǎn)的有效手段之一。償債基金能平滑各期支付政府債務(wù)的財(cái)政支出，減少對正常財(cái)政支出的影響，同時(shí)償債基金的存在也能提高政府信用度。

4.提高政府審計(jì)的效果，提高信息透明度

當(dāng)前我國地方政府債務(wù)的信息透明度并不高，不利于監(jiān)督控制債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，也不利于提升公眾對政府的信任度。對地方政府性債務(wù)實(shí)行動(dòng)態(tài)化、常態(tài)化的政府審計(jì)監(jiān)督，提高政府審計(jì)的效果和信息透明度是十分必要的。首先應(yīng)當(dāng)根據(jù)我國國情和地方政府債務(wù)的特點(diǎn)設(shè)置一套科學(xué)合理的審計(jì)評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。目前為止，我國地方政府債務(wù)審計(jì)還沒有形成一個(gè)成熟的、合理的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，而沒有合適的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)就無法提高政府審計(jì)的效果。其次，政府審計(jì)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)每年對地方政府債務(wù)的情況依法進(jìn)行審計(jì)并對外公告審計(jì)結(jié)果，特別是針對債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大的地方政府還應(yīng)進(jìn)行聯(lián)合審計(jì)以保障真實(shí)性和公允性。最后，對政府債務(wù)審計(jì)時(shí)不應(yīng)當(dāng)只局限于對債務(wù)真實(shí)性公允性進(jìn)行審計(jì)，還應(yīng)當(dāng)結(jié)合財(cái)政審計(jì)、預(yù)算執(zhí)行審計(jì)、經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)等，力求全方位地反映地方政府債務(wù)的狀況，提升債務(wù)信息的透明度。

5.將政府債務(wù)效率考核納入政績評(píng)價(jià)監(jiān)督體系

對地方政府績效評(píng)價(jià)中過于偏重GDP等經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)也是政府債務(wù)膨脹的重要原因之一。隨著政府職能轉(zhuǎn)變的推進(jìn)，對地方政府績效評(píng)價(jià)的關(guān)注重點(diǎn)也應(yīng)當(dāng)從經(jīng)濟(jì)發(fā)展與經(jīng)濟(jì)建設(shè)方面轉(zhuǎn)換到公共管理和公共服務(wù)上來，淡化對地方政府的GDP等經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)的考核，重點(diǎn)考察公共管理和公共服務(wù)的改善和提升狀況。將政府債務(wù)效率考核納入政績評(píng)價(jià)監(jiān)督體系，重點(diǎn)考察地方政府債務(wù)項(xiàng)目是否合理高效，是否有助于公共管理和公共服務(wù)的改善和提升。

6.完善債務(wù)責(zé)任追究制度

各級(jí)政府應(yīng)重視政府債務(wù)的審計(jì)結(jié)果和政府政績監(jiān)督考核結(jié)果，建立完善政府債務(wù)舉債、使用管理效益及風(fēng)險(xiǎn)的問責(zé)制，針對明顯缺乏效益、高風(fēng)險(xiǎn)和由于失職所造成的地方政府負(fù)債，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行反思和整改，嚴(yán)重的則應(yīng)對負(fù)有相關(guān)責(zé)任的政府官員進(jìn)行問責(zé)，堅(jiān)決杜絕僅僅為了粉飾政績的“面子工程”。同時(shí)，在對政府官員的日常持續(xù)監(jiān)督和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中，也應(yīng)當(dāng)把政府性債務(wù)情況列入考察范圍，追查債務(wù)責(zé)任，防止為了獲得晉升的“面子工程”。

[1]崔軍,朱志鋼.中國地方政府債務(wù)治理的路徑安排：清理存量、創(chuàng)新體制、強(qiáng)化監(jiān)管.首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)學(xué)報(bào)，2011(4).5-12.

[2]劉昊,劉志彪.地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)有多高——基于現(xiàn)實(shí)、潛在及引致風(fēng)險(xiǎn)的分析.上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2013(6).72-79.

[3]劉蓉,黃洪.我國地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的度量、評(píng)估與釋放.經(jīng)濟(jì)理論與經(jīng)濟(jì)管理，2012(1).82-88.

[4]馬改艷.我國地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患、成因及化解對策.西部論壇，2014(3).65-75.

[5]魏加寧，唐滔.國外地方政府債務(wù)融資制度綜述.國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2010（6）.114-117.