積極推進政府和社會資本合作幾點建議

□文/毛慧芳

（石家莊市發(fā)展和改革委員會 河北·石家莊）

一、地方政府城建資金籌措現(xiàn)狀

隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，新型城鎮(zhèn)化建設的推進，城鎮(zhèn)基礎設施建設成為關鍵一環(huán)，由此產(chǎn)生出大量的資金需求。但是，可用于基礎設施的地方政府年度可支配財政收入極其有限。目前，我國地方政府債務的主要組成包括：中央代發(fā)地方債、上級財政借款、信托、政策性銀行貸款、其他借款和地方政府融資平臺融資。其中，中央代發(fā)債券、上級借款等方式籌措資金大約占地方政府債務的50%，而通過融資平臺籌措資金形成的地方政府債務大約也占到50%。根據(jù)2013年國家審計署公布的審計數(shù)據(jù)顯示，截至2013年6月底，全國地方政府債務合計30.27497 萬億元。地方政府負有償還責任的債務108，859.17億元。其中，南京、成都、廣州、合肥、昆明、長沙等9 個城市的負債率超過100%。地方政府債務已經(jīng)成為影響經(jīng)濟穩(wěn)定的不利因素。

另一方面，改革開放以來，中國以市場經(jīng)濟為取向的改革，創(chuàng)造了大量社會財富、集聚了大量的社會資本。由于實業(yè)投資方面的市場準入障礙，社會投資轉化為實業(yè)投資的比重較小，其創(chuàng)富能力也難以樂觀。所以，大部分社會資本只能進入房地產(chǎn)、地下錢莊、古玩等熱錢領域，成為經(jīng)濟發(fā)展的不穩(wěn)定因素。

政府與社會資本合作方式（PPP 模式）可以很好的利用社會資本來滿足城市基礎設施建設資金短缺的問題，同時也為社會資本找到穩(wěn)定的投資渠道。2014年國家出臺《國務院關于創(chuàng)新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（國發(fā)［2014］60 號）和《國家發(fā)展改革委關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發(fā)改投資［2014］2724 號）文件，明確提出“推廣使用政府與社會資本合作模式。鼓勵社會資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎設施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運營”，同時提出了具體的政府和社會資本合作的指導意見，為政府和社會資本合作提供了政策上的支持。

二、當前政府和社會資本合作（PPP）模式存在的問題

從20世紀90年代中期開始，我國一些地方政府就開始了嘗試在城市供水、節(jié)水、供氣、公共交通、排水、污水處理、道路、橋梁、市政設施、市容環(huán)境衛(wèi)生、垃圾處理和城市綠化等公用事業(yè)當中引入社會資本投資，并在2003年前后在全國掀起了公私合作的浪潮。隨著PPP 模式的推廣，也出現(xiàn)了一系列的問題。

（一）政府在PPP項目中占主導地位。目前，在我國的城市基礎設施建設運營過程中，由于公共產(chǎn)品的特殊性使得社會資本難以進入，政府在整個項目中同時身兼投資者、運營者和監(jiān)督者三重身份，很容易在具體工作中產(chǎn)生混淆。政府的職能混淆為社會公共事業(yè)的發(fā)展帶來很多不利。

（二）在基礎設施建設中存在低效和尋租問題。由于政府自身的運行以及向公眾提供公共產(chǎn)品存在交易成本，且政府系統(tǒng)缺乏明確的績效評估體系，因此在基礎設施建設過程中，常會出現(xiàn)“政府失靈”的現(xiàn)象，公共產(chǎn)品在政府作為投資主體時也難免存在特殊利益集團的“尋租”現(xiàn)象。

（三）PPP模式是一個完整的融資模式，專業(yè)性較強。PPP 模式的組織形式非常復雜，同時還要經(jīng)過較長的項目篩選、評估過程和漫長的合同談判過程，它還要做到利益和風險的合理分擔，事后的有效監(jiān)督。它廣泛采用項目特許經(jīng)營權的方式，進行結構融資，這都需要比較復雜的法律、金融和財務等方面的知識。

三、推行PPP模式幾點建議

為了更好地發(fā)揮PPP 模式的作用，我國正在積極擴大PPP模式的應用范圍，希望在多領域推廣應用PPP 模式以解決基礎設施資金短缺和社會資本投資渠道不暢的問題。根據(jù)PPP 發(fā)展的現(xiàn)狀，現(xiàn)提出以下幾點建議：

（一）轉變政府職能，建立協(xié)調(diào)推進機制。為更好地推進政府和社會資本合作，建議各地方政府對PPP 項目全程實行“聯(lián)審制”。由市政府牽頭發(fā)改、城建、財政、土地、規(guī)劃、環(huán)保、質(zhì)監(jiān)、住房、安監(jiān)、消防支隊等部門成立PPP 項目聯(lián)審小組，聯(lián)審小組負責PPP 項目的審查。聯(lián)審小組定期召開聯(lián)席會議，同時建立由各咨詢中介機構組成的專家咨詢組。聯(lián)審小組通過召開聯(lián)席會議，并根據(jù)專家和各部門意見最終確定各階段方案?！奥?lián)審制”的建立，將便于各部門在同一問題上的溝通協(xié)調(diào)，有利于PPP 項目的順利推進。

（二）建立項目全程公開、公示制度。積極發(fā)揮我國各地現(xiàn)有的公共資源交易平臺的作用，對具有可行性且建設條件成熟的公私合作項目全部進入市公共資源交易平臺，進行項目信息公開，并進行各階段公開招投標。同時，將整個項目從合作方的選擇到項目建設過程再到項目竣工后運營的全程信息對社會公開，使PPP 項目更加公開、透明，便于社會監(jiān)督，減少“權力尋租”。

（三）加強專業(yè)中介機構培育和人才培養(yǎng)。為更好地推進

PPP 模式在基礎設施領域的應用，需要著重與高校和科研院所合作培育工程管理方面的專業(yè)服務機構和懂經(jīng)濟、法律、財務、合同管理、專業(yè)技術等各方面的復合型項目管理人才。培育專業(yè)中介機構和復合型人才將更專業(yè)、高效地推進PPP 項目。

（四）積極推進投融資方式創(chuàng)新。清華大學教授王守清曾說：“國家上PPP 應用比較成熟的國家里，公共產(chǎn)品采用的比例僅占15%～25%”，PPP 模式也并不適用于所有公共產(chǎn)品，僅僅依靠PPP 不可能完全解決基礎設施資金短缺的問題。地方政府債務納入預算管理后，主要的融資渠道還是發(fā)行地方政府債券等，PPP 作為一種輔助的投融資方式。所以，我們在規(guī)范地方政府債務的基礎上，除了充分發(fā)揮PPP 的作用外，還要同時加大投融資方式創(chuàng)新的力度。

［1］周龍.PPP模式在公共基礎設施建設中的應用［J］.河南師范大學學報，2010.3.

［2］袁志學.淺析我國應用PPP模式的現(xiàn)狀及存在問題［J］.時代經(jīng)貿(mào)，2012.6.

［3］蘭柏超.基于PPP的城市基礎設施建設芻議［J］.大連大學學報，2008.4.