新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村宅基地退出路徑探討

□文/彭洪宣 李建強(qiáng) 任 霜

（四川農(nóng)業(yè)大學(xué)管理學(xué)院 四川·成都）

一、研究背景

隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國龐大的農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，但土地城市化遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于人口的城鎮(zhèn)化。一方面農(nóng)村宅基地閑置造成的土地浪費(fèi)是非常嚴(yán)重的；而另一方面建設(shè)用地控制壓力和城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤，擁有很大的難度，影響了城鎮(zhèn)化發(fā)展政策的實(shí)施。目前，中國正在探索新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，如何建立一個(gè)“人地掛鉤”政策，穩(wěn)步推進(jìn)農(nóng)村宅基地有序退出，是新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的需要，而且也是加快農(nóng)村土地制度改革盤活農(nóng)村土地資產(chǎn)，增加農(nóng)民收入的客觀需要。

二、新型城鎮(zhèn)化內(nèi)涵解析

人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化是新型城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容。新型城鎮(zhèn)化，包含以下內(nèi)涵：一是關(guān)注就業(yè)問題，實(shí)現(xiàn)城鎮(zhèn)勞動(dòng)力供給和需求的均衡。城鎮(zhèn)化是一個(gè)人口就業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)移的過程，新型城鎮(zhèn)化要實(shí)現(xiàn)向城市轉(zhuǎn)移的農(nóng)村剩余勞動(dòng)力充分就業(yè)；二是關(guān)注集約利用問題。城市數(shù)量的增加和城市外延的拓展占用了大量的土地資源（尤其是耕地資源）。由于有限的水土資源決定了我們不能簡(jiǎn)單照搬國外城鎮(zhèn)化的模式，必須走一條節(jié)約集約的城鎮(zhèn)化道路；三是關(guān)注城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展問題。城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟(jì)體制和土地制度使得我國城鄉(xiāng)差距不斷拉大，這也是造成我國城鄉(xiāng)之間兩極分化和社會(huì)矛盾日趨激化的主要原因。因此，新型城鎮(zhèn)化應(yīng)形成城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的互動(dòng)機(jī)制，縮小城鄉(xiāng)差距；四是關(guān)注人地掛鉤問題。由于我國土地城鎮(zhèn)化遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于人口城鎮(zhèn)化，呈現(xiàn)農(nóng)村人口減少但農(nóng)村集體建設(shè)用地反而增加的格局。

三、新型城鎮(zhèn)化與農(nóng)村宅基地退出的內(nèi)在關(guān)系

土地城鎮(zhèn)化，即農(nóng)村土地轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)土地，涉及到土地的權(quán)屬及使用方式的變化，其對(duì)應(yīng)的管理制度和方式也會(huì)相應(yīng)發(fā)生變化。因此，新型城鎮(zhèn)化必然引致土地管理制度的變化。目前，我國城市用地增加主要以新增建設(shè)用地為主，其中50%左右為耕地資源。怎樣實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)建設(shè)用地剛性需求和耕地保護(hù)的雙贏，是我國新型城鎮(zhèn)化需要解決的問題。目前，我國正處于城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，人口的轉(zhuǎn)移更加頻繁，數(shù)量更加巨大，土地的城鎮(zhèn)化也呈現(xiàn)出快速的擴(kuò)張過程。新型城鎮(zhèn)化將從土地城鎮(zhèn)化模式變?yōu)槿丝诔擎?zhèn)化與土地城鎮(zhèn)化協(xié)調(diào)并進(jìn)的模式。新型城鎮(zhèn)化必須與土地制度改革聯(lián)動(dòng)進(jìn)行，尤其是農(nóng)村的宅基地使用制度，即建立農(nóng)村宅基地退出使用機(jī)制。國家在“十二五規(guī)劃”中明確提出“十二五”期間要基本建立覆蓋城鄉(xiāng)的社會(huì)保障體系，屆時(shí)農(nóng)村土地對(duì)于農(nóng)民的社會(huì)保障功能將徹底消失。因此，必須開始著手建立一套完善的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制。農(nóng)民有償退出宅基地會(huì)為農(nóng)民帶來較多的收益。首先，可以讓退出者將土地的價(jià)值變現(xiàn)，體現(xiàn)土地的資產(chǎn)屬性；其次，能為農(nóng)民帶來比私人流轉(zhuǎn)更高的土地收益，同時(shí)有利于集體經(jīng)濟(jì)組織監(jiān)管土地市場(chǎng)；再次，建立宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制有利于社會(huì)的和諧穩(wěn)定。

四、農(nóng)村宅基地退出的路徑

（一）建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度。由于宅基地登記制度的缺失，導(dǎo)致現(xiàn)階段宅基地退出中存在權(quán)屬不清、邊界不清等問題，農(nóng)村退出的土地實(shí)際收益得不到有效保障，同時(shí)引致集體資產(chǎn)的流失。要建立農(nóng)村宅基地使用權(quán)登記制度，開展宅基地使用情況的調(diào)查，明晰產(chǎn)權(quán)關(guān)系，可以為宅基地退出提供法律依據(jù)。

（二）建立宅基地收回補(bǔ)償制度。很多地方實(shí)施的“宅基地?fù)Q房”政策，其思路就是宅基地的收回補(bǔ)償。為推進(jìn)宅基地的有序退出，應(yīng)建立農(nóng)村宅基地收回補(bǔ)償制度，但必須保障退出農(nóng)民的生活水平不下降、居住環(huán)境有改善。收回補(bǔ)償制度的核心是能夠制定政府、集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民都接受的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)償方式。理論上，就是建立科學(xué)的宅基地價(jià)格測(cè)算的理論基礎(chǔ)和測(cè)算方法體系，這樣才能為宅基地的補(bǔ)償提供參考。

（三）建立農(nóng)村宅基地閑置罰金制度。目前，一些農(nóng)民的宅基地長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)，有的常年在外打工，并已在城市定居，宅基地的使用量幾乎為零，但農(nóng)民仍不愿退出宅基地。政府應(yīng)建立農(nóng)村宅基地閑置罰金制度，制定一個(gè)合理的閑置期限，在閑置期限達(dá)到而農(nóng)戶還未將其利用的，規(guī)定處罰標(biāo)準(zhǔn)，累積超出規(guī)定期限的，罰金成倍數(shù)增長(zhǎng)。

（四）建立完善的農(nóng)村住房保障體系。建立在福利經(jīng)濟(jì)思想下的現(xiàn)行農(nóng)村宅基地使用制度，對(duì)農(nóng)民來說就是賦予其一種最低層次的住房保障，農(nóng)民只是獲得了可以建造房屋的土地，而不是可以直接居住的住房。為了加快農(nóng)民宅基地退出，必須健全農(nóng)村的住房保障體系?？梢怨膭?lì)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織興建集中農(nóng)民公寓，直接分配農(nóng)民住房；或者加大對(duì)農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與改造，改善農(nóng)村居住環(huán)境，或者對(duì)已經(jīng)遷入城鎮(zhèn)的農(nóng)民，給予安排城鎮(zhèn)住房。

（五）加強(qiáng)農(nóng)村宅基地退出政策及觀念的宣傳。對(duì)于有意愿的農(nóng)戶可以進(jìn)行退出宅基地政策培訓(xùn)，使之了解國家政策，以正確的方式維護(hù)自身在宅基地退出時(shí)的利益，提高農(nóng)戶退出宅基地的積極性。

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［4］畢影，趙凱.我國農(nóng)村宅基地退出研究綜述及其取向［J］.江蘇農(nóng)業(yè)科學(xué)，2014.3.