城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的農(nóng)村集體土地所有制有效實(shí)現(xiàn)問(wèn)題研究

劉 艷

（安徽行政學(xué)院 安徽經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院 政法社文教研部，安徽 合肥230059）

過(guò)去幾十年城鎮(zhèn)化發(fā)展的道路是以簡(jiǎn)單由城市空間向農(nóng)村的擴(kuò)張實(shí)現(xiàn)的，所帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題也逐步開(kāi)始暴露，而新型城鎮(zhèn)化發(fā)展要實(shí)現(xiàn)由土地城鎮(zhèn)化向人的城鎮(zhèn)化核心的轉(zhuǎn)移，必須改變土地絕對(duì)量化擴(kuò)張的政策選擇，以提升農(nóng)村土地利用率的內(nèi)涵式模式來(lái)實(shí)現(xiàn)人口有序轉(zhuǎn)移。于農(nóng)村而言，就是要積極探索集體土地所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式，提高農(nóng)村土地利用率和加強(qiáng)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的保護(hù)。

一、當(dāng)前農(nóng)村集體土地所有制實(shí)現(xiàn)過(guò)程中存在的問(wèn)題

2015年中央一號(hào)文件提出，要探索農(nóng)村集體所有制有效實(shí)現(xiàn)形式，創(chuàng)新農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制。從政策層面對(duì)農(nóng)村集體土地所有制的有效實(shí)現(xiàn)進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)主要集中在三個(gè)視點(diǎn)：一是通過(guò)確權(quán)登記實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)清晰化；二是通過(guò)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能再分解實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)高效化；三是通過(guò)配套制度改革和公共服務(wù)改進(jìn)構(gòu)建現(xiàn)代農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體系。但當(dāng)前農(nóng)村土地集體所有制有效實(shí)現(xiàn)過(guò)程中面臨的問(wèn)題已現(xiàn)實(shí)地制約了農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)功能實(shí)現(xiàn)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)效益的提高。

（一）土地確權(quán)多難題

農(nóng)村土地確權(quán)是清晰農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的根本手段，也是發(fā)揮農(nóng)村土地集體所有制價(jià)值功能的前提。但在過(guò)去粗放型的城鎮(zhèn)化發(fā)展中，簡(jiǎn)單地以土地?cái)U(kuò)張即農(nóng)村土地所有權(quán)轉(zhuǎn)移為手段的發(fā)展方式中，除區(qū)分了土地所有權(quán)的國(guó)有和集體所有以外，并沒(méi)有在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、宅基地使用權(quán)權(quán)屬確認(rèn)等土地使用權(quán)層面解決好產(chǎn)權(quán)清晰化的問(wèn)題，為當(dāng)前的農(nóng)村土地確權(quán)帶來(lái)諸多的難題，形成了農(nóng)村土地集體所有制有效實(shí)現(xiàn)的痼疾。目前的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)工作中存在的難點(diǎn)問(wèn)題主要包括：一是地籍資料失準(zhǔn)，造成確權(quán)依據(jù)不足。有些地方在過(guò)去的土地統(tǒng)計(jì)與登記中行為人為隨意較強(qiáng)，以至土地面積、土地邊界、權(quán)屬變動(dòng)和承包人個(gè)人信息等都存在較大偏差。加上二輪承包之初，為了幫助農(nóng)民規(guī)避較重的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)，村組織進(jìn)行承包地登記時(shí)，往往會(huì)刻意少填農(nóng)戶承包的田畝數(shù)，以至出現(xiàn)最初的土地登記面積與現(xiàn)在的實(shí)測(cè)面積不一致情況，有些地方甚至實(shí)測(cè)面積比二輪承包時(shí)登記土地的面積多出近五成左右。部分農(nóng)民間的私下流轉(zhuǎn)造成的地籍變動(dòng)情況并未報(bào)經(jīng)村集體組織同意或備案，地籍資料中對(duì)其土地權(quán)屬變動(dòng)情況也沒(méi)有記載。這些問(wèn)題都給農(nóng)村土地確權(quán)登記工作上的順利推進(jìn)帶來(lái)極大的困擾。二是土地邊界不明，造成土地確權(quán)操作困難。農(nóng)村很多地方在確定承包地邊界時(shí)都以村干部手指邊界為準(zhǔn)，經(jīng)過(guò)村容村貌的變遷，這些手圈邊界已不復(fù)存在，土地的空間四至也難以確定。三是土地權(quán)屬不穩(wěn)，造成農(nóng)村確權(quán)矛盾積累。農(nóng)村人口流動(dòng)性加大使得農(nóng)戶之間的私下流轉(zhuǎn)成為常態(tài)，加上家庭人口的自然增減，農(nóng)村土地權(quán)屬也變得極不穩(wěn)定，這在確權(quán)過(guò)程中就直接形成了諸多矛盾。

（二）土地流轉(zhuǎn)藏風(fēng)險(xiǎn)

當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：第一，契約風(fēng)險(xiǎn)。受自身素質(zhì)的限制，相當(dāng)一部分農(nóng)民和村集體組織都缺乏契約意識(shí)，在土地流轉(zhuǎn)期內(nèi)往往會(huì)超出流轉(zhuǎn)合同的規(guī)定提出提租要求，當(dāng)要求未得到滿足時(shí)，就會(huì)采用各種方式干擾土地流入方的生產(chǎn)作業(yè)。有的農(nóng)民將自家的牲畜、家禽放入流轉(zhuǎn)地破壞作物生長(zhǎng)；有的村集體組織代表農(nóng)民談判時(shí)，以虛構(gòu)墳頭、口井等地上物的方式向土地流入方索要高額補(bǔ)償。尤其在土地流轉(zhuǎn)出去后，在土地流入方已經(jīng)為土地進(jìn)行大量前期投入的情況下，部分農(nóng)民利用流入方資金投入的顧忌不敢抽離脫逃的心態(tài)，漫天要價(jià)，從而造成流轉(zhuǎn)雙方的合作難以順利推進(jìn)，為土地糾紛的發(fā)生埋下隱患。第二，準(zhǔn)入風(fēng)險(xiǎn)。有部分土地流入方進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)的動(dòng)機(jī)不純，純粹是為了騙領(lǐng)政府土地流轉(zhuǎn)的財(cái)政補(bǔ)貼。還有部分地區(qū)允許流轉(zhuǎn)大戶（公司）采用期末結(jié)算的方式支付租金也暗藏很大的風(fēng)險(xiǎn)。部分地區(qū)已出現(xiàn)了流入方期末時(shí)未向農(nóng)戶支付租金便一走了之的情況，農(nóng)民利益受到損害。還有部分地區(qū)在推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，未對(duì)流轉(zhuǎn)方的行業(yè)資質(zhì)、經(jīng)營(yíng)范圍等作出嚴(yán)格把關(guān)，尤其是有些城市工商資本開(kāi)始瞄準(zhǔn)農(nóng)村土地市場(chǎng)，有的假土地流轉(zhuǎn)之名行發(fā)展旅游業(yè)、養(yǎng)殖業(yè)甚至農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)之實(shí)，占用大量耕地的同時(shí)也直接威脅到糧食安全。甚至還有城市房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)商到農(nóng)村流轉(zhuǎn)了千畝土地開(kāi)挖魚(yú)塘發(fā)展甲魚(yú)養(yǎng)殖，而相關(guān)法律法規(guī)對(duì)使用流轉(zhuǎn)耕地開(kāi)挖池塘、發(fā)展養(yǎng)殖業(yè)早已作明確禁止。第三，監(jiān)管風(fēng)險(xiǎn)。因?yàn)榉N糧利潤(rùn)偏低，農(nóng)業(yè)公司流轉(zhuǎn)土地繼續(xù)種植糧食作物的甚少，而地方政府對(duì)土地流轉(zhuǎn)的資方引入關(guān)注度顯著高于土地流轉(zhuǎn)后土地經(jīng)營(yíng)流向的把控，流轉(zhuǎn)中“顧頭不顧尾”的現(xiàn)象普遍存在，這樣極易出現(xiàn)漫長(zhǎng)的土地流轉(zhuǎn)期間流轉(zhuǎn)方經(jīng)營(yíng)行為走形的現(xiàn)象。第四，融資風(fēng)險(xiǎn)。中央政策放開(kāi)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款的限制后，并沒(méi)有帶來(lái)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中的融資困境，幾乎所有的商業(yè)銀行都不愿意經(jīng)營(yíng)此類貸款項(xiàng)目，少數(shù)商業(yè)銀行迫于行政指令經(jīng)營(yíng)了少量農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保貸款項(xiàng)目也面臨著后期資金受償?shù)娘L(fēng)險(xiǎn)。

（三）宅基地使用存隱憂

當(dāng)前農(nóng)村宅基地使用行為的不規(guī)范問(wèn)題不僅僅出現(xiàn)在農(nóng)民用地行為隨意上，更重要的是，土地城鎮(zhèn)化引發(fā)農(nóng)民對(duì)農(nóng)村宅基地使用權(quán)增值的心理期許日益增長(zhǎng)，現(xiàn)實(shí)的宅基地確權(quán)不到位又使得這一心理期許反向加劇了農(nóng)村宅基地使用行為的不規(guī)范，宅基地利用的惡性循環(huán)怪圈正在悄然形成。

1．農(nóng)民宅基地使用行為失范

（1）超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地現(xiàn)象普遍。隨著外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)和就地城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，農(nóng)村超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地的現(xiàn)象日漸常態(tài)化。一戶兩宅、翻建擴(kuò)地、亂搭亂建等現(xiàn)象激發(fā)了農(nóng)村鄰里糾紛的同時(shí)也產(chǎn)生了效仿效應(yīng)，為今后農(nóng)村土地的全面確權(quán)留下后患。

（2）違規(guī)搭建行為時(shí)有發(fā)生。少數(shù)農(nóng)民在自己沿路責(zé)任田上建房，有的是為了坐等征地補(bǔ)償，有的則是直接買賣受益。除了占用耕地蓋房的，占用公共建設(shè)用地、自留地、廢棄地和未利用的亂搭建房屋的情況也時(shí)有發(fā)生。農(nóng)村由于執(zhí)法資源的短缺，對(duì)此類現(xiàn)象也難以尋找到有效的解決辦法。

（3）個(gè)體建房行為無(wú)規(guī)劃。在新村建設(shè)中，很多非示范點(diǎn)的農(nóng)民蓋房具有隨意性，從外觀設(shè)計(jì)和空間布局上，都缺乏統(tǒng)一規(guī)劃。在城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程加快的情況下，農(nóng)民外出務(wù)工人數(shù)不斷攀升、收入逐年增加，翻蓋、改建房屋的頻率也在加快，這些農(nóng)戶個(gè)體化的建房行為普遍缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，完全隨個(gè)體需要自行設(shè)計(jì)，以至農(nóng)村的房屋格調(diào)不一、坐落無(wú)序，既不美觀，又無(wú)法實(shí)現(xiàn)土地集約利用的效果。

2．宅基地退出政策實(shí)施效果不理想

宅基地退出對(duì)解決當(dāng)前普遍存在的“空心村”問(wèn)題具有直接的推動(dòng)作用，是配合人口城鎮(zhèn)化的重要舉措，也是實(shí)現(xiàn)土地資源優(yōu)化配置的正確選擇。為滿足城鎮(zhèn)化建設(shè)的需要，全國(guó)很多地方都積極嘗試通過(guò)有償激勵(lì)的辦法鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口退出農(nóng)村宅基地，但收效甚微。以安徽為例，2013年10月，安徽省人民政府出臺(tái)的《關(guān)于深化農(nóng)村綜合改革示范試點(diǎn)工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》（皖政 〔2013〕69號(hào)）中提出要建立農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制。但就目前的運(yùn)作情況來(lái)看，農(nóng)民和村級(jí)集體組織對(duì)推動(dòng)此項(xiàng)工作的積極性都不高，宅基地退出有償激勵(lì)的政策實(shí)施效果并不理想。

二、制約農(nóng)村土地集體所有制有效實(shí)現(xiàn)的原因分析

（一）農(nóng)村土地確權(quán)難的原因

造成農(nóng)村土地確權(quán)難的原因是多方面的，一是歷史原因。二輪承包之初，在沒(méi)有先進(jìn)測(cè)量手段輔助的條件下，地籍資料的形成主要依靠手工統(tǒng)計(jì)，人為性和隨意性都較大，加上自然災(zāi)害、村干部調(diào)整等多重因素，有的地方已經(jīng)找不出完整的土地登記存根。二是政策原因。二輪承包期內(nèi)，經(jīng)歷了農(nóng)業(yè)稅政策的大幅度調(diào)整，為規(guī)避稅負(fù)負(fù)擔(dān)，刻意少填田畝數(shù)的做法幾乎在各地都普遍存在，這為如今進(jìn)行的農(nóng)村土地確權(quán)工作帶來(lái)了較多難以調(diào)解的矛盾。三是主體原因。隨著近十幾年來(lái)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的加速，農(nóng)村人口流動(dòng)不斷增強(qiáng)，但在“增人不增地、減人不減地”的政策紅線指導(dǎo)下，家庭承包地?cái)?shù)量卻并未隨之調(diào)整，土地承包權(quán)分配的事實(shí)上不公引發(fā)農(nóng)民產(chǎn)生極大的不滿情緒，成為推進(jìn)農(nóng)村土地確權(quán)的又一障礙。四是確權(quán)方式選擇的原因。2014年中央一號(hào)文件提出在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作中“可以確權(quán)確地，也可以確權(quán)確股不確地”。但是，截至目前，全國(guó)絕大多數(shù)地區(qū)基本上都是采用“確權(quán)確地”的方式進(jìn)行土地確權(quán)，這對(duì)土地四至不清、空間不明的爭(zhēng)議土地確權(quán)是非常不利的，確權(quán)進(jìn)度受阻，確權(quán)目標(biāo)實(shí)現(xiàn)難以保障。

（二）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的形成原因

1．利益博弈誘發(fā)流轉(zhuǎn)雙方的矛盾

一方面，有些采用貨幣化方式支付租金的流轉(zhuǎn)合同面臨著物價(jià)上漲、通貨膨脹和農(nóng)民收益預(yù)期提高的考驗(yàn)，導(dǎo)致在流轉(zhuǎn)租金過(guò)程中雙方的利益博弈日益加劇。另一方面，政府準(zhǔn)入措施和后續(xù)性監(jiān)管措施的缺位也給土地流入方以利用政策漁利的空間，利用農(nóng)村土地發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，尤其對(duì)工商資本下鄉(xiāng)的規(guī)制不足，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)營(yíng)面臨用途失控的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)逐年提高。

2．土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利配置固化激化土地流轉(zhuǎn)矛盾

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)之所以會(huì)遭遇到“釘子戶”現(xiàn)象，主要是因?yàn)檫@部分年齡偏大的農(nóng)民多認(rèn)為承包地屬于個(gè)人私有，流轉(zhuǎn)土地等于剝奪自己的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)。由于土地承包權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)始終處于一體化的狀態(tài)，由此造成土地流轉(zhuǎn)糾紛常常發(fā)生。

3．“占補(bǔ)平衡”對(duì)農(nóng)地流轉(zhuǎn)的經(jīng)營(yíng)效率提高產(chǎn)生消極影響

“占補(bǔ)平衡”這種量化的用地約束政策帶來(lái)的問(wèn)題是農(nóng)村耕地質(zhì)的降低。部分地區(qū)連片開(kāi)發(fā)的工業(yè)園、開(kāi)發(fā)區(qū)占用了很多位置相對(duì)較好的農(nóng)村“熟地”，而補(bǔ)占建設(shè)用地指標(biāo)則是通過(guò)整理“生地”的手段取得，“生地”復(fù)墾需要的成本高、時(shí)間長(zhǎng)，有的甚至根本不適合作為耕地使用，這在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)都降低了土地產(chǎn)出率。

4．農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面臨的融資困境始終難以消解

在以租賃為主流形式的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，對(duì)先期資金投入需求極大，衍生的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保融資需求也更為強(qiáng)烈。但金融機(jī)構(gòu)的營(yíng)利法人特性決定了其貸款發(fā)放的衡量標(biāo)準(zhǔn)是資金回報(bào)率，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)在用途管制制度的限制下，不僅資金回報(bào)率低，而且還可能面臨本金都難以收回的現(xiàn)實(shí)風(fēng)險(xiǎn)。因此，通過(guò)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押擔(dān)保的方式所籌集到的商業(yè)金融機(jī)構(gòu)貸款資金的數(shù)量極少，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)所要實(shí)現(xiàn)的規(guī)模經(jīng)營(yíng)始終沒(méi)有辦法通過(guò)外部融資渠道解決資金難題。

5．農(nóng)村社會(huì)公共服務(wù)體系的不健全制約農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)規(guī)模效益的發(fā)揮

公共服務(wù)的城鄉(xiāng)二元體制最突出的問(wèn)題是犧牲了農(nóng)村的發(fā)展［1］。在城鄉(xiāng)社會(huì)公共服務(wù)配置不均衡，農(nóng)村公共基礎(chǔ)設(shè)施配備不到位的情況下，農(nóng)村土地收益的提高將難以得到保障，“最后一公里防線”的問(wèn)題將永難得以解決。大量的公共服務(wù)設(shè)施常年失修，“面子工程”隨處可見(jiàn)，垃圾、污水處理工程形同虛設(shè)。同時(shí)，農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)組織多數(shù)都存在過(guò)度重經(jīng)營(yíng)、輕服務(wù)的問(wèn)題，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)所需要的公共服務(wù)供給始終難以同步跟進(jìn)，集體土地所有制有效實(shí)現(xiàn)遭遇公共服務(wù)供給不足的難題。

（三）宅基地退出難的原因

1．地方政府財(cái)力緊張導(dǎo)致工作推進(jìn)難度大。農(nóng)村土地改革的進(jìn)行如果沒(méi)有經(jīng)費(fèi)作保障，后續(xù)工作將很難進(jìn)行［2］，宅基地退出亦是如此。推行此項(xiàng)工作的縣級(jí)財(cái)政吃緊，大范圍推進(jìn)宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制尚存在一定的資金難題。

2．“一刀切”的量化計(jì)償方式難以取得農(nóng)民的認(rèn)同。在推行宅基地退出補(bǔ)償機(jī)制過(guò)程中，沒(méi)有考慮到不同農(nóng)戶家庭住房新舊、面積和家庭人口差異，采用統(tǒng)一的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)很難取得農(nóng)民的認(rèn)同，從而致使宅基地退出也難以形成農(nóng)民的一致行動(dòng)。

3．基層村組織對(duì)宅基地退出工作推動(dòng)的積極性不高。農(nóng)戶退出的宅基地相當(dāng)一部分都用于換取建設(shè)用地指標(biāo)，村集體組織從中獲益的比例相對(duì)較小，很多農(nóng)村干部對(duì)推行此項(xiàng)工作的積極性不高。在沒(méi)有村干部支持配合下進(jìn)行的宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制很難有序運(yùn)行。

4．農(nóng)村社會(huì)保障體系不健全制約了農(nóng)民退出宅基地的積極性。在當(dāng)前城鄉(xiāng)社會(huì)保障體系未實(shí)現(xiàn)有效銜接、社會(huì)保障水平懸殊的情況下，土地仍然是大部分農(nóng)民生活甚至生存必須倚重的物質(zhì)資料［3］，農(nóng)村宅基地也仍被農(nóng)民視作自己最后的歸宿，通過(guò)低補(bǔ)償水平的激勵(lì)措施很難調(diào)動(dòng)農(nóng)民退出宅基地的積極性。

三、促進(jìn)農(nóng)村土地集體所有制有效實(shí)現(xiàn)的對(duì)策建議

（一）土地確權(quán)政策要進(jìn)一步充實(shí)內(nèi)容

明晰土地產(chǎn)權(quán)，賦予集體土地和國(guó)有土地平等的權(quán)能，是實(shí)現(xiàn)土地高效配置的基礎(chǔ)［4］。針對(duì)當(dāng)前農(nóng)村土地確權(quán)中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，農(nóng)村土地確權(quán)的政策尚待進(jìn)一步充實(shí)。對(duì)一些確權(quán)空間或面積有爭(zhēng)議的土地，可以綜合采用確權(quán)不確地或確權(quán)、確股不確地的方式進(jìn)行，這樣既可降低成本，也可減少矛盾［3］。此外，除要繼續(xù)推動(dòng)當(dāng)前高度重視的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)外，還應(yīng)加快農(nóng)村宅基地使用權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)和集體土地所有權(quán)的確權(quán)工作。

（二）土地流轉(zhuǎn)推動(dòng)的側(cè)重點(diǎn)應(yīng)有所轉(zhuǎn)移

今后的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的側(cè)重點(diǎn)調(diào)整思路應(yīng)該是：一要轉(zhuǎn)變工作方向。要從過(guò)去單一地鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)的工作方向上轉(zhuǎn)移到加強(qiáng)對(duì)土地流向和經(jīng)營(yíng)行為的監(jiān)控上來(lái)，實(shí)行土地流轉(zhuǎn)的準(zhǔn)入政策，監(jiān)管涉農(nóng)工商資本的運(yùn)作行為，預(yù)防“非農(nóng)化”、“非糧化”的傾向繼續(xù)發(fā)展。二要轉(zhuǎn)移工作重點(diǎn)。改變過(guò)去農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)度關(guān)注流轉(zhuǎn)率的“重量不重質(zhì)”工作思路，盡快建立起土地流轉(zhuǎn)效果監(jiān)測(cè)評(píng)價(jià)體系，形成農(nóng)地流轉(zhuǎn)領(lǐng)域中資方引入的優(yōu)勝劣汰機(jī)制。三要完善配套建設(shè)。對(duì)制約土地規(guī)?；?jīng)營(yíng)的陳舊配套設(shè)施要盡快修繕和更新，以滿足農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的需要。

（三）農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化機(jī)制的完善

當(dāng)前多數(shù)的土地流轉(zhuǎn)中心僅僅起到信息發(fā)布和交易中介的作用，在土地糾紛預(yù)防和調(diào)處方面發(fā)揮的作用還非常有限。構(gòu)建完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)化機(jī)制，尚需進(jìn)一步發(fā)揮農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心的三大作用：一是發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)中心對(duì)交易行為的指導(dǎo)性作用；二是發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)中心在糾紛防范方面的功能；三是發(fā)揮土地流轉(zhuǎn)中心對(duì)土地流轉(zhuǎn)績(jī)效的評(píng)估作用。

（四）宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制的有序推廣

有序推行宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制必須把握三點(diǎn)：一是分步驟、分地區(qū)逐步推開(kāi)。根據(jù)財(cái)政保障能力的大小，宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制對(duì)地域經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平較高的地區(qū)可以先推行，而地域經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)則要后推行；二是加大上級(jí)政府對(duì)基層政府開(kāi)展此項(xiàng)工作的財(cái)政支持力度。為全面推廣宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，省級(jí)財(cái)政可以采用以獎(jiǎng)代補(bǔ)的方式加大對(duì)基層財(cái)政的支持力度，市、縣級(jí)財(cái)政則可以通過(guò)用地補(bǔ)償?shù)姆绞街苯又С执寮?jí)公共事業(yè)發(fā)展。三是宅基地退出補(bǔ)償激勵(lì)辦法還尚待進(jìn)一步細(xì)化。在農(nóng)村宅基地退出補(bǔ)償辦法的細(xì)化上可以適當(dāng)借鑒城市房屋征遷補(bǔ)償辦法，擴(kuò)大補(bǔ)償范圍和補(bǔ)償項(xiàng)目，避免“一刀切”式的補(bǔ)償。

（五）農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系要向內(nèi)涵式發(fā)展

農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系的建立要朝向內(nèi)涵式發(fā)展的方向進(jìn)一步健全。一方面，配合土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)的需要，農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系要進(jìn)一步完善，盡快培養(yǎng)一些專業(yè)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)組織，為規(guī)模經(jīng)營(yíng)提供農(nóng)技服務(wù)和生產(chǎn)服務(wù)。另一方面，農(nóng)村社會(huì)保障體系應(yīng)進(jìn)一步完善，盡快出臺(tái)城鄉(xiāng)社會(huì)保障的有序銜接的具體辦法，促進(jìn)城鄉(xiāng)社會(huì)公共服務(wù)均等化。

四、結(jié)語(yǔ)

新型城鎮(zhèn)化發(fā)展是人口城鎮(zhèn)化和土地城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)并進(jìn)，對(duì)農(nóng)村土地集體所有制有效實(shí)現(xiàn)提出了更高的要求，農(nóng)村土地確權(quán)和土地流轉(zhuǎn)是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)清晰化和提高土地資源配置效率的重要手段，也是在實(shí)現(xiàn)以人的城鎮(zhèn)化為核心的新型城鎮(zhèn)化發(fā)展中必須預(yù)先予以解決的問(wèn)題。在產(chǎn)權(quán)清晰的條件下，解決好農(nóng)村土地權(quán)能配置并實(shí)現(xiàn)好農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)收益的問(wèn)題，將是激活農(nóng)村土地集體所有制能效的最有效選擇。因此，必須以深化農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革、完善農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系為基本思路，提高農(nóng)村土地資源配置效率，促進(jìn)城鎮(zhèn)化與農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的協(xié)調(diào)發(fā)展，發(fā)揮農(nóng)村土地集體所有制的制度優(yōu)勢(shì)。

［1］丁國(guó)光．進(jìn)一步探索農(nóng)村集體所有制的有效實(shí)現(xiàn)形式［J］．中國(guó)財(cái)政，2011（19）：50－52．

［2］盧燕．農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度改革困境破解——以河南省為例［J］．人民論壇，2014（7）：236－237．

［3］李曉冰．論公有制框架內(nèi)的農(nóng)村土地制度改革問(wèn)題——農(nóng)村集體土地所有制具體實(shí)現(xiàn)形式：土地股份合作制探索［J］．當(dāng)代經(jīng)濟(jì)，2011（7）：6－9．

［4］陳利根，龍開(kāi)勝．我國(guó)土地資源高效配置的政策阻礙及改革建議［J］．南京農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012（3）：60－65．

［5］關(guān)銳捷，孫軍．深化農(nóng)村土地制度改革繞不過(guò)去的若干基礎(chǔ)問(wèn)題［J］．毛澤東鄧小平理論研究，2014（1）：1－5．